新時代的機構改革：進程、特點與阻力

楊興坤

(北京建筑大學 經濟與管理工程學院，北京 100044)

2018年正值改革開放40周年，包括行政體制改革在內的各項改革都取得了舉世矚目的成就。我國社會經濟發展步入了新時代，社會主要矛盾發生了變化，我國的機構改革也開啟了改革開放以來的第八輪改革，新時代的機構改革既呈現出新的特點，也存在巨大的阻力。

一、 相關研究文獻綜述

(一) 國外相關研究綜述及動態

國外關于機構改革的研究主要是從行政改革的角度進行的，20世紀60年代以后，行政改革研究在世界范圍內快速發展。以1968年錫拉丘茲大學召開的明諾布魯克(Minowbrook)會議為標志的新公共行政突出強調社會公平和相關價值問題。20世紀70年代末以撒切爾夫人上臺為標志的新公共管理運動真正開啟了西方國家政府結構重組和再造的改革[1]。

以英國的大部制改革為例，早在20世紀60年代，英國便開始在內閣中組建超級大部(Giant Department)。1979年，以撒切爾為代表的保守黨上臺執政，先后推出了一系列改革措施：發起了反對浪費和低效率的運動，成立了一個直接向首相負責的效率小組(Efficiency Unit)，負責對政府各部門的效率進行評審，并尋求進一步改革的途徑；實行大規模的私有化和政府結構性改革。1988年，根據效率小組提出的報告《改善政府管理：下一步行動方案》(Improving Management in Government: The Next Steps)報告(也稱《伊布斯報告》)，英國政府開始將提供公共服務的職能從政府各部分離出來，成立半自治性的執行局(Executive Agency)來承擔執行工作[2]。

美國克林頓政府自1993年以來，積極推行壓縮政府規模、裁減聯邦雇員及放松管制的改革，將政府部門的一些機構建制轉移出政府，將部門職能進行重組整合[3]2-3。

澳大利亞于1983年末發布了《澳大利亞公共機構改革方案》，確立了機構改革的總體目標，提出了整體性政府(Whole of Government)的策略[3]5。

日本國會于1998年通過了改革方案并制定了多部改革相關的法律，改革以執政黨的施政綱領、政策目標、職能相近度以及利益的相關度為標準，以克服“部門主義”為目標，對內閣的各部委進行重新的調整、整合，使政府職能更趨合理。改革后日本政府內閣由原有的1府22省廳改為1府12省廳[3]6-7。

縱觀西方的行政改革運動，可以看出其呈現以下發展態勢：新公共行政學重點關注公平與效率的爭論，到新公共管理運動關注政府重組和再造，隨著全球化的發展，新公共行政學重點關注全球公共行政的走向，再到近年來的對公共管理理論的替代，重點研究和關注公共服務理論。

(二) 國內相關研究綜述及動態

我國改革開放以來，已經進行了八次機構改革，2018年以前的歷次機構改革都是從政府內部討論改革問題，2008年以來的大部制改革，有了整體性治理、系統性思維的理念。新時代即2018年的機構改革將黨和國家機構等公共管理組織作為一個整體看待，跳出政府來看待機構改革問題，是一種全新的改革視角。目前關于新時代機構的相關研究主要集中在以下幾個方面：一是對四十年來機構改革的總結。代表性的學者有高小平[4]、竺乾威[5]、周志忍[6]、沈榮華[7]、宋世明[8]、許耀桐[9]等；二是關于新時代機構改革的邏輯。這一研究主題的學者主要有張康之[10]、毛壽龍[11]、李文釗[12]等；三是有關機構改革背景下的地方機構改革問題。學者主要包括孫柏瑛[13]、李永清[14]等；四是重點探討深化黨和國家機構改革的重要性與國家治理。學者主要有唐任伍[15]、馬懷德[16]等；五是聚焦地方機構改革問題研究。這一研究主題的學者有劉晨曦[17]、王順順[18]、劉軍磊[19]等。

