論我國環境公民訴訟制度的屬性及其程序矯正

[摘 要]環境公民訴訟是對公民或公民組織作為原告提起的環境公益訴訟的學理簡稱，而我國立法將其屬性錯誤地設定為環境公益侵權訴訟。此種錯誤屬性設定的理論基礎有二，分別是以環境權為基礎的訴權基礎理論和將環境公益責任屬性認定為民事責任的理論判斷。這二者都存在根本性錯誤。環境公民訴訟的訴權基礎應是憲法監督權，環境公益責任的屬性應是行政責任。在對這兩項理論基礎進行辨析與矯正后，應將環境公民訴訟的屬性從環境公益侵權訴訟矯正為環境公益監督訴訟，即環境公益司法審查訴訟。此外，針對現有的環境公民訴訟制度程序設置存在的載體錯擇、與行政執法程序脫節等問題，應將程序載體更改為行政公益訴訟，并完善行政管轄優先原則與規則的相關規定。

[關鍵詞]環境公民訴訟;環境民事公益訴訟;行政公益訴訟;環境公益監督訴訟;行政管轄優先原則

[中圖分類號]D925.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2020）04-0079-11

On the attribute and procedure correction of environmental citizen litigation system in China

XIN Shuai

（Law School，Qingdao University of Science and Technology，Qingdao 266061，China）

Abstract：Environmental citizen litigation is the academic abbreviation of environmental public interest litigation brought by citizens or citizen organizations as plaintiffs. Chinas legislation wrongly sets its attribute as environmental public interest tort litigation. There are two theoretical bases for the setting of this kind of wrong attribute，namely the basic theory of the right of action based on environmental rights and the theoretical judgment of identifying the attribute of environmental public interest liability as civil liability. However there is something fundamentally wrong with the both. The basis of the right of action of environmental citizen should be the constitutional right of supervision，and the attribute of environmental public interest liability should be the administrative liability. After analyzing and correcting the two theoretical bases，the attribute of environmental citizen litigation should be corrected from environmental public interest tort litigation to environmental public interest supervision litigation，namely environmental public interest judicial review litigation. In addition，for the problems of platform selection error and disconnection from the procedure of administrative law enforcement in the existing environmental citizen litigation system，we should change the procedure platform into the administrative public interest litigation，and improve the relevant provisions of the priority principle of administrative jurisdiction and rules.

Key words：environmental citizen litigation; environmental civil public interest litigation; administrative public interest litigation; environmental public interest supervision litigation; administrative jurisdiction priority principle

一、引言

我國現有環境民事公益訴訟制度隱含兩種本質屬性迥異的獨立訴訟類型。第一種是行政機關針對環境公益責任主體提起的訴訟，其本質本應為環境行政執法訴訟[1]。第二種是公民組織提起的環境民事公益訴訟，其本質屬性本應為環境公益監督訴訟或環境公益司法審查訴訟[2]137-147。我國現有相關理論和立法尚未清晰地區分二者，并且錯誤地將二者的屬性設置為環境公益侵權訴訟，以民事訴訟程序為二者的程序載體，在事實上實施了以私法制度解決公法問題的錯誤方案。這種錯誤設置與我國公私法分立的法律體系存在尖銳的理論和制度沖突。是故，對二者進行區分和矯正成為當下環境公益訴訟制度深度研究的重點方向。本文是對第二種訴訟，即公民組織提起的環境民事公益訴訟，進行屬性和程序矯正的努力。為論述清晰考慮，本文用“環境公民訴訟”這一簡短概念指代此種訴訟。下文的論述將從環境公民訴訟的屬性與程序設置兩個方面展開。

需要注意的是，本文所討論的環境公益是純粹環境公益，指由全體人民公法性共有與共享而無法被區分為具體的個體利益的公共利益，而不是指由具體的可區分的個人或民商事利益集合而成的非純粹公益。

二、環境公民訴訟的屬性矯正

我國主流理論和立法都將環境公民訴訟屬性設定為環境公益侵權訴訟。在這種訴訟中，公民組織可以直接起訴環境公益損害責任主體并要求其承擔環境公益損害賠償責任。此種屬性設置有兩個重要理論前提：一是以環境權為基礎的訴權基礎理論，二是將環境公益責任屬性認定為民事責任的理論論述。但二者都存在重要謬誤。在對二者進行檢視、分析、矯正與替換的過程中，環境公民訴訟現有的環境公益侵權訴訟的屬性設置將會被證偽，而它的環境公益監督訴訟（環境公益司法審查訴訟）屬性將會被呈現和證成。

