議涉及永久基本農田的建設項目用地預審工作

張大輝

[摘 要] 用地預審意見是項目審批、核準的關鍵支持文件。與不涉及永久基本農田的情況相比，涉及永久基本農田的用地預審工作審查內容更復雜、時序流程更繁瑣、報件準備周期更長、審批難度更大。文章針對涉及永久基本農田的用地預審工作，梳理了報件材料、審批流程、注意事項，并提出建議，以期促進該工作順利推進。

[關鍵詞] 永久基本農田；用地預審

中圖分類號：D523 文獻標識碼：A

建設項目用地預審，是指自然資源管理部門在建設項目前期工作階段中，對建設項目涉及的國土資源利用有關情況進行的審核檢查。用地預審意見是項目審批、核準的關鍵支持性文件。

永久基本農田是指按照國家中長期發(fā)展的需要，按照國土空間規(guī)劃確定的不得動用的耕地。國家對永久基本農田實行全面規(guī)劃、合理利用、用養(yǎng)結合、嚴格保護的方針。

雖然自然資源管理部門貫徹落實國家有關行政審批的改革要求，進一步理順和簡化建設項目用地預審報批工作，但建設項目用地預審仍存在報件準備工作量大、審查內容多、審批時間長的特點。涉及永久基本農田的用地預審與不涉及永久基本農田的常規(guī)用地預審工作相比，審查內容更復雜、時序流程更繁瑣、報件準備周期更長、審批難度更大。用地預審是建設項目前期開發(fā)階段最重要的工作之一。文章擬分析涉及永久基本農田的用地預審報件材料、審批流程、注意事項，提出建議，以期促進該工作順利推進。

一、涉及永久基本農田的用地預審報件

主要包括：（1）建設項目用地預審申請表；（2）業(yè)主單位申請用地審查的請示文件，主要內容包括擬建項目的建設地點和建設內容、項目使用土地情況、項目使用土地與國土空間規(guī)劃的符合情況、項目使用土地滿足土地限額指標情況、項目使用土地與土地供應政策匹配情況等；（3）各級自然資源管理部門初步審核意見；（4）項目開發(fā)依據（項目審批文件、項目符合國家有關發(fā)展規(guī)劃或者產業(yè)規(guī)劃的文件）；（5）明確注明項目使用土地界址點坐標的國土空間利用發(fā)展總體規(guī)劃圖、國土空間現(xiàn)階段利用情形圖和有關的圖紙文件；（6）因項目建設確實需要修改國土空間利用發(fā)展總體規(guī)劃的，應提供國土空間利用發(fā)展總體規(guī)劃修編報告；（7）項目用地界址點坐標清單。涉及永久基本農田界址點坐標清單、增加劃定永久基本農田界址點坐標清單；（8）標明涉及永久基本農田相關圖件（包含城市附近區(qū)域范圍線）和有關圖紙文件；（9）永久基本農田增加劃定報告；（10）專家實地踏勘論證意見；（11）政府還沒發(fā)布國土資源使用限額的建設項目，和確實需要超出國土資源使用限額指標和子項模塊的建設項目，需提供節(jié)地評價報告。

二、審批流程

需政府審核批準的建設項目在可研期間，由項目業(yè)主單位提出用地審查請示。需核準的建設項目在項目申請報告批復前，由項目業(yè)主單位提出用地審查請示。備案的項目在辦理備案手續(xù)后，由項目業(yè)主單位提出用地審查請示。

建設單位詳實論證項目涉及永久基本農田的關鍵性和涉及數量的充分性后，向縣級自然資源管理部門提出申請。縣級自然資源管理部門編制國土空間使用發(fā)展總體規(guī)劃修編報告和永久基本農田增加劃定報告并提出初步審核意見，報市級自然資源管理部門轉報省自然資源廳。省自然資源廳組織專家踏勘論證和審查后（視項目情況，出具節(jié)地評價報告），出具初審意見報自然資源部審批。

三、涉及永久基本農田的用地預審注意事項

國家對永久基本農田實行嚴格保護管理制度，加強使用方向管控，嚴格管控不屬于農業(yè)類建設項目動用永久基本農田。涉及永久基本農田的用地預審應特別注意詳實論證項目涉及永久基本農田的關鍵性和涉及面積的充分性，編寫制作詳實的永久基本農田增加劃定報告，組織好專家踏勘論證工作，項目是否符合涉及永久基本農田用地預審目錄清單等等。

（一）項目選址涉及永久基本農田的關鍵性和充分性論證

項目業(yè)主單位應當按照有關規(guī)范標準，做好站址選擇工作，盡量不涉及永久基本農田，確實很難做到的，在可行性研究階段，對涉及永久基本農田的關鍵性和涉及規(guī)模的充分性進行詳細論證。這也是踏勘論證和用地預審過程中的審查要點。