國內公共管理和行政學發展時間還不長，縱觀有關行政(機構)改革的研究，前期受新公共行政學和新公共管理運動的影響，比較重視政府重組(即機構改革)研究，研究相對零散。進入新世紀以來，從行政改革研究理念、研究方法、研究重點選擇到系統研究、實證研究等各個方面都得到了進一步深化，同時，學界也意識到應加大行政改革理論及學科體系的研究。近年來，理論研究重點呈現以下趨勢：從公共管理理論轉向服務型政府及公共服務理論，從治理理論轉向多(中心)元治理理論及整體性治理理論。

二、 大部制與我國大部制改革歷程

20世紀80年代以來，行政改革浪潮——新公共管理運動席卷全世界，大部制就是在這種改革運動中應運而生的。大部制是大部門體制的簡稱，是指政府將性質相似、職能類同、業務相近的政府部門進行有機整合，從而達到統一、精簡、效能的目的，有效化解政府職能交叉、政出多門、多頭管理等問題，以提升公共服務品質。自20世紀80年代以來至今，中國先后進行了大規模的行政體制改革。經過40年的調整與改革，取得了巨大的成就，包括2018年的改革，期間已進行了八次行政體制改革，詳情見表1。

(一) 2008年大部制改革起步

2007年10月黨的十七大報告首次提出了“大部制”，黨的十七大報告指出“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。”中國共產黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》指出：“按照精簡、統一、效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制。”2008年3月，第十一屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革方案》，根據該方案，改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置27個，正式開啟了大部制改革的步伐。

(二) 2013年機構改革和職能轉變并重

2012年11月黨的十八大報告指出“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系。”2013年3月第十二屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，根據該方案，改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門25個，大部門制改革邁出重要步伐。

(三) 2018年黨和國家機構改革整體推進

2017年10月黨的十九大報告指出“統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。……在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。”2018年2月十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》[20]，2018年3月第十三屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，3月21日，中共中央印發了《深化黨和國家機構改革方案》[21]，國務院機構改革成為《深化黨和國家機構改革方案》八個大方面改革的一部分。根據該方案，改革后，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個。至此，可以講，大部制改革走過十年歷程，取得了革命性、突破性進展。這是以習近平為核心的黨中央站在新的歷史時期、新的高度，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，擘劃了黨和國家機構改革的藍圖。從這種意義上來說，《深化黨和國家機構改革方案》已經超越了大部制改革或行政體制改革的范疇，成為新時代行政體制改革乃至政治體制改革的指針，體現了新時代改革的方向。

表1 改革開放以來歷次機構改革概況

三、 新時代黨和國家機構改革的特點

(一) 改革的全面性

從《深化黨和國家機構改革方案》(后文簡稱方案)所涉及的內容來看，此次改革凸顯了改革的全面性。如下文圖1所示，方案涉及黨中央、全國人大、國務院、全國政協、行政執法體制、跨軍地、群團組織、地方機構等八大方面的改革內容，涉及了黨和國家機構的方方面面，可以講，改革沒有了“真空地帶”。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中關于黨和國家機構改革的內容都體現在了方案中。

如下文圖2所示，《深化黨和國家機構改革方案》涉及了憲法中的所有國家機構，其中行政執法體制改革涉及到了人民法院、人民檢察院等，監察委員會(即監察體制改革)在方案第一部分深化黨中央機構改革中也作了專門論述，其中憲法中沒有涉及的群團組織，在方案中也用專門的一部分加以論述。

圖1 黨和國家機構改革內容簡圖 資料來源：根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》繪制。

圖2 我國的國家機構① 資料來源：根據《中華人民共和國憲法(2018年3月11日修正案)》繪制。

(二) 改革的整體性

眾所周知，改革包括政治體制改革、行政體制改革和經濟體制改革，任何一項改革都涉及到其他方面的改革，牽一發而動全身，沒有整體性思維和全局性觀念，改革難以向縱深推進。可以講，此前我國的歷次行政體制改革，都是從行政體制改革看行政體制改革，沒有做到跳出行政體制改革來審視改革本身，這也是我國政府機構改革“不推不動，推亦不動”的部分原因。因此，我國的黨和國家機構改革是包含政治體制改革、經濟體制改革、行政體制改革在內的整體性、系統性、綜合性改革。