（一）現行環境公民訴訟屬性的表象和實相

我國現行環境公民訴訟的屬性具有表象與實相二重面相。從相關立法規定與主流理論闡釋的視角觀察，它的表象是公民組織提起的救濟環境公益的環境公益侵權訴訟。但是，從公法視角觀察，它的實相是公民組織提起的私人環境執法訴訟。這一實相可以從其表象中推導出來。我國公民訴訟的基本模式是適格公民組織可以直接起訴環境違法責任主體，要求其承擔環境公益責任，并不以行政機關為必要被告。然而，一直被理論界和立法機關忽略的是，這種直接起訴環境違法責任主體，且要求其承擔環境公益損害責任的訴訟應屬于執法訴訟，其實際效果是在環境違法發生后通過司法途徑完成環境法的執法工作。在程序上，這種訴訟應是環境行政執法程序的司法延伸。執法訴訟的訴權基礎是基于公益代表人身份（行政機關）所擁有的公權力，而非私權利。換言之，按照基本的公私法區分法理，要求環境違法責任主體承擔環境公益責任的請求權并非是民事請求權。因為此種請求權的基礎并非是民法上的物權、債權以及其他民事權益，而是執法權（職權）。所以，現有環境公民訴訟的模式其實授予了公民組織一種通過訴訟途徑借助法庭行使公權力（執法權）的資格和機會，使得環境公民訴訟實質上成了私人環境執法訴訟。

（二）訴權基礎理論的錯誤和矯正

訴權基礎理論是對于原告如何獲得起訴資格這一問題的法理闡釋和論證。對于環境公民訴訟，訴權的基礎理論問題就是針對公民組織為什么可以獲得原告資格參與環境公益司法救濟程序這一問題的法理回答。訴權基礎理論對于環境公民訴訟的屬性設置具有決定性作用。我國現行環境公民訴訟制度的訴權基礎理論是民事救濟論提供的環境權方案。這一方案的理論謬誤是我國現行環境公民訴訟制度屬性設置錯誤的根本原因。

1.訴權基礎理論的環境權方案

環境公民訴訟的訴權基礎理論的難點在于：環境公民訴訟涉及的公共利益并非傳統意義上的具體的民事利益或者私人利益的集合，所以環境公共利益的損害也就無法被具體化為每個公民的民事利益損害。公民能夠提起的傳統訴訟都需要以公民合法民事利益遭受損害為前提。因此，在純粹公益受損的情況下，意欲提起訴訟的公民或者公民組織因與案件本身缺少傳統訴訟所要求的真實利益相關聯，所以也就無法以純粹的公共利益受損為理由提起傳統的環境侵權訴訟或者行政訴訟。換言之，在傳統的訴訟制度中，公民因缺少訴權基礎而無法啟動訴訟程序救濟純粹環境公益損害。

對此困境，民事救濟論者提出將環境權具體化為民事權利的解決方案。這一方案通過將環境權具體化為民事權利的方式，將環境公益對應公民個人可以享有的民事化的環境權，從而將環境公益的損害轉化成了民事化的公民環境權的損害，使得公民借助侵權法直接救濟環境公益成為可能[2]2-5。由此，當環境公益遭受損害的時候，公民或者公民組織就可以獲得直接起訴環境公益損害主體，并要求后者承擔環境公益責任的民事訴權。

盡管環境權尚未被作為民事權利或訴權基礎實際規定到民法中，但是實際上現行環境公民訴訟制度已經實現了民事救濟論的制度構想。環境權理論為此種制度設計提供了唯一契合的法理解釋。現行環境公民訴訟制度授予了公民組織可以直接起訴環境違法者的權力，并可以直接要求環境違法者承擔環境公益損害責任。此民事訴權是以侵權訴訟程序作為程序載體，亦即現有立法所認可的環境公民訴訟訴權的基礎性和前提性的權利并非是公權力或者公法上的權利，而是一種對應著環境公益的民事權利。而這正是環境權方案的主要內容。加之民事救濟論在我國環境法學理論的主流地位與對立法的影響力，可以推知環境權具體化（民事化）理論事實上是我國現行環境公民訴訟制度的訴權基礎理論。

2.環境權方案存在的理論問題

環境權版本的訴權基礎理論存在嚴重的理論問題：不僅無法在私法體系內實現邏輯自洽，而且與憲法等公法理論與制度存在根本沖突。

（1）環境權方案無法在私法體系內實現邏輯自洽

環境權方案主張公民組織因其成員擁有環境權而當然享有公益訴訟代表人資格與起訴權。但事實上，此種從環境權到起訴資格與起訴權的轉換無法在民事法律制度內實現。即使賦予公民與公民組織以民事環境權，對于提起訴訟的公民組織而言，此項權利的輻射范圍也僅限于環境公益中公民組織成員的虛擬份額，而不能輻射所有人民共享的其他公益份額。所以，針對環境公益，公民組織只能代表自己的組織和成員發表意見，而不能當然地在法庭中直接成為全體人民的訴訟代表人。既然環境公益理論上的“共有者”是全體人民，那么只有獲得全體人民的授權才能成為真正的公益訴訟代表人。然而，在缺少訴訟代表人選任程序的情況下，未經全體共有人推選的公民組織必然缺少在公民訴訟中成為全體人民的公益訴訟代表人的正當性基礎。而現有的環境民事訴訟程序無論從理論還是制度角度都無法承擔從全體人民中推選訴訟代表人的重任，所以根本不應因為公民組織成員享有環境權這一簡單理論基礎而直接認可公民組織的公益訴訟代表人資格與起訴權。因此，在民法的理論與制度框架內，環境權方案其實是無法實現的。

