論監察信息公開正當法律程序的制度構建

孫誠鈺

《監察法》實施以來，監察機關在行使監督、調查、處置等職權中，需要對公民、法人或社會組織的人身權、財產權采取一定的強制措施。從保障當事人及相關利害關系人合法權益的角度，應當依法保護公眾及相關主體對有關監察信息的知情權。基于構建監察信息公開主體、步驟、順序、時限以及法律責任等相關法律制度的需要，本文以現行監察信息公開程序的實證考察為基礎，深入分析我國監察信息公開程序設計需要考量的正當程序要素，以期為我國監察信息公開程序機制的完善提供借鑒。

一、現行監察信息公開程序的實證考察

《監察法》實施以來，對遏制職務違法犯罪發揮了重要的作用，但《監察法》的監察信息公開制度尚存在如下缺漏，亟待補充、完善。

(一)依申請公開監察信息制度缺失

由于《監察法》沒有規定依申請公開監察信息制度，對于利害關系人是否可以申請公開相關監察信息，實踐中各地監察機關的做法不盡相同。只有少數市的監察委員會允許公民、法人和其他組織依申請獲取相關信息，絕大多數的地方監察機關對于是否可以依申請公開監察信息不置可否。

(二)監察信息公開審批機制缺乏

監察信息的公共性、涉密性、隱私性、復雜性決定了監察信息公開應當建立監察信息公開的審批制度。實踐中，監察機關內部往往設立有專門負責信息公開或發布的部門或機構。針對重大、敏感的監察信息，監察機關在公開之前往往會非常慎重地報請本級黨委或上級監察委員會審批。但客觀地說，現行《監察法》并未規定監察信息公開的審批制度，由此導致實踐中標準難以統一和把握等諸多問題。

首先，《監察法》沒有規定需要履行審批程序的監察信息。到底哪些監察信息公開需要履行審批程序，哪些監察信息公開不需要審批，人們不得而知。事實上，并非所有監察信息都需要履行審批程序。《監察法》沒有明確規定需要審批才能公開的監察信息對象，導致實踐操作的混亂。被調查對象及其家屬、利害關系人等更是無從知曉監察信息公開的審批流程。

其次，《監察法》沒有規定監察信息公開的審批機構。有的地方監察信息公開由專門負責監察信息的領導審批，有的則采取集體研究方式；有的監察機關采取內部審批流程，也有個別監察機關采取外部審批模式；在外部審批程序中，有請同級黨委審批的，也有報請上級監察委員會審批的。

再次，《監察法》沒有規定監察信息公開的審批時限。從正當程序視角來看，無論是內部審批流程，還是外部審批機制，法律、法規都要規定一定的審批時限，以保證被調查人及其家屬、利益關系人的期限利益以及對相關信息實質內容的合理期待。

(三)監察信息公開缺乏風險評估機制

監察信息的公共性、涉密性、隱私性、復雜性決定了一些監察信息的不當公開可能會給國家、企業、民眾造成難以彌補的損失。比如，涉及上市公司高級管理人員的相關監察信息，如果不當公開就可能導致該公司股票市值的嚴重震蕩，給廣大投資者、債權人及公司造成不應有的損失。目前，各級監察機關結合工作實際構建的監察信息公開風險評估機制，的確能夠在很大程度上減少監察信息公開給國家和社會公共利益造成的損害，但這畢竟屬于“事實”層面的范疇，規范統一的監察信息風險評估制度亟待從法律層面構建完善。

(四)監察信息公開救濟制度模糊

當事人在申請公開監察信息時，監察機關往往會采用各種理由予以拒絕，如當事人申請理由不明確，申請公開的信息涉及國家秘密、商業秘密或者第三方權益等，甚至不予答復。在信息公開過程中，如果出現監察機關侵犯當事人合法權益的情形，當事人是否享有請求司法救濟的權利，現行法律也缺乏明確規定，《監察法》只是籠統地賦予當事人及其家屬有獲得國家賠償的權利。除此以外，如果當事人及其家屬申請監察信息公開的合法權益受到侵犯，是否享有司法救濟權利，《監察法》則沒有明確規定，無法給當事人以救濟的途徑。