《深化黨和國家機構改革方案》突出了改革的整體性、全局性。以習近平為核心的黨中央站在新的時代，籌劃改革。方案既沒有拘泥于黨政分開，也沒有受縛于傳統的所謂政治行政二分論，而是將政府機構改革作為改革的一部分，置于整體性改革方案中，從整個國家機構改革來籌劃政府機構改革，不僅跳出了行政體制改革和政治體制改革的觀念束縛，同時還考慮到了黨自身的機構改革問題。可以講，改革方案的戰略高度和歷史高度、戰略的整體性和全局性考量都是史無前例的。

同時，改革方案中為了加強黨中央對涉及黨和國家事業全局的重大工作(如黨和國家機構改革)的集中統一領導，將中央全面深化改革領導小組等4個領導小組改組為委員會，負責相關領域重大工作的頂層設計、總體布局、整體推進等工作。

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》第五部分(統籌黨政軍群機構改革)對改革也作了整體性安排。該部分對完善黨政機構布局，深化人大、政協和司法機構改革，深化群團組織改革，推進社會組織改革，加快推進事業單位改革，深化跨軍地改革等方面作了詳盡論述。

(三) 改革的系統性

站在新的歷史起點，《深化黨和國家機構改革方案》將黨和國家機構的改革問題作為一個整體進行系統思考，全局謀劃，而不再是孤立地考慮改革的某一個方面。可以講，改革方案所涉及的八個方面的改革，每一個方面都是一個有機的系統，而各個方面又相互影響。而在涉及到具體某一方面改革的時候，即是系統思維的方法，將相同、相近、相似的業務和職能劃分歸并到同一個部門進行集中統一管理。例如將國務院三峽工程建設委員會及其辦公室、國務院南水北調工程建設委員會及其辦公室并入水利部，又如深化跨軍地改革，理順武警部隊領導管理和指揮使用關系，再如深化行政執法體制改革，都用了“整合組建”一詞。

可以說，系統性思維在改革方案所涉及的每一個領域都有所體現。方案中“集中統一”一詞出現了21次，“統一管理”一詞出現了10次，“統一”一詞出現了79次，這也從一個側面體現了改革的系統性。從某種意義上來說，黨和國家機構改革如果不將某一方面的職能作為一個整體來進行系統性考量與設置，不僅難以提高機構效率，而且也難以有效地進一步推動和深化改革。

(四) 改革的重構性

總體來看，此次黨和國家機構改革繼承和發揚了歷次機構改革的經驗。改革不是一勞永逸的，需要根據社會經濟的發展，不斷地改革和調整，但改革并不是另起爐灶，而是在已有改革的基本框架和路徑的基礎上作出新的改革和調整，重構性指的是這種改革和調整的力度是空前的、極大的。

《深化黨和國家機構改革方案》是一次力度超大的重構性改革。為了實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察有機統一，為了實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，組建了國家監察委員會，這本就是對國家權力機構的重構，實現權力的制衡。同時，整個改革方案并不是小修小補式的改革，是對黨和國家機構的大刀闊斧的改革，從這種意義上來說這不是一次漸進式改革。

方案中“組建”一詞出現了64次，“整合”一詞出現了45次，“不再”一詞出現了34次，“重新”一詞出現了6次。這也證實了該改革方案對黨和國家機構進行了許多重大改革。

