國家公園體制建設中自然資源使用權管制與補償問題研究

趙 悅

建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務，是生態文明建設的重要內容。在以國家公園為主體的自然保護地建設中，如何健全自然資源資產產權制度，“明確自然保護地內自然資源利用方式，規范利用行為”①，是困擾決策者的制度難題。目前我國國家公園試點區仍存在相當一部分非全民所有的自然資源使用權，“國家所有”的國家公園建設將不可避免地對這部分權益構成限制。不涉及征收的情況下，如何處理好自然資源使用權和國家公園管制權之間的矛盾，合理界定國家公園管理權的邊界，保障自然資源權利人的合法權益，是國家公園體制建設成功的關鍵。

圍繞這一問題，現有研究或對自然資源財產權“征收”“管制征收”“警察權”以及“地役權”等問題展開了討論，并從制度選擇方面展開了基于比較法的理論研究[1]，或結合某個具體國家公園試點經驗，評估集體土地用益權管制措施的得失[2] [3]。現有研究為國家公園體制建設提供了重要的理論和制度基礎，但鮮有研究系統梳理國家公園試點過程中的管制和補償措施，探討國家公園建設中自然資源使用權多元保障的路徑。鑒于此，本文將從典型案例出發，結合中央政策文件和地方立法實踐，對國家公園體制建設中的自然資源使用權管制措施展開類型化分析，嘗試探討自然資源使用權管制與補償中存在的問題，并提出對策與建議。

一、問題的提出：自然資源使用權管制與補償問題

自2015年國家公園試點以來，在司法實踐中出現了大量相關糾紛，并呈逐年上升趨勢，而這些糾紛多因政府過度限制個體化的自然資源使用權而起。

(一)典型案例帶來的思考

在“寶興縣鑫匯來礦業開發有限公司訴雅安市國土資源局地礦行政許可”②一案中，原告鑫匯來礦業開發有限公司向雅安市國土局申請探礦權轉采礦權，但國土局卻因礦區位置在四川大熊貓國家公園范圍之內，予以退件。礦業權是建立在礦產資源國家所有權基礎上的一種準物權[4]，包括探礦權和采礦權[5]。探礦權本身并無使用與收益權能，企業取得探礦權的目的往往是為了最終獲得采礦權，取得和銷售礦產品，獲得收益。國土局對企業提交的劃定礦區范圍的申請作退件處理的實質系不予許可的行政行為，使得企業探礦權淪為虛設，前期投入難以兌現。

而在“郁南縣建城鎮東坑村委會濟公坪村民小組與郁南縣林業局、云浮市林業局林業行政許可糾紛案”③中，村民通過與集體簽署《林地承包經營合同》，獲得了個體化的林權，包括對林地和林木的占有、使用與收益之權能，林業局因自然保護地規劃撤銷林木采伐許可證的行為嚴重限制了作為林權核心的使用、收益權能，事實上架空了林地使用權，從而損害了村民的自然資源財產權。

在以上兩個案件中，一方面，政府因國家公園的規劃建設，維護生態保護之公益，合法行使其行政管理職能；另一方面，合法的財產權確實受到了政府管制行為的損害，而未能獲得合理補償。這就提出了一個亟待解決的制度性問題，即在國家公園體制建設中應如何設計自然資源使用權管制與補償相關的制度，平衡公權管制與私益保障。

(二)自然資源使用權管制與補償問題

進入20世紀，政府的公權力不斷擴張，現代政府為了推動社會經濟發展，出于城市規劃、環境資源保護等公共治理的目的，對私人自然資源財產權進行干預[6]。在此背景下，財產權需承擔社會義務的理論逐漸深入人心。出于保護公益的目的，政府可對私有財產加以限制。這種限制既可以體現為直接通過法定程序取得私人所有權并給予公平合理之補償，即傳統的財產權征收制度；也可體現為限制財產權的行使，無償實現公益目的，即警察權。正當行使之警察權通常在一定限度之內，無需補償。但若對財產權所施加的合法限制超出了合理性范圍，形成對財產權益的“實質性減損”，致其核心權能喪失，則應予補償[7]。