通過梳理可以發現，現有監察信息公開制度存在依申請公開的程序設計缺失，監察信息公開審批機制不規范，風險評估機制闕如，監察信息公開救濟制度模糊等問題。完善監察信息公開程序，需要對標正當法律程序原則，填補漏洞，彌補不足。

二、監察信息公開的正當程序構造

正當法律程序原則事實上已在我國法治實踐特別是司法事務中得到廣泛認同。在監察信息公開制度構建中，也應當作為理念或原則統領整個監察信息公開制度。“綜觀現代各種程序的運行，要達成其基本的目標、價值標準，就需要具備一些基本構成要素。就絕大多數程序類型來看，正當程序必須具備：對立面、決定者、信息、對話、結果。”[1]167結合監察信息的公共性、涉密性、隱私性及司法屬性等基本特征，構建監察信息公開的正當程序應當考量以下要素。

(一)監察信息公開的申請人

監察信息公開制度首先涉及的是申請人問題。根據《監察法》第三條的規定，各級監察委員會依法對所有行使公權力的公職人員進行監察。

監察機關在履職盡責過程中，往往涉及一些具體的案件信息，這些案件信息涉及特定公民、法人或社會組織的人身或財產權利。公民申請公開監察信息的權利一般分為兩種情況：一是不涉及申請人直接利益的監察信息公開權；二是涉及申請人直接利益的監察信息公開權。要明確兩種情形下監察信息公開申請人的范圍，應當首先明白兩種情況下監察信息公開的法律性質。

不涉及申請人直接利益的監察信息，類似于政府公開信息。關于政府信息公開的法律性質，學者有不同看法。大多數學者認為“政府信息公開制度本質上是一項具有公共性質的法律制度”“政府信息公開法律制度是一項以滿足個人利益為途徑、以實現公共利益為根本目的的法律制度”。[2]但是，對于該公民知情權的性質到底屬于憲法權利還是一般法律權利，則見解各異。多數學者只是籠統地把政府信息公開申請人的權利歸屬于知情權，沒有詳細探究該知情權的性質。只有少數學者認為，應當區分憲法意義上的知情權與一般法律意義上的知情權。“信息對于公民的利益滿足有兩種類型，因而知情權也有兩種性質：一是作為人權的知情權，主體是作為‘人民’構成的國家成員，其功能是構成政治權力的價值目標和正當性基礎……二是作為法律權利的知情權，主體對應于具體職權行為的具體公民，其功能是滿足人民的人身財產權利訴求。”[3]

筆者贊成上述知情權的分類觀點，但對于其主張的“無直接利益相關者的信息申請權”屬于人權意義上的知情權，進而只能通過“人民―人大―政府”主權邏輯行使的觀點持否定態度。原因是當代行政訴訟原告主體資格有逐漸放寬的趨勢，公民提起公益訴訟制度的構建更是打破了上述制度邏輯，公民可以選擇司法救濟路徑直接參與或介入政治國家的公共服務事務。如果將公民的知情權分為憲法意義上的知情權與一般法律意義上的知情權，那么與相關監察信息沒有直接利害關系的申請者行使的應當是憲法意義上的知情權，與相關信息有直接利害關系的申請者行使的則應當是一般法律意義上的知情權。

由此來看，不涉及申請人直接利益的監察信息公開申請人行使的是憲法意義上的知情權，涉及自身直接利益的監察信息公開申請人行使的是卷宗閱覽權或法律意義上的知情權。為此，監察信息公開的申請人范圍應當界定為：申請監察機關應當主動公開監察信息的申請人是開放的，任何人都可以申請；申請查閱與自己及其近親屬的人身、財產直接關聯的監察信息的申請人則僅限于利害關系人。

(二)監察信息公開的決策主體

監察信息公開主體是單一決策主體還是復合決策主體非常復雜。首先，《監察法》既有對監察機關的授權，也有對監察機關工作人員的授權。《監察法》第四章絕大部分內容是對監察機關的授權。然而，監察機關的職權事實上又是由監察機關工作人員個人或集體行使的。在監察信息公開中，其決策主體既涉及監察機關工作人員的決定流程，也有監察委員會的集體研究，尤其是關涉被調查人留置、財產扣押等監察信息，一般都需要集體研究決定。