(五) 改革的前瞻性

依據此次《深化黨和國家機構改革方案》，國務院機構改革將機構壓縮到26個部門，延續了大部制改革的理念。但是，并不能簡單地從大部制改革的角度去理解和認識此次黨和國家機構改革，此次機構改革并不特別強調機構的多少和部門的大小問題，而是在新時代的到來和社會主要矛盾的變化背景下，根據當前需要以及未來較長時期內經濟、社會發展的要求，為化解現實問題與應對未來挑戰作出的前瞻性改革。例如組建自然資源部、生態環境部、退役軍人事務部、應急管理部等，在某種意義上來說就是因應未來的需要和挑戰。

此次機構改革把國務院機構壓縮到26個部門，體現了大部制理念。但是，我們并不能僅僅從大部制的角度去認識和理解機構改革，此次機構改革并不強調機構的多少和部門的大小問題，而是在社會高度復雜和不確定的條件下，根據現實需要以及未來一個較長時期經濟、社會發展的要求，把解決現實問題與把握未來的前瞻性統一起來，從而作出了系統規劃。

四、 新時代機構改革的阻力分析

任何一次改革都會有來自各方面的阻力，作為有史以來力度最大的機構改革，新時代機構改革的阻力也是極大的。改革的阻力有來自部門內部的阻力，也有來自外部的阻力；既有既得利益者的阻力，也有利益受損者的阻力；既有人財物方面的阻力，也有思想觀念方面的阻力。

(一) 部門利益難以超越

此次黨和國家機構改革涉及職能整合和調整，部門合并，機構重組，意味著權力和利益的重新分配。而某些部門不愿意合并，不愿意整合的原因很大程度上就是因為部門利益受損。部門被合并，職能予以放棄，就意味著失去權力，放棄部門利益。因此一些部門可能會不愿意合并其他部門，不愿意放棄某些職能，甚至有意識地阻礙改革，這是改革的阻力之一。

在計劃經濟向市場經濟轉型過程中，部門同時擁有計劃之權和市場之利，一個部門或系統往往約等于一個完善的鏈條——源頭是壟斷性的公共權力的支撐，中下游則是紛繁復雜的掛靠產業和中介機構，多年來形成的“權力部門化，部門利益化，利益集團化”的格局，并沒有完全打破，職能重疊交叉，多頭管理，推諉扯皮的狀況也并沒有完全改變。而要打破這種格局、改變這種狀況，需要超越部門的利益，需要整個部門尤其是部門決策層，以黨和國家的利益為重，站全局的高度，超越部門利益[22]。

(二) 部門職能難以厘清

從《深化黨和國家機構改革方案》來看，無論是黨中央機構還是國務院機構改革，無論是行政執法體制改革，還是跨軍地改革，都需要進行職能整合，以達到集中統一領導和管理。因此，需要厘清哪些職能是哪個部門的，哪些職能需要整合到哪個部門去。但問題是：一方面有利益的職能，可能各個部門都會據理爭取，不重要的職能各個部門都不愿意承擔；另一方面，在社會高度復雜化的今天，社會公共事務也越來越紛繁復雜，某些職能要明確地劃歸給某個部門可能會較難，會出現“剪不斷，理還亂”的情況，即使這種情況在大的機構或部門之間比較少，但是改革過程中，在對內部科室進行職能整合的時候還是有可能出現這種情況。從這種意義上來說，如果所有的公共管理職能都能很容易、很簡單地歸并到某一個部門的話，也就不會出現公共事務的不可治理性問題。因此，厘清、理順、整合部門及機構職能是機構改革難點之一[22]。

(三) 機構難以有機合并

如前所述，此次黨和國家機構改革涉及重新組建很多部門，也涉及很多部門或機構的職能整合。盡管按照改革方案新的機構很快就可以掛牌成立，但是機構的有機合并不是簡單的疊加，還涉及深層次的組織文化、思想觀念、運行機制等多方面的有機整合。機構合并后，人員也需要到新的部門，可能一時難以適應新的工作環境、新的工作方式，以致產生抵觸情緒，都會增加改革阻力。機構合并后，要達到高效、良性運行，還需要長期的磨合[22]。