（2）環境權方案與憲法等公法理論與制度存在根本沖突

如上文所述，訴權基礎理論的環境權方案和受其影響的現有環境公民訴訟的立法模式授予了公民組織直接起訴環境公益損害主體追究環境違法者公益責任的訴權。此種訴權在表面上是一個擴大版的侵權之訴的訴權，但其實質卻是執法之訴的訴權。此種訴權的權利前提是作為公權力之一的行政執法權。可見，訴權基礎理論的環境權方案實質上是以授予民事訴權的方式間接地授予公民組織以行政執法權，而使公民組織在訴訟中成為公益代表人。問題在于，從公法的視角觀察，環境權并不能夠使得公民組織獲得憲法屬性的公益代表人身份和行政執法權。

首先，環境權是以錯誤的權利設置表達了一項歷史悠久的公法權利。依據憲法法理，全體人民對于環境等領域的公共利益的共有并非是民事上的共有，而是政治和憲法意義上的公法共有;參與純粹公益維護工作的行為并非是民事屬性的法律行為，而是參政議政的公法法律行為;公民在純粹公益中的份額并非是民事利益，而是政治利益和憲法利益。所以，對于具體公民而言，實現此種利益的法律上之力應是憲法和公法上的政治參與權，而不是基于民事共有的民事權利。政治參與權的歷史源遠流長，貫穿人類文明的歷史長河，它的出現遠遠早于環境權。因此，公民并不需要環境權賦予其參與環境公益相關的公共決策的資格和機會。

其次，環境權方案所主張的每個公民都與環境公益存在關聯是正確的，每個公民具有參與環境公益維護的權利也是正確的，但這兩項主張依然無法成為公民組織成為公益代表人的充分條件。擁有政治參與權意味著每位公民都可以參政議政，但并不意味著公民可以自動獲得公益代表人的資格。而唯有擁有公益代表人資格才意味著公民享有代表全體人民管理公益事務的資格與公權力。這是一項公法性質的資格和權力，而非私法性質的資格和權利。與民事權利直接基于民事利益的產生不同，這種資格和權力只有通過代議制民主程序才能合法產生。概而言之，在經歷代議制民主程序的選拔后，由此產生的政府機關和特定公職人員才能獲得公共信托（人民托付）而成為公益代表人。亦即，在代議制民主中，政府就是公益代表人，公益代表人就是政府。政府享有代表全體人民管理公共利益的職權（公權力）。具體到純粹環境公益維護的問題上，行政機關是立法后管理和維護公共利益的第一位權力和職權主體，具有當然的公益代表人資格。在環境公益損害發生后，環境公益救濟是代議制民主所產生的行政機關的專屬職權。因此，針對環境公益損害主體提起的執法訴訟的訴權應包含在這項職權之中。

在民事訴訟中以環境權為基礎直接給予公民組織以公益代表人資格是繞過了代議制民主程序所實施的憲法性的資格與權力授權。它使得公民組織能夠借助法庭或者請求法庭代替行政機關進行行政執法工作，進而形成拋開行政機關由公民啟動的執法訴訟機制，從而使得不具備代表性的少數公民獲得了一種體現為訴權的實質性的職權。而其所允許不具備廣泛民意代表性的公民或者公民組織代替行政機關借助司法途徑進行執法的做法，也使得公民組織的公益代表人資格、執法訴權與行政機關的公益代表人資格、執法權相互沖突。

總之，參與環境公益維護的權利并非民事權利，而是憲法權利和公法權利;代表人民進行環境公益管理與訴訟的權力也并非民事權利，而是公權力;其相應的資格也并非民法資格，而是公法資格。環境權方案是建立在對以上三個概念屬性混淆的基礎之上，脫離了憲法確定的代議制民主框架，它與人民主權原則下全體人民對于行政機關的授權相互沖突。

3.訴權基礎理論的監督權方案

環境權方案不僅無法證成公民組織的公益代表人資格，而且此方案以證成環境公民訴訟中公民組織的公益代表人資格為努力方向也是錯誤的。在缺少代議制民主程序授權的情形下，公民組織本身就不能成為公益代表人。盡管民事訴訟法的立法程序本身也是代議制民主的體現，但民事訴訟法對于公民組織資格的規定不應被認定為代議制民主程序下的公權力授權。即使需要進行此種授權，也應該依照公法程序，而非私法程序。另外，既然已經將行政機關設立為公益代表人，那么根本就沒有必要再設立與其平行的另一種公益代表人。因此關于環境公民訴訟的訴權基礎問題需要轉換為：在公民組織不具備公益代表人資格的情況下，公民組織應當以何種權利為基礎啟動保護環境公益的訴訟？在我國法律背景下，此項權利是憲法所規定的公民政治權利中的監督權，理由如下：