其次，監察信息公開決策主體涉及監察信息第一手信息的收集或保有主體，也涉及監察信息公開的主管部門或上級監察委員會。雖然《憲法》和《監察法》都規定了上下級監察委員會之間是領導關系，但就監察信息公開來說，它不僅涉及監察機關的內部權限，個別監察信息公開還需要外部主管單位和負責人的審批和決定。例如，涉及國家秘密的監察信息，需要國家保密行政管理部門分別會同外交、公安、國家安全和其他有關中央機關決定；涉及商業秘密和個人隱私的監察信息，需要引入商業秘密保有人或個人隱私關涉主體的參與。即使不關涉國家秘密，監察信息的公開往往也需要監察機關的內部審批或上級監察機關審批。總而言之，監察信息公開需要內部或外部等復合主體決定。

再次，政治性與公共性決定監察信息公開中應當引入風險評估制度，以平衡國家、社會與其他社會主體的利益沖突。監察機關首先是政治機關，監察信息可能涉及政治資訊，這就需要引入專家論證與風險評估制度。當然，無論是參與專家論證的專家還是參與風險評估的專家，他們都只是監察信息公開的決策輔助者，不是真正意義上的決策者。真正的決策者是《監察法》明確授權的監察機關及其工作人員。

最后，監察信息公開審批程序應當建立回避制度，即監察信息公開的決定者與監察信息的搜集者、保有者應當適度分開，以保證決策的科學性、中立性。監察信息的內部審批流程、專家論證和風險評估制度以及外部審批制度，都應當建立回避制度，即監察信息的搜集者、持有人需要與監察信息公開的審批人適度分離，以便科學、合理地確定監察信息公開的內容、范圍和界限。

(三)監察信息公開的對話機制

監察信息公開的對話機制是指在監察信息公開決策中需要構建辯論、說明義務等意見交涉機制。例如，在監察機關作出公開與否的決定之前，可以考慮啟動監察信息公開的聽證程序，聽取申請人及利益相關人的陳述和申辯。再如，在監察機關作出初步的監察信息公開與否的決定之后，申請人或利益相關人可依據《監察法》第四十九條的規定申請復審、復核。聽證、復審、復核程序都是《監察法》明確規定的對話機制。

遺憾的是，《監察法》沒有對聽證、復審、復核的具體方式作出明確規定。各方當事人只有均在現場進行即興的對話，最大限度地爭論“真問題”，圍繞爭議焦點理性、平和地辨法析理，才能真正從弗里德曼所說的“內心的聲音”服從監察機關的決定。

(四)監察信息公開結論的確定性與層次性

監察信息公開結論的確定性是指有關機關應當根據事實和正當理由作出最終的公開與否的決定，采取強制方式形成的結論需要說明理由。在監察信息公開中，監察機關作出的決定往往都是采取強制方式。事實上，“無論它的形成是以合意抑或強制方式，都要求在公布之時起具有強制力、既判力和自我約束力。除非依法進入另一程序，否則這個結果是不能撤回或變更的”[1]169。無論是主動公開的監察信息，還是被動公開的監察信息，一旦監察機關作出是否公開的決定之后，申請人或利益相關人、監察機關都要受上述決定的約束。

然而，正當程序的奧秘在于層次性與確定性的統一，即程序結論的確定性也具有層層遞進的效果。一般來說，一個具體行政行為要經過行政處理、行政復議、司法審查三個確定性結論的洗禮。《監察法》第四十九條明確規定被調查對象對涉及自己的監察處理決定不服的，有權向作出監察決定的機關提出復審以及向上一級監察機關申請復核，有權依據《監察法》第六十條規定申訴、復查，有權依據《監察法》第六十七條規定獲得國家賠償。上述規定正是對正當程序確定性與層次性的規范表述。

從上述三個條文的規定可以看出，無論作出什么樣的監察處理，都明顯地體現了監察處理決定的層次性，只不過是兩個層次還是三個層次而已。不涉及國家賠償的監察處理決定呈現二級層次性，涉及國家賠償的監察處理決定則呈現三級層次性。然而，究竟哪些事項屬于國家賠償的范圍，《國家賠償法》沒有明確規定監察賠償，只有第十七條、第十八條刑事賠償的相關規定可以參照適用。但《國家賠償法》第十七條、第十八條也僅僅是關于人身權、財產權受到侵犯的國家賠償。在監察信息公開中，如果不涉及人身權、財產權，則不能提起國家賠償，只能依據《監察法》的規定向本級或上一級監察機關申請復審、申訴或復核、復查。

