我國縣級財政能力建設的創新路徑研究

宋明明 山東省濱州市惠民縣財政局

一、我國縣級財政能力建設存在問題分析

（一）縣級財政收入增長乏力

在經濟新常態背景下，國家出臺了一系列的政策，如產業結構調整、淘汰落后產能、“營改增”稅制改革等，對部分縣級財政收入造成一定的影響。例如，過去一些縣域為了推進經濟發展，大力發展工業，甚至高污染的產業，火電廠、煤炭、鋼材等，在國家產業政策調整背景下，不得不關停。這部分企業多年來已成為縣級支柱產業，一旦關停，勢必給本地經濟造成影響，稅源收入下降。同時，自2016 年全面推行“營改增”以來，國家出臺了一系列的減稅、免稅政策，由此亦造成縣級財政收入的減少。整體而言，縣級財政收入本身較為單一，主要是依靠本地企業，而隨著產業結構調整、減稅降費政策出臺等，縣級財政收入增長乏力。

（二）縣級財政支出效益較低

近年來，隨著《預算法》等一系列財政改革制度的出臺，縣級財政支出管理逐步呈現標準化，管理水平亦有所提升。然而，部分縣級財政支出管理仍呈現出無序狀態，特別是一些邊遠、貧困的縣，存在著截留資金、挪用資金的情況，導致資金占用。從國家審計、紀檢等部門所公布信息來看，其中不乏縣級財政資金占用的職務侵占案件。除此之外，部分縣級財政支出預算未科學編制，支出的隨意性較大，導致資金使用效益低。

（三）縣級財政保障能力不強

在我國持續調整經濟結構的背景下，縣級財政收入呈現增長乏力的態勢，但支出責任卻有增無減，這給財政保障能力造成嚴峻的挑戰。從縣級財政的剛性支出來看，“工資、運轉、民生”是每年必須保障的支出，近年來，隨著工資、養老保障、醫療保障、專業補助等各項經費的增加，給民生支出造成了較大的壓力，且財政收入增長乏力，導致縣級財政保障能力不強，難以集中財力促進各項公共事業的有序發展。

（四）縣級財政平衡能力較弱

近年來，國家對各級地方政府債務進行了清理，禁止縣級政府發行債券，這使得縣級財政資金來源相對單一。目前，縣級財政收入主要是依靠本地財源主體的納稅、上級政府的財政資金撥付，在東部沿海地區的縣域經濟發展良好，財政收入來源相對充足，而在一些邊遠、貧困縣，剛性收支缺口缺乏來源補充，導致收支難以平衡，甚至出現財政赤字。

二、我國縣級財政能力不高的原因剖析

近年來，隨著我國財政部出臺一系列的政策，推進了縣級財政能力建設，但部分縣級財政能力存在不足，深層次剖析原因主要是對內自給能力較弱、對外經濟環境復雜多變。

（一）縣級財政自身能力不足

從縣級財政收入方面來看，自身“造血”能力不足，受地域偏遠，以農業經濟為主，第二、三產業發展滯后，部分產業落后等因素的影響，縣級經濟活躍度不足，財政收入來源單一。從縣級財政支出方面來看，管理人員綜合素質不夠高，對各項制度落實的規范化、剛性約束不夠強，例如預算編制流于形式、預算執行力不足。整體而言，縣級財政自身能力不足是在收入、支出兩個層面所表現出的管理效率不高，效益不明顯，這亦是縣級財政能力建設不足的主要原因。

（二）縣級財政體制亟待完善

近年來，我國稅制改革持續推進，旨在不斷完善財政體制，更好地促進縣級經濟社會發展。但任何制度體系的完善，均需要一個漫長的探索過程，目前，縣級財政體制推進中亦面臨著一些不足與問題，例如，中央對地方共享稅收分享比例偏高，給縣級財政稅源收入造成一定的壓力；又如，中央財力性補助占比較低，給縣級財政支出造成一定的壓力。

三、我國縣級財政能力建設的創新路徑

（一）加強縣級政府財源建設，培育優勢產業

縣級政府要結合地域特點，引導和促進區域經濟的發展，從而保證財政收入的穩定增長。通過加大招商力度、優化投資環境、推進產業結構調整、培育高新特色產業、完善園區基礎設施等，吸引優勢產業項目，增加經濟發展后勁。例如，東部沿海地區經濟發展較好，近年更是面臨著產業升級，中、西部地區的縣域要緊緊把握此次加工制造業向內陸轉移機會，結合縣域特色，延伸產業鏈、提高產品附加值，從而培育優勢產業，提高財源建設能力。

（二）提高縣級財政運行質量，提升財政資金效益

縣級財政能力建設表現于提升資金使用效益，確保經濟穩定運行。工商、財政、稅務等部門要加強合作，健全執法聯動機制，促進全過程監督、動態監控，提高資金對縣級經濟發展的貢獻。新形勢來看，更需要推動縣級財政監督轉型，提高財政運行的精細化管理，找準薄弱環節，采取積極措施，保持監督的常態化。特別是加強對社會關注度較高的專項資金監督力度，例如扶貧領域的資金、重大工程項目資金等，切實防控和化解財政支付風險。加強政府債務的監督，完善國資監管制度，從重點檢查向全面檢查轉變，切實提升縣級財政運行質量，提高財政資金使用效益，更好地服務于縣級經濟發展。

（三）深化縣級財政管理制度改革，科學推進全面預算管理

隨著財政部關于財政資金管理、能力建設等一系列制度的出臺，縣級財政管理工作要牢固法治理念，推進各項工作的規范化、標準化。結合縣級財政實際，科學推進全面預算管理，放長量遠，制定中長期規劃。夯實預算績效管理，逐步推進試編三年滾動預算，推進預決算公開，細化公開內容與項目，強化預算管理的執行力與約束力。切實將預算績效管理覆蓋至各部門、各單位，強化縣級財政對其經費的使用進行整體評價，從而全方位地提高縣級財政資金運行效益，提高財政管理水平。深化國庫集中支付制度，持續推進公務卡制度改革，促進財政資金支出合理、合規，通過強化預算管理擬定財政資金支出計劃，努力提高質效。