首先，監督權授予公民監督國家機關行使職權的權利，不與國家機關（行政機關）的職權相違背，二者存在呼應與契合的關系。監督權是憲法直接規定的公民個人的權利，而非公權力，所以不以取得公益代表人資格（公共職權）為前提。因此公民無須經歷代議制民主程序去獲得代表全體人民的資格就可以行使這項權利。在法理和制度來源上，這項權利與國家機關的職權并不矛盾。在實踐中，這項權利與國家機關享有的權力可以相互配合，形成良性互動：在國家機關行使管理和維護公共利益法定職權的同時，公民享有對其監督的權利;在國家機關及其工作人員的行為違反法律侵犯公共利益和私人利益的時候，公民可以運用監督權及時干預和矯正，以保證公益代表人（國家機關）行使職權的行為不會超越合法的限度（公共信托）。

其次，監督權可以而且應當轉化為公法訴訟上的訴權。訴訟是重要的救濟手段，也是監督權實現的重要領域。具體而言，在立法后的公共決策階段，立法將行政訴訟設定為監督行政機關的訴訟[3]，公民監督權的最直接保障就是行政訴訟制度[4]。因此，公民憲法監督權應體現為行政訴訟的起訴權：行政訴訟原告的起訴權基礎一方面是其享有的合法利益，另一方面就是憲法規定的公民監督權。然而，現有的行政訴訟制度在公益領域對于公民憲法監督權的體現并不充分。我國現行行政訴訟法中公民訴權的前提是公民的合法權益遭受損害，而合法權益的概念局限于人身權和財產權，所以現行的公民提起的行政訴訟屬于行政私益訴訟，或稱之為私益監督訴訟、私益司法審查之訴。公共利益受損已經成為檢察機關獲得行政訴訟訴權的前提，但是仍然不是公民獲得訴權的前提。但這也并非監督權的權能不夠，而是行政訴訟制度在立法之初的保守與謹慎考量。為了在公共利益領域充分保障公民的憲法監督權，應該設立行政公益訴訟（又名公益監督訴訟或公益司法審查之訴），在公共利益受損而行政機關怠于或者違法行使職權的時候，賦予公民原告資格起訴主管行政機關以及相關的行政違法責任主體，并將公民的憲法監督權轉化為行政公益訴訟的訴權。所以環境公民訴訟可以成為行政公益訴訟在環境領域的具體表現和特殊稱呼。

再次，監督權本身是一項歷久彌新的憲法權利，歷經過法律實踐的無數考驗，已被認可為一項可證成的成熟權利。它不僅在包含憲法的公法體系內能夠實現邏輯上的統一協調，而且與私法體系也存在和諧關系。

（三）環境公益責任的屬性錯誤和矯正

將環境公益責任屬性錯誤地判斷為民事責任是將環境公民訴訟屬性錯誤地設置為環境公益侵權訴訟的第二個重要理論基礎。在時間線上，我國環境法的理論和立法對環境公益責任的民事屬性判斷在前，對環境公民訴訟的屬性設置在后。所以辨明和矯正環境公益責任的屬性是環境公民訴訟屬性矯正的第二項前提工作。

1.民事責任與行政責任之辨

將環境公益責任定義為民事責任是民事救濟論的組成部分，也是環境權理論的自然延伸。只有將此種責任定義為民事責任才可以實現民事救濟論者將環境公益損害救濟納入侵權訴訟的構想。例如，楊立新認為：“環境污染責任是重要的特殊侵權責任類型，在侵權法中占有重要地位。《侵權責任法》對保護環境問題做出嚴格規定，讓污染環境造成損害的人無法逃避侵權責任，使生活和生態環境得到妥善保護。”[5]

相關立法對環境公益責任的定義顯然受到民事救濟論的影響。我國《環境保護法》第64條規定：“因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任。”其中，損害的內涵包括私益損害與公益損害二者，公益責任被納入了環境侵權責任的范疇，成為一種法定的民事責任。同樣，我國《侵權責任法》第65條規定，因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。而即將生效的我國《民法典》第七章“環境污染和生態破壞責任”更是清晰地將環境公益責任設置為民事責任。

相關理論和立法將環境公益責任的屬性錯判為民事責任在很大程度上導致我國現行環境公民訴訟的屬性被設置為環境公益侵權訴訟。首先，將環境公益責任定義為民事責任后，通過民事法律手段（即侵權訴訟）實現此種責任就是順理成章的結果。其次，在環境權理論的幫助下，公民成了追索環境民事公益責任的主體。每個公民在環境公益上都具有民事環境權，對于環境公益的侵害就是對于公民環境權的侵害，隨之產生的責任就成為侵犯公民的民事環境權而導致的民事責任，公民也就成為追索環境公益責任的請求權人，并可通過提起民事訴訟起訴環境違法者而直接維護自己的環境權和環境公益。

但是，從法理上來講，環境公益責任的屬性不應當是民事責任，而應當是行政責任。因為環境公益責任并非是因侵犯公民環境權而產生，而是因違背公法（行政法）為相應主體設置的維護公共利益與秩序的義務而產生。作為大陸法系的國家，我國行政法是最為重要的公益保護法，它設置了公益與公序保護的義務以及違反此種義務的公益責任。行政違法就是對法定公共秩序或公共利益的損害，是對公益和公序保護義務的違反。所以公益責任在理論和制度上都被包含在行政責任范疇之內，公益責任概念只是行政法律責任的另一種表達方式而已。