三、監察信息公開程序機制的完善

前文從規范和事實兩個方面全面梳理了現有監察信息公開程序的缺漏，從價值層面解析了依照正當法律程序監察信息公開制度應當具備的構建要素。基于上述分析，我們有必要從如下四個方面完善我國監察信息公開制度。

(一)構建監察信息主動公開的程序機制

首先，應當明確各級監察委員會主動公開監察信息的期限。《政府信息公開條例》第二十六條規定：“屬于主動公開范圍的政府信息，應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內及時公開。法律、法規對政府信息公開的期限另有規定的，從其規定。”參照該條規定，未來在《監察法》修改完善或者制定《監察法》新規時，應當把這一規定納入其中。當然，如果國家制定了統一的“國家機關信息公開法”，《監察法》就要考慮其與“國家機關信息公開法”的協調問題。

其次，要建立主動公開監察信息審查制度，審查主動公開的監察信息是否涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私。如果經過衡量，監察機關認為公共利益明顯大于私人利益，在公開監察信息的同時附帶公開其他社會主體的商業秘密及個人隱私的，商業秘密及個人隱私的權利主體有權依照法律規定獲得相應的國家補償。監察機關應當把握好《監察法》與《保守國家秘密法》及其他法律、法規的協調問題。如果監察機關不能精準把握是否涉及國家秘密，應當依法報有關機關確定。如果涉及其他社會主體的商業秘密、個人隱私，監察機關還應當征得他們的同意。即使相關權利人不同意公開，監察機關充分衡量以后，如果認為需要公開的，仍然可以公開，但相關權利人有權依照法律法規獲得相應補償。

再次，法律法規應當明確監察機關向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開監察信息的期限，也應當明確規定監察機關應當根據需要設立公共查閱場所。其理由在于：依據《檔案法》《檔案法實施辦法》相關規定，法律應當規定監察機關向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開監察信息的期限。參照《政府信息公開條例》的相關規定，法律應明確監察機關應當設立公共查閱場所，供公眾查閱。

(二)依申請公開監察信息的程序機制構建

首先，《監察法》應當規定公民、法人或者其他組織根據自身需要，有權向各級監察委員會申請獲取各級監察委員會主動公開的相關信息。在監察信息公開中，應當賦予公民、法人或其他組織依法向監察機關申請公開公共監察信息的權利。公民、法人或其他組織的公開申請應當包括如下內容：申請人的基本信息、聯系方式、申請公開的監察信息內容描述、申請公開的監察信息的形式等。

其次，對于申請人申請公開的公共監察信息，監察機關應當作出合理答復。如果應當向社會公開，監察機關應當依法向申請人公開；如果確實不能公開的，應當告知申請人并陳述具體理由。如果申請內容不明確，應當告知申請人作出相應補充或修改。如果監察機關認為申請公開的信息涉及第三人權利，公開后可能損害第三人合法利益的，應當書面征求相關權利人的意見；如果第三人不同意公開，但監察機關認為需要公開的，應當將決定公開的理由書面通知利益相關方。

再次，應當明確監察機關向申請人作出合理答復的時限。無論是否涉及第三方信息，監察機關都應及時向申請人告知是否公開相關監察信息。如果申請公開的監察信息涉及第三人權益的，監察機關征求第三人意見所需的時間不應計算在上述規定的期限之內。但無論如何，監察機關向申請人作出答復的時間都必須有時間限制。

最后，公民、法人或者其他組織向監察機關申請提供與其自身及其近親屬人身、財產或其他權利相關的監察信息，除非上述信息涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私，或者提供上述信息妨害監察調查工作正常進行，監察機關都應及時向申請人提供上述信息。雖然監察信息涉及第三人權利，但第三人同意向申請人公開，或者監察機關認為需要公開的，監察機關仍然可以向申請人公開相關監察信息。