正如在以上案例所示，我國國家公園體制建設中存在大量管制措施，盡管合乎法律規定，但存在過度管制而致自然資源使用權遭受實質性減損。具體而言，受管制措施影響的自然資源使用權往往有兩類，即集體土地用益物權和自然資源準物權。集體土地用益物權，基于農村集體組織對土地的所有權而產生，是受《憲法》和《物權法》保護的民事財產權。以礦業權為主的自然資源準物權則基于自然資源的國家所有權，需要得到政府的行政許可方能設立，具有強烈的公權性質，其權利的行使又具極高的環境負外部性，因而自然資源準物權理應受到更嚴格的行政管控。但這并不意味著準物權受到不當管制就不應受到補償。《物權法》第132條明確規定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護。”從行政法的角度，《行政許可法》也規定許可的撤回和變更，“給公民、法人或者其他組織造成財產損失的”，都需要給予補償。其中，礦業權等自然資源準物權的“退出”，可能涉及行政許可的“撤回”；而針對部分集體自然資源用益權的管制措施，尤其是對采伐權的限制，則涉及許可的“變更”。

可見，盡管兩類自然資源使用權在管制強度上應進行區別化對待，但倘若受到過當管制，都應依法補償。既然如此，現有國家公園的中央政策和地方立法文件中存在哪些會造成自然資源使用權“實質性減損”的管制措施？相應的補償措施是否合理有效？這是下文試圖通過法律文本規范研究探索的問題。

二、國家公園體制建設中自然資源使用權管制與補償現狀

(一)國家公園體制建設中央政策層面管制與補償思路

2017年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》(簡稱“《總體方案》”)，國家公園體制建設進入實質階段。隨后，2019年《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》(簡稱“《意見》”)又進一步明確了深化自然保護地改革的一系列制度建設方向。這兩份文件代表了中央政策層面國家公園體制建設的基本方案，其中針對自然資源使用權形成了不同的管制與補償思路。

在管制措施方面，其一，針對集體土地用益權，提出創新自然資源使用制度的方案。2017年《總體方案》提出要“確保全民所有的自然資源資產占主體地位”，在此基礎上，重點保護區域實施生態移民搬遷，“優先通過租賃、置換等方式規范流轉，由國家公園管理機構統一管理”，其他區域則實施“生態移民搬遷”或“相對集中居住”。相較而言，2019年《意見》卻不再提全民所有的自然資源資產的“主體地位”，一方面弱化“生態移民”方案，提出核心保護區內原住居民暫時不能搬遷的，“可以設立過渡期，允許開展必要的、基本的生產活動”，另一方面強調“創新自然資源使用制度”，提出“明確自然保護地內自然資源利用方式，規范利用行為，全面實行自然資源有償使用制度”以及“保護原住居民權益，實現各產權主體共建保護地、共享資源收益”等具體目標。《意見》體現了中央政策的新轉向，即我國國家公園體制建設應突破人與自然隔絕的自然保護區建設邏輯，主要通過自然資源使用制度創新，形成共建共享的社區利益共同體和“山水林田湖草人”生命共同體。其二，對于合法設立的自然資源準物權，文件要求分類處置、有序提出。《總體方案》提出“建立已設礦業權逐步退出機制”，《意見》則進一步提出“依法清理整治探礦采礦、水電開發、工業建設等項目，通過分類處置方式有序退出”。可見，對以礦業權為主的自然資源準物權，文件強調“分類處置”和“有序退出”，體現了國家對國家公園范圍內涉及自然資源開發利用的準物權實行更嚴格管控的思路。

從補償方式上來看，針對集體自然資源用益權，傳統的“生態保護補償制度”由于補償資金來源有限，補償效果不佳[8] [9]，因而在《意見》中僅提到了公益林管理、生態移民補償、野生動物致害三個方面，相較而言，更強調通過“租賃、置換、贖買、合作”等方式，構建多元化保護途徑，維護集體自然資源產權人權益，從而形成以管制補償為主、以生態補償為輔的多元補償機制。對自然資源準物權之退出是否有償，中央政策層面盡管并未明確，但合理補償應是“有序退出”的題中之意。

(二)國家公園體制試點地方立法層面管制與補償措施類型化分析

2014年，我國正式啟動國家公園體制試點，設立了10個試點國家公園，涉及我國12個省，其中有4個省先后頒布了地方條例。此外，各個地方還頒布了一系列配套的規范性文件，從而形成了國家公園體制試點地方法律制度體系。