環境法是典型的以行政法律規范為主體的部門法，其功能在于為行政相對人設定義務，劃分私人利益與公共利益邊界。當環境行政違法行為發生、環境公益保護義務被違背、環境公益被損害時，相應的行政責任就會隨之產生以用來救濟環境公共利益。例如，當一個企業因非法排污而遭受行政處罰的時候，責令改正與行政處罰所施加的行政責任就是環境公益責任。

鑒于公共利益是由全體人民政治性和憲法性共享的利益，所以環境公益責任的受償主體應該是全體人民，而非個別公民，即使后者擁有環境權，但其環境權也只能是對應自己在環境公益當中的微小份額。因此，只能是由能夠代表全體人民的公益代表人（具體指行政機關）來追索公益責任。未經代議制民主程序授權，任何不擔任相應公職的公民與組織都不具備公益代表人資格，都無權代表全體公民追索公益責任。所以，環境公益責任的公法（行政法）屬性并不支持現有環境公民訴訟的環境公益侵權訴訟與私人執法訴訟的屬性設置。

2.環境責任屬性設置的矯正

除了在理論上將環境公益責任屬性從民事責任改正為行政責任之外，還應進行立法的修改[1]。首先，應將我國《環境保護法》第64條：“因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任。”更改為：因污染環境和破壞生態造成私人利益損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權法律責任;造成行政機關管轄權限范圍內公共利益損害的，應當依照環境管理相關的行政法律規范的規定承擔行政法律責任。

其次，應將《侵權責任法》第65條：“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。”更改為：因污染環境造成民事損害的，污染者應當依據本法承擔民事侵權責任;因污染環境造成環境公益損害的，應依據行政法律規范承擔行政法律責任。

最后，應將《民法典》第1229條：“因污染環境、破壞生態造成他人損害的，侵權人應當承擔侵權責任。”更改為：因污染環境造成民事損害的，污染者應當依據本法承擔民事侵權責任;因污染環境造成環境公益損害的，應依據行政法律規范承擔行政法律責任。并刪除第1234條、第1235條的規定。此外，還需以此類推更改其他單行法律法規的相關規定。

（四）環境公民訴訟的正確屬性

在環境公民訴訟的訴權基礎與環境公益責任屬性澄清后，就應對環境公民訴訟的屬性設置上的錯誤進行矯正。我國立法將環境公民訴訟的屬性設置為環境公益侵權訴訟是錯誤的。首先，此種屬性設置實際上使得環境公民訴訟成為私人執法訴訟。但是，依據憲法與行政法法理，針對純粹環境公益損害的預防與救濟，公民組織不能以環境權為基礎獲得執法訴訟的訴權，亦即公民組織不具備直接起訴環境公益責任主體的公益代表人資格與公權力。公民或公民組織獲得起訴權的權利前提與基礎不應是環境權，而應當是憲法上的公民監督權。其次，此種屬性設置與環境公益責任的正確屬性相沖突。環境公益責任并非民事侵權責任，而是行政責任，所以它不能通過民事侵權訴訟實現。

環境公民訴訟的正確屬性應是公民或公民組織提起的監督行政機關依法履行環境公益保護職權的監督訴訟（司法審查訴訟）。在這種訴訟中，行政機關是必要的被告，在涉及環境公益責任的情形中，潛在環境公益責任主體可以被追加為第二被告或第三人。并且，法庭的主要審理內容是對行政機關執法行為合法性的審查，次要審理內容是確認環境公益責任（在行政執法行為被確認為違法，并且環境公益責任主體參與訴訟的情形下）。因此，應將我國環境公民訴訟的屬性矯正為：在行政機關沒有依法行使環境公益維護職權而已造成或可能造成環境公益損害后果時，為保護環境公益，公民或公民組織作為原告以相應主管行政機關為必要被告提起的行政公益訴訟（司法審查訴訟）。

三、環境公民訴訟程序設置的矯正

在環境公民訴訟的基本屬性得以矯正后，環境公民訴訟程序設置中的問題也隨之凸顯。現有的環境公民訴訟制度在錯誤屬性設定下進行的程序設置存在若干重要的錯誤，應當加以矯正。

（一）環境公民訴訟程序載體的矯正

程序載體問題作為環境公民訴訟程序設置的基本錯誤應首先被矯正。在我國大陸法系背景下，公法訴訟與私法訴訟相分立，且功能不同。環境公民訴訟應當歸屬于公法訴訟，是行政公益訴訟在環境法領域的具體表現。但現有環境公益訴訟的屬性被設定為環境公益侵權訴訟，其程序載體也隨之被設定為民事訴訟。這導致了一系列不良制度后果，需要加以矯正。