如果機構不能有機合并、有機整合，將會導致運轉不協調，貌合神離的情形，出現1+1<2的情況，可能比機構合并前效率更低。改革的目的之一就是要加強集中統一管理，提高工作效率。方案中“高效”一詞出現了10次，“提高”一詞出新了13次，“效率”一詞出現了4次，“效能”一詞出現了2次，從一個側面也能體現提高工作效率的要求。總之，機構的有機合并是比較難的，需要很長的路要走。

(四) 人員難以合理分流

人員的分流問題始終是歷次改革的一個難題。新一輪黨和國家機構改革改革有諸多部門或機構不再保留，需要精簡機構、合并部門，必然涉及人員的相應調整和分流問題。

如何合理分流精簡下來的人員，是改革的一大難題。不能合理地分流人員，就不可能達到機構精簡的目的，導致機構再度膨脹；不能合理地分流人員，也可能出現不穩定的社會因素。來自被合并掉的部門的阻力可能更大，舉個簡單的例子來說，例如省級政府要合并掉一個部門，那么合并掉的部門，諸多正副廳級、正副處級領導干部如何安置，一般公務人員如何安置，都將成為改革的現實難題。

同時，部分公務人員除了熟悉自身業務外，在市場中缺乏社會競爭力也增加了分流的難度。一部分人員可能面臨失去“公務員”身份問題，如果人事制度改革不能同步推進，被分流的人員充滿后顧之憂，可能分流工作難度會更大。

(五) 部門難以有效監督

對公共權力的有效監督是世界性的難題。機構的改革和整合會在某種程度上導致部門規模擴大、權力集中。可能會將原來分散在各個部門的權力、利益集中到更大的部門中，會更加難以對相應的部門或機構施以有效監督，從而損害公共利益。從這種意義上來說，改革后對部門的監督難度加大了。

如何對公共權力實施有效的監督以及怎樣監督？盡管我們有黨的監督、人大的監督、上下級政府的監督以及新聞媒體甚至個人的監督，但是由于信息不對稱等原因，都難以進行有效的監督，尤其是難以實現對部門和機構內部的監督。正是為了解決對公權力的全覆蓋監督，此次黨和國家機構改革，在經過幾年的監察體制改革和試點推廣后，正式在黨的機構中建立起了全新的監察體系，新的監察委員會將會在黨和國家機構的全面監督中起到至關重要的作用。但是在監督形式上，本文認為還需要不斷地改革和探索，近年來實行的黨的巡視制度以及中央、國務院向各地派駐督查(導)組的形式(如國務院大督查、環保督察組、中央掃黑除惡督導組等)取得了良好效果，可以不斷總結推廣。

五、 破解我國政府機構改革阻力的策略與建議

面對新時代我國政府機構改革的阻力，我們可以從以下幾個方面入手來有效地破解改革的阻力：

(一) 強化黨的全面領導機制

各級黨委和政府，只要將黨和國家機構改革看作是關系黨和國家事業全局的重大政治任務，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，統一思想，強化“四個意識”，加強黨的組織領導，加強黨對機構改革的集中統一領導，任何改革阻力都可以破解。

(二) 建立黨政統籌協調機制

新時代的黨和國家機構改革是跨黨政、跨軍地的改革，會涉及到很多機構重組合并以及黨政合署，也會重新組建不少新的機構和部門。為了破解上述改革進程中出現的阻力，可以建立相關部門和機構一把手或負責人參與黨政統籌協調機制，相關部門的責任人現場統一協調化解改革中遇到的問題和困難。

(三) 推行編制法制約束機制

為了強化機構改革中編制的剛性約束力，省級機構改革和市縣機構改革，可以出臺地方性機構編制法律或法規，對機構改革方案、進程、部門設置、內設機構、機構運行機制、改革責任追究等相關問題做出規定，嚴格機制改革進程中突破機構編制法規。