1.涉及永久基本農田的關鍵性應重點從以下四方面展開論述分析，詳細說清楚項目涉及永久基本農田確實避無可避。

（1）充分論述項目不同站址選擇方案涉及永久基本農田的比較分析過程和結論；（2）說明項目無法全部避開耕地和永久基本農田的原因；（3）從項目用地規(guī)模及用地標準依據等方面論述分析項目用地符合性；（4）項目集約節(jié)約用地情況分析。

2.涉及永久基本農田的充分性應重點從以下四方面展開論述分析。

（1）詳細論述項目站址選擇擬涉及永久基本農田的面積、耕地平均質級、所處地點等情況；（2）詳細說明綜合考慮項目選址、工程建設方案、建設施工方法等比選方案擬涉及永久基本農田的具體比對分析計算過程和結論；（3）詳細說明工程建設施工方案與國家土地供應政策匹配度和滿足節(jié)約集約用地的情況；（4）詳細說明通過施工方案優(yōu)化、應用先進技術等措施，減少涉及永久基本農田的分析過程和結論。

（二）永久基本農田增加劃定方案

永久基本農田增加劃定工作要根據《基本農田劃定技術規(guī)程》（TD/T 1032-2011），以縣級行政區(qū)為單元，按照面積不少、耕地級別不減、整體布置不變的原則，詳細說明增加劃定永久基本農田面積數量、平均質量等別、地點坐標等情況。增加劃定的永久基本農田必須是坡度不高于25度的耕地，最好是與目前的永久基本農田能夠連成一片，增加劃定的面積、耕地級別與涉及的永久基本農田基本相等。

增加劃定報告要附增加劃定永久基本農田在國土空間的位置圖，同時提交增加劃定永久基本農田界址點坐標清單。

涉及或減少城市附近區(qū)域永久基本農田的，原則上在城市附近區(qū)域內增加劃定，同時要詳細說明城市附近區(qū)域增加劃定永久基本農田情況。確實難以在城市附近區(qū)域增加劃定的，須經現(xiàn)場勘查分析討論通過，并按照先距離短后距離長、耕地級別高到低的要求進行增加劃定。

方案中必須有增加劃定永久基本農田的維護管理措施，比如將所涉及永久基本農田種植層的泥土用來改造提升新開辟的農田、級別較差的農田或者其他農田和保護管理措施等。

（三）踏勘論證

省自然資源廳收到用地預審申請材料后，將組織三名及以上專家踏勘論證，主要對涉及永久基本農田和擬增加劃定耕地的基本情況進行實地勘察，核實項目選址涉及永久基本農田的關鍵性和充分性，涉及和擬增加劃定永久基本農田的地點定位、面積、耕地級別、土地分類等信息，節(jié)約集約用地等情況，并召開專家論證會，提出踏勘論證意見。

（四）審批部門

涉及永久基本農田的項目用地由國務院自然資源主管部門預審。

不涉及永久基本農田的建設項目，由審批的政府所屬的或與核準、備案機關平級的自然資源管理部門預審。

（五）適用項目范圍

國務院自然資源主管部門嚴格限定允許動用永久基本農田的重要關鍵建設項目范圍，現(xiàn)階段僅允許將選址確實無法避開，需要動用永久基本農田的黨中央、國務院明確支持的重要關鍵建設項目、軍事國防類、列入國家規(guī)劃的交通類、能源類、水利類等基礎建設項目納入涉及永久基本農田用地預審范圍。具體受理項目范圍參見《自然資源部關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規(guī)〔2018〕3號）。

四、建議

項目前期工作過程中，應注意項目是否符合國家關于涉及永久基本農田的規(guī)定范圍。若不符合的，在項目選址時，應當不涉及永久基本農田。符合占用規(guī)定的，應優(yōu)化設計，充分論證工程建設方案，盡量不占或少占永久基本農田。

增加劃定永久基本農田時，建設單位要認真核對每一塊擬增加劃定的耕地，確保符合要求。注意耕地現(xiàn)狀，種植物不能為多年生樹本等可能破壞耕作層的植物。增加劃定地塊要與農業(yè)農村部門的影像數據核對確認是否為耕地。增加劃定耕地平均等級要略高于項目涉及的永久基本農田。要優(yōu)先增加劃定屬于永久基本農田整備區(qū)的耕地。

永久基本農田增加劃定工作耗時較長，工作量大，建議早作準備，項目選址后，即著手開展擬涉及永久基本農田和擬增加劃定的耕地數量、質量分析等有關基礎工作，一旦確定用地范圍，可立即開展增加劃定工作，為早日取得項目用地預審批復爭取時間。