1.環境公民訴訟以民事訴訟為程序載體的后果

我國環境公民訴訟錯誤地以民事訴訟程序為程序載體所造成的制度后果如下：

（1）扭曲了民事訴訟程序與行政訴訟程序的功能分工

在我國訴訟制度體系中，民事訴訟制度與行政訴訟制度在功能上是相互區分的。民事訴訟程序負責民事法律問題的判斷，行政訴訟程序負責行政法律問題的判斷。二者不能僭越彼此的分工領域。但是，在環境公民訴訟的載體被設定為民事訴訟程序后，這種分工被扭曲了。在以污染責任主體為主要被告的現有模式設置下，法庭必然會對于環境行政違法主體的行為是否具備違法性，與是否應當承擔法律責任等行政法律問題進行判斷，而且其所依據的實體法律規范必然是環境行政法律規范。在以行政機關為被告的正確模式設置下，法庭也必然會依據環境行政法律規范對于行政機關是否依法執法進行判斷。按照民事訴訟與行政訴訟的功能區分，這種判斷的任務本應由行政訴訟程序完成。但是，由于環境公民訴訟的程序載體被設定為民事訴訟，民事法庭就必須要在民事訴訟程序中依據環境行政法律規范對行政法律問題作出判斷。很顯然，環境公民訴訟以民事訴訟程序為載體破壞了民事訴訟程序與行政訴訟程序的功能分工。

（2）阻礙了環境公民訴訟發揮司法審查功能

如上文論述，環境公民訴訟應當是公益監督之訴和司法審查之訴，其目的是在環境公益領域監督行政機關的環境執法行為，其首要審理內容是行政行為的合法性判斷。但是，現行環境公民訴訟制度以民事訴訟為程序載體阻礙了環境公民訴訟發揮司法審查功能。在我國訴訟制度體系中，行政訴訟制度在立法之初就被設定為我國司法審查訴訟的程序載體[3]。相反，民事訴訟程序并未被賦予司法審查功能。這意味著，如果要將環境公民訴訟的屬性設置從環境公益侵權訴訟更改為環境公益監督訴訟和環境公益司法審查訴訟，就必須將其程序載體更改為行政訴訟。

（3）剝奪了環境公益責任主體本應享有的程序權益

在現有的環境公民訴訟模式下，潛在的環境公益責任主體是唯一的被告。在正確的環境公民訴訟模式下，潛在的環境公益責任主體可能成為共同被告。亦即在無論何種模式的環境公民訴訟中，潛在的環境公益責任主體都可能成為被告。所以以被告身份參與環境公民訴訟程序的環境公益責任主體的程序權益問題不應該被忽略。比較而言，潛在的環境公益責任主體在以民事訴訟為程序載體的環境公民訴訟中能夠享有的程序權益明顯少于以行政訴訟程序為載體的環境公民訴訟。

針對行政執法主體與行政相對人的地位與權力不均衡問題，行政訴訟程序一方面給行政機關設定程序性要求與限制，另一方面賦予行政相對人程序性權利以保護其合法權益不受侵犯。相反，民事訴訟程序為平等主體設計，并未設置用于力量均衡和行政相對人權利保護的程序性機制。錯誤地以民事訴訟為程序載體的環境公民訴訟制度設計間接取消了環境公益責任主體在正確的行政訴訟程序載體中本應具有的行政相對人地位和本應享有的程序權益。

例如，在證明責任分配方面，相對于行政訴訟程序，環境公益責任主體在民事訴訟程序中的證明責任加重了。行政訴訟法將主要證明責任分配給了行政機關，要求行政機關證明其行政決定有充足事實和法律依據。《行政訴訟法》第34條明確規定：“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據。”同法第37條又規定：“原告可以提供證明行政行為違法的證據。原告提供的證據不成立的，不免除被告的舉證責任。”但采納民事訴訟載體后，原告的舉證責任會減輕，環境公益責任主體的舉證責任則會增加。依據侵權責任法的規定，因果關系環節的證明責任在被告，而非原告，這意味著原本在行政程序法中享有“疑罪從無”待遇的環境公益責任主體需要在環境公民訴訟中“自證無罪”。

2.域外相關立法例評析與借鑒

其他國家與相關地區的立法例也同樣支持以行政訴訟為環境公民訴訟程序載體的判斷。首先，在大陸法系中，同為大陸法系的德國將環境公民訴訟設立在行政公益訴訟的制度之內，建立了環境團體行政公益訴訟制度。德國這種訴訟所審查的對象是行政機關的行政行為，包含但不限于：“一是針對政府有關自然保護區、國立公園等發布的保護命令或解除禁止事項的命令;二是針對聯邦政府或州政府有損環境的行政許可;三是針對聯邦政府或州政府對經營者損害環境行為的不作為;第三類訴訟的訴訟請求包括請求政府令經營者提供環境信息;請求政府令經營者采取防范措施;請求政府令經營者進行環境損害賠償。”[6]而且，環境團體能夠提起的環境公益訴訟只有行政公益訴訟一種，不能夠直接針對污染主體提起民事訴訟。這種安排是符合大陸法系法律體系特點的。同樣值得注意的是，同為大陸法系的我國臺灣地區也是以行政訴訟為載體引進和建立“環境公民訴訟”（環境公益監督訴訟）制度的。