(四) 實行機構限額管理機制

目前省級機構改革基本定型，機構數量設置大致在50至60個左右。可以對省級機構的內設機構數量和編制數量實行限額管理。對市縣機構改革來說，各個省市(區)基本上是由省級政府出臺市縣機構改革方案，市縣具體組織落實，因此可以考慮設置市縣機構數量上限，禁止突破上限，鼓勵機構數量減少，同時考量人口、經濟總量等因素，設定內設機構數量和編制數量上限。

(五) 構建部門職能整合機制

深化機構改革，應構建有效的職能整合機制，即將黨和國家機構性質相似，職能類同，業務性質相近的部門進行有機的整合，達到統一，消除職能交叉、多頭管理的問題。哪些部門或機構需要合并？哪些部門或機構需要裁撤？并入哪個部門？裁掉哪個部門？需要涉及職能整合的相關部門進行深入研究分析和溝通協調，科學地設置、裁撤、合并部門，才有利于機構的良性運行和進一步深化機構改革。

(六) 健全機構內部運行機制

為了使改革后的機構能高效、良性地運行，應建立機構內部良性運行的機制，如內部分工機制、溝通協調機制、信息共享機制等。專業化分工越來越細，是人類社會歷史發展的必然趨勢。公共事務的復雜性也決定了公共組織必須實行必要的分工。無論是商業部門還是公共組織，分工機制對于組織本身的有效運轉和部門目標的實現都是必不可少的。無論是大部制改革還是新時代的機構改革，部門之間和部門內部的分工都必然存在，否則，部門將無法運行。分工會使溝通協調變得困難，因此健全內部運行機制并制度化，有助于機構良性運行和深化改革。

(七) 建立部門信息共享機制

改革后的機構有效運行離不開共享機制的建立。建立信息共享機制或搭建信息共享平臺，是指建立人、財、物和信息在不同部門之間的自由流動和交換的機制或平臺。公共部門的工作離不開不同部門之間信息和資源的流動和交換，這種流動包括橫向的和縱向的。世界各國政府都意識到資源共享機制對政府有效運行具有重要意義，紛紛在實踐中確立了資源共享機制。澳大利亞政府在整體性政府理念的推動下在政府網站上開通了共享空間(Share space)；美國政府則專門成立信息共享政策協調委員會(Information Sharing Policy Coordination Committee)， 并出臺了一系列指導方針推動信息資源在不同部門和不同層級之間的流動。美國國土安全部的信息分析與基礎設施保護局乃是專門負責信息分析處理和共享的部門。

(八) 夯實機構改革責任機制

各級黨委和政府應建立機構改革責任追究機制，對不落實機構改革任務、阻撓改革、利用改革獲取個人利益、違規選人用人和提拔干部、突破機構改革法律法規、超限設置機構數量和機構編制等機構改革進程中出現的問題進行嚴肅問責，破除改革阻力。

(九) 完善機構改革配套措施

新時代的機構改革涉及面極其廣泛，是一項系統工程，必須重視改革配套問題。應堅持系統的改革理念，同時推進配套改革。例如事業單位改革，加快中介組織發展，規范行業協會、商會等。同時要注意協同推進政治體制改革和經濟體制改革，協調黨政關系、軍地關系、黨政與群團組織關系。需要改革推動者以全局觀念和系統思維來處理改革中遇到的問題，以進一步全面深化改革。

總之，各級黨委和政府應充分認識到深化黨和國家機構改革的重大意義，改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，是關系黨和國家事業全局的重大政治任務。站在實現中華民族偉大復興的中國夢的高度，統一思想認識，強化組織領導，地方各級黨委和國家機構尤其是主要領導，要勇擔改革責任，堅決將改革任務落實到位，就一定能化解改革進程中的困難，破解改革進程中的阻力。

注釋：

① 1.根據憲法第三章國家機構繪制，圖中地方各級人民代表大會和地方各級人民政府包括民族自治地方；2.憲法序言中寫到：“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織”，圖中據此繪制。