(三)監察信息公開的審批與風險評估機制

首先，《監察法》應當明確規定需要履行監察信息公開審批程序的監察信息。《監察法》應當明確哪些監察信息公開需要履行內部審查程序，哪些監察信息的公開需要外部審批，以便為被調查人及其家屬、利益相關人提供一個可操作的程序，以滿足被調查人及其家屬、利益相關人的知情權。

其次，無論是內設機構，還是外部機構，《監察法》都應明確規定監察信息公開的審批機構。需要內部審批的監察信息公開必須經過內設審批機構的審查。涉及重大事項的監察信息公開需要監察委員會集體研究決定。涉及各級人大選舉或任命的官員的監察信息公開要履行相應的法律程序。根據監察信息的具體情況，有的監察信息公開還需要報同級黨委或上級監察委員會審批，甚至逐級上報國家監察委員會審批。

再次，應當明確規定監察信息公開的審批時限。從正當程序的視角來看，監察信息公開如果需要履行審批程序的，無論是內部審查流程，還是外部審批程序，無論是集體決策，還是領導人審閱，都要規定一定的審批時限，以保證被調查人及其家屬、利益相關人的合法權益。

最后，對于公開后有可能給國家和社會造成重大危險或損害的監察信息，應當建立監察信息公開的風險評估機制。監察信息公開的風險評估機制可以由各級監察委員會自己組織實施。如果情況特殊，監察機關也可以組織專家召開專門的監察信息公開風險評估會議。當然，專家的評估意見僅僅為監察機關的決策提供咨詢，真正承擔監察信息公開風險責任的仍然應當是公開特定監察信息的各級監察委員會。監察信息公開的風險評估機制只是監察信息公開審批機制的輔助程序機制。

(四)監察信息公開的救濟機制構建

無論是復審權、復核權，還是申訴權與復查權，現行《監察法》都沒有賦予被調查人及近親屬提起行政訴訟的訴權。顯然，《監察法》第四十九條、第六十條都屬于監察機關的內部監督程序，不是嚴格意義上的救濟程序，嚴格意義的救濟機制應當符合“任何人不得做自己案件的法官”的正當程序。這需要結合監察信息公開的政治性、公共性、涉密性、隱私性、司法性特征具體情況具體分析。如果監察信息涉及政治性，顯然不能賦予申請人提起司法救濟的權利；如果當事人申請公開的信息屬于監察機關應當主動公開的監察信息，原則上也不應賦予申請人提起司法救濟的權利；但是如果當事人申請公開的監察信息涉及當事人及其近親屬的人身權、財產權，則應賦予申請人提起司法救濟的權利。

首先，公民、法人或社會組織提起的私益性質的監察信息訴訟，如果涉及當事人的人身權、財產權的，人民法院應當進行實體審理；如果當事人與其提起的監察信息公開訴訟沒有利害關系的，應當依法駁回其起訴。

其次，公民、法人或其他組織提起的私益性質的監察信息訴訟，如果申請公開的監察信息屬于監察機關的執法信息，人民法院應當進行實體審理。經過審理，發現有如下兩種情況的，應當依法駁回原告的訴訟請求：一是公開后會影響執法程序正常進行；二是公開后會嚴重影響被執法對象或者第三人的合法權利。

再次，對于公民、法人或其他組織提起的具有私益性質的監察信息公開訴訟，如果申請公開的監察信息涉及第三人商業秘密、個人隱私或其他權利的，人民法院應進行實體審理，并根據具體情況作出相應的實體裁判。如果監察信息公開涉及《監察法》第六十七條規定的給公民、法人或其他組織的人身權、財產權造成損失的，應當給予賠償，一般以支付賠償金為主要方式，能夠返還財產或恢復原狀的，予以返還財產或恢復原狀。對公民造成精神損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為被害人消除影響、恢復名譽、賠禮道歉；造成嚴重后果的，應當依法支付相應的精神損害撫慰金。[4]286-287

綜上所述，監察信息公開既關涉國家和社會公共利益，也涉及被調查人及利益相關人的合法權益，從正當法律程序的視角來看，監察信息公開制度構建應當充分考量監察信息公開的對立面、決策主體、對話機制、結論的確定性與層次性等要素。完善監察信息公開程序，應當理清主動公開與應申請公開監察信息的界限，設立監察信息公開的內外部審批機制，建立監察信息公開風險評估制度，完善監察信息公開救濟機制。