2.行政管轄優先原則與規則的域外立法例

很多國家和地區在環境公民訴訟中規定了行政管轄優先原則。美國《密歇根州環境法》在州一級最早采納了環境公民訴訟條款，但仍然留給法官選擇案件處理方式的權利。此法第4條第2款規定，當受挑戰的行為的合法性判斷存在可用的行政處理程序時，法庭可以將案件發還給此種程序處理①。但在實踐中，法官們對于行政機關優先管轄原則的堅守讓行政程序幾乎成為原告唯一的法律工具[7]，很多爭議只有在行政程序處理之后才能得到司法上的救濟。這表明法庭不僅遵循行政管轄優先原則，而且尺度比環境公民訴訟條款更為嚴格。

美國聯邦立法的公民訴訟條款對于行政管轄優先原則的體現更為具體。主要體現為訴前通知程序，即公民應該在起訴前將違法行為和起訴意圖向特定對象發出通知，并要求在原告發出通知之日起的一定期限內，環境公民訴訟不得提起。其中，執法機關和違法者一般是被通知的對象，而且，環境行政機關勤勉地實施法律也是公民訴訟的阻卻事由之一[8]。

印度《環境保護法》（1991）在原告和訴前程序的設置上同樣體現出了行政管轄優先原則。此法第19條（違法認定）規定：“法庭只能對本條規定的原告提出的指控進行違法認定，包括：a.中央政府或者由中央政府授權代表其的其他機構或者辦公室;b.任何人已經以前述規定方式提前不少于60日就被指控的違法行為和起訴的意圖通知了a款規定的主體。”②

3.現有環境公民訴訟制度中行政管轄優先原則與規則的不足

我國最早體現行政管轄優先原則的立法是1989年的《行政訴訟法》。在此法立法之初，立法機關設計法院受理行政案件范圍所依據的第二項原則是“第二，正確處理審判權和行政權的關系，人民法院對行政案件應當依法進行審理，但不要對行政機關在法律、法規規定范圍內的行政行為進行干預，不要代替行政機關行使行政權力，以保障行政機關依法有效地進行行政管理”[9]。這項原則盡管在當時沒有被歸結為行政管轄優先原則，但它卻正是對于行政管轄優先原則的一種表述。

與《行政訴訟法》的審慎不同，現有的環境公民訴訟立法并未體現行政管轄優先原則。依據《民事訴訟法》規定，適格公民組織可直接起訴環境違法責任主體，無須以行政機關為必要被告。這不僅缺少對于行政管轄優先原則的規定，而且直接違背了行政管轄優先原則的要求。

與民事訴訟立法對此原則的忽略不同，執法和司法部門意識到了此原則相關要求的重要性。2014年12月發布的《最高人民法院、民政部、環境保護部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》中的第3條規定了環境民事公益訴訟的訴前程序：“人民法院受理環境民事公益訴訟后，應當在十日內通報對被告行為負有監督管理職責的環境保護主管部門。環境保護主管部門收到人民法院受理環境民事公益訴訟案件線索后，可以根據案件線索開展核查;發現被告行為構成環境行政違法的，應當依法予以處理，并將處理結果通報人民法院。”雖然這項規定僅僅存在于一份通知中，而非在正式的立法之中，但是這項規定與其他國家和地區環境法中的公民訴訟條款規定的前置程序極為相似，在一定程度上體現了行政管轄優先原則的要求，尤其是第一項要求。這在有限范圍內補足了相關的立法缺陷。

盡管如此，現有的環境公民訴訟制度在程序設置上依然沒有充分滿足行政管轄優先原則的要求：

首先，依然沒有體現行政管轄優先原則的第二項要求，即以行政機關為必要被告。環境公民訴訟的現有程序模式是由公民組織直接起訴環境違法主體，并不是以行政機關為必要被告。它的主要審理內容不涉及對于行政行為的司法審查，而是關涉環境違法責任主體的行為違法性與責任的認定問題。而后者正是環境行政機關優先管轄權限的內容。在環境行政機關缺場的情況下，在缺少對于環境行政機關違法行使職權行為認定的情況下，法庭直接對環境違法主體的法律責任進行確定，意味著法庭是在替代環境行政機關完成執法工作，而忽略了行政機關在環境公益維護上的優先管轄權。

其次，沒有體現行政管轄優先原則的第三項要求，即在環境公民訴訟的裁判做出后，應該將實現環境公益責任的職權重新交還給行政機關。現行環境公民訴訟屬性是環境公益侵權之訴，因此判決的主要內容是確認環境公益損害責任主體的環境公益責任。在正確的環境公益監督訴訟的屬性設置下，環境公益責任也可能會因為環境公益責任主體作為共同被告而在判決中被認定。此時，正確的程序設置應該是將環境行政機關設定為環境公益責任履行的監管機關，而法庭當然地保留裁判履行的最終司法監管職責。但是，現有的程序設置并未明確規定行政機關作為環境公益責任履行的監管機關。所以，綜合而言，法院在環境行政機關不在場的情況下替環境行政機關做出公法責任判斷之后，依然未將實現環境公益責任的執法職權交還給行政機關。