1.自然資源使用權管制措施類型化分析

在地方立法中，有些措施顯然超出合理限制的范疇，會對自然資源的使用和收益造成不當影響，構成“實質性減損”。比照《自然保護區條例》第26條“禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動；但是，法律、行政法規另有規定的除外”的提法，這次國家公園試點的地方立法中顯著擴張了限制自然資源使用權的相關措施的范圍，部分地區還刪除了原第26條的但書內容，轉而以“法律法規規定的其他侵占、破壞自然資源、人文資源和自然環境的行為”④這一兜底條款將相關資源利用行為不分大小，囊括其中，體現了在國家公園內實行“最嚴格的生態環境保護制度”，但也對自然資源使用權構成了廣泛的過度管制。具體而言，現有國家公園地方立法中過度管制措施包含了三種情形：

其一，會導致某些自然資源準物權滅失的管制性措施。“采礦”“采石”等自然資源利用行為涉及采礦權、捕撈權、取水權等自然資源準物權。在國家公園范圍內對這些行為的普遍禁止意味著合法取得的準物權再難以實現其使用、收益的權能，從而構成對這些權利的“實質性減損”，導致自然資源準物權的滅失，構成過度管制。

其二，導致集體所有自然資源用益權的權能實質性喪失的管制性措施。國家公園核心區范圍內規定“禁止進行養殖、種植、砍伐、放牧”限制了個體化的集體所有自然資源使用權的傳統利用方式，在國家公園范圍內禁止這些行為，會對農戶的土地承包經營權形成嚴重限制，使得居住在一定區域內的農戶所享有的土地使用權的權能喪失，因而同樣會構成過度管制。

其三，導致發展性利益損失的管制性措施。這些措施盡管不會使自然資源使用權的權能徹底喪失，但會限制發展機會利益，損害農戶在占有、使用、收益自然資源時對其價值增長的預期。如《武夷山國家公園條例》不僅規定在“特別保護區、嚴格控制區內，不得新建、擴建建筑物、構筑物”，還要求對“茶園面積實行總量控制”，禁止“新建、擴建茶園”，“集體或者個人經營的毛竹林面積不得擴大”，這些措施無疑會構成對宅基地使用權和土地承包經營權的不當限制。

2.自然資源使用權補償措施類型化分析

如上所述，在國家公園規劃建設中，某些管制性措施將對個體化的自然資源財產權形成不當限制。這一由合法行政行為造成的財產性損害，盡管不涉及“征收”或“賠償”，但卻理應有其“補償”機制。在現有部分國家公園地方立法中，已有相應規定。具體而言，涉及自然資源使用權過度管制而補償的有兩種情形：

其一，直接規定通過租賃、置換、合作等方式進行有償用途管制，用途管制的對象主要是國家公園內的集體自然資源用益物權。農戶在保留使用權的同時，承諾限制其使用權，而政府則通過贖買、租賃、置換、合作協議等方式支付一定對價。該對價可被視作對政府行為所造成之財產權限制的“管制補償”。盡管地方立法中對于這一類措施多有提及⑤，但卻并未明確界定這一系列創新性自然資源使用機制的具體制度內涵。

其二，通過生態補償機制對涉管制征收的自然資源使用權進行廣泛補償。生態補償同管制補償并不沖突，相反，可被視作對管制補償的“補充性補償”⑥。從補償對象來看，生態補償不僅針對集體自然資源用益物權，還包括了各種自然資源準物權。《神農架國家公園保護條例》的生態補償機制覆蓋了礦業權退出、特許經營權、重要集體自然資源財產權被依法征收、生態移民搬遷、野生動物致害”等。湖南南山國家公園更將生態補償分為五類，從生態保護、資源保護、科研監測、民生保障到創新探索，補償范圍廣泛，同樣包含了對準物權和集體所有自然資源用益權的補償⑦。

可見，在地方立法層面，逐漸形成了“管制補償”和“生態補償”相結合的自然資源使用權補償機制，探索性地對國家公園規劃建設中自然資源使用權“過度管制”問題進行了積極的制度回應。

三、國家公園自然資源使用權管制與補償措施存在的問題

在考察當前國家公園體制建設中自然資源使用權管制與補償措施的合理性時，需要回答兩個問題，首先，是否所有針對自然資源使用權的管制措施都必要且合理；其次，必要且合理的管制措施配套補償措施是否都充分且恰當。從這兩方面觀之，目前存在管制措施過嚴過廣而補償措施不足不細的問題。