4.行政管轄優先原則與規則的設置建議

針對環境公民訴訟制度的程序設置中極為缺少行政管轄優先原則與規則的現狀，本研究提出以下完善方案供參考與討論：

首先，針對行政管轄優先原則的第一項要求，環境公民訴訟制度需要完善訴前程序設置。本文建議的方案是在現行《行政訴訟法》第25條增設一款，規定如下內容：法律規定的公民組織發現生態環境和資源保護領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，可以依法向人民法院提起訴訟。人民法院應當在接到起訴書之日起10日內通知主管行政機關，被訴行政機關在接到法院通知的50日內勤勉履行其職責可以成為案件受理的阻卻事由。如逾期仍未依法執行或存有明顯瑕疵，人民法院應當受理。應注意，此處的“勤勉履行職責”不僅包含一般的行政執法行為，還包括提起環境執法訴訟[1]。即，行政管轄優先原則要求環境執法訴訟優先于環境公益監督訴訟。

其次，針對行政管轄優先原則的第二項要求，環境公民訴訟相關立法應規定行政機關是必要被告。此種訴訟的本質是司法審查，其審理內容是對行政行為合法性的判斷。此外，在追加起訴環境違法責任主體的情形下，審理內容也可以包括對于環境違法主體的環境公益責任的確認。

再次，針對行政管轄優先原則的第三項要求，應當立法明確環境行政機關是履行環境公民訴訟判決的第一位責任主體。在將環境公民訴訟的屬性從私人執法訴訟矯正為環境公益監督訴訟后，相應判決的核心內容就會變成環境行政執法行為的違法性判斷和違法改正要求。因此，環境行政機關會當然地成為執行判決的第一位責任主體。此外，在環境違法責任主體（行政相對人）作為第二被告或者第三人的情形下，判決內容會包含對于違法責任主體（行政相對人）的環境公益責任的確認。在這種情況下，環境行政機關在法院的監管下當然地享有監督違法責任主體履行環境公益責任的職權。這樣就可以實現環境公民訴訟從行政執法中來到行政執法中去的程序銜接。

四、結語

綜上所述，我國環境公民訴訟制度在屬性設置與程序設置兩個方面都存在根本性錯誤，應當予以矯正。首先，現有環境公民訴訟制度的表面屬性是環境公益侵權訴訟，但其實質屬性卻為私人環境執法訴訟。此種錯誤的屬性設置應當被改正為環境公益監督訴訟（環境公益司法審查訴訟）。其次，在環境公民訴訟的程序設置方面：第一，環境公民訴訟的程序載體應由民事訴訟程序更改為行政公益訴訟程序。第二，應當以行政管轄優先原則為基本原則設計環境公民訴訟與行政執法程序相互銜接的規則。只有在學理和制度上完成這些矯正工作，才能夠使得環境公民訴訟制度具備合理的法理與制度結構，才能夠理順環境公民訴訟制度與行政執法制度之間的關系，也才能夠使得環境公民訴訟制度回歸其正確的制度位置，從而使得環境公民訴訟制度的發展更為順暢。

此外，從理論背景的角度來看，環境公民訴訟理論與制度設計錯誤，甚至整體的環境公益訴訟制度的基本理論與制度設計錯誤都與民事救濟論的核心謬誤相關。民事救濟論對傳統民事救濟手段在公共利益維護上無奈的認識是正確的，但它尚未清楚識別的是，這種無奈并非是民事法律制度的缺陷，而是它本來就不應負擔此種公法職責。基于此種誤解，民事救濟論者提出了通過民事法律途徑實現環境公共利益救濟構想。此種構想的本質是用私法手段解決公法問題，讓民事法律體系越俎代庖地承攬自身業務范圍外的“公法業務”。但是，正如本文論證所展示的，此種理論和制度路徑與公共利益與公共秩序保護方面已有的公法理論與公法制度存在嚴重的沖突，自然也就無法實現法理邏輯上的自洽、制度建構與銜接上的合理化。因此，本文的意義并不限于環境公民訴訟制度本身，而是擴展到對于整體環境公益保護制度的理論研究與制度設計，即不僅前者需要被矯正為公法屬性和公法程序，而且后者的框架與方向也需要從以私法為主轉向以公法為主。在此框架和方向上，仍有諸多重要的理論和制度問題等待解決。

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[責任編輯? ? 祁麗華]

①Section 4（2），Mich.Comp.Laws. ANN. §691.1204（Supp.1972）.

②No.29 of 1986，[23/5/1986]-The Environment （Protection） Act. 1986，amended 1991.

[基金項目]青島市社會科學規劃項目（QDSKL1801165）

[收稿日期]2019-11-05

[作者簡介]辛帥（1983-），男，山東青島人，青島科技大學法學院講師，博士。