(一)自然資源使用權管制措施過嚴過廣

目前地方國家公園立法普遍沿襲原《自然保護區條例》“十禁止”和“核心區嚴禁任何人進入”等“一刀切”隔絕人與自然的思路，對自然資源使用權管制措施過嚴，打擊范圍過廣。這顯然同《意見》中構建“山水林田湖草人”生命共同體的主張相左，同時也不符合比例性原則，具體而言：

首先，對礦業權等準物權打擊范圍過廣。由于采礦、水電開發對保護區生態環境的負面影響很大，采取更加嚴格的限制措施本無可厚非，但在國家公園全域范圍內采取一刀切式的整體清退措施，卻有失于打擊范圍過廣。我國現在僅試點的10處國家公園的總面積就達到了22萬平方公里，占國土面積的2.29%，未來預計我國的國家公園將覆蓋更廣大的國土區域，過于嚴格的清退措施將對我國礦產資源和水力資源的有效開發利用造成巨大的負面影響，在具體實施時也將遇到巨大阻力。

其二，對合理管控下的部分自然資源準物權的生態增益性欠缺認識。目前在國家公園地方立法中，普遍禁止捕撈、采伐一類的“消耗性利用行為”。然而，一方面，森林資源和漁業資源都是可再生資源，一旦封山、禁捕，此類資源恢復速度很快。另一方面，國家公園建設中，集體土地贖買和租賃、企業退出、生態移民等需要大量資金，遠超地方財政承受能力，精準保留的自然資源準物權不僅可以發揮生態效能，還能增加補償資金的來源⑧。

其三，對土地承包經營權而言，某些地方對農村土地承包經營權的管制措施過于粗放。在當前約一半的國家公園試點區，有至少1/3的土地不屬于國家所有⑨。如前所述，在目前的國家公園地方立法中禁止“養殖”“種植”等農村土地的基本利用行為，將導致土地承包經營權核心權能的喪失，在某些地方禁止原住居民“新建”“擴建”，同樣構成對自然資源用益權發展性利益的不當限制。這些措施目的是在國家公園內制造“無人區”和“禁止發展區域”，使人與自然相隔，不僅忽略了人類活動對生態系統的良性干預，管理上更加缺乏可行性。

(二)自然資源使用權補償措施不足不細

中央政策性文件傾向于建立以“管制補償”為主，以“生態補償”為補充的自然資源使用權補償機制，推動形成人與自然的生命共同體。然而，從現有地方立法來看，“管制補償”的主體地位并未充分體現；相反，以傳統“生態補償”為主的思想仍然占主導地位，并且存在補償制度供給不足、機制設置不細的問題。

其一，對于集體自然資源用益物權管制補償規定不細。地方立法中更傾向采用傳統的生態補償機制，一些地方已就生態補償機制出臺專門辦法，明確相關補償對象、方式和來源，但卻少有地方對如何進行“用途管制”進行專門規定。其中，尤其針對管制措施對于集體所有自然資源用益物權發展機會利益的過度限制，在地方立法中幾乎都沒有明確的補償機制。

其二，自然資源準物權補償不足。如前所述，目前，作為核心的“用途管制”補償僅適用于集體自然資源財產權的情形，地方在自然資源準物權退出機制的設置上并沒有類似安排，往往只是單一進行“生態補償”，一旦在地方生態補償機制中未能得到充分體現，則難以得到合理補償。自然資源準物權的取得和保護均有行政因素，理應受到更嚴格的行政管控[10]，但這并不意味著針對準物權的補償應同集體土地用益物權進行區別對待。

四、對策建議

綜上所述，本文建議，應從管制措施減量化、補償手段合理化兩方面著手，對自然資源準物權進行分類處置，促進資源開發利用的綠色轉型，實現集體自然資源用益物權精細共治，構建生命共同體，加強保護自然資源使用權法律體系建設，做到有法可依。

(一)以比例性原則促管制措施減量化

在界定政府管制行為的合理性邊界時，政府管制措施應符合比例性原則。以比例性原則審視之，則當前的大量管制性措施存在“過度管制”的傾向，應進行減量化、精細化設計。

其一，對自然資源準物權進行分類處置，促進生態化轉型。自然資源準物權的范圍廣泛，在相關制度設計時應堅持分類處置。首先，對礦業權這類具有生態破壞性的準物權應實行嚴格的退出機制，但一方面，并非所有類型的礦業權都應退出，如地熱、礦泉水等礦業權可選擇性保留；另一方面，礦業權也并非在國家公園全域內都應退出，各地需因地制宜、分區合理規劃。其次，風電場、水電站一類準物權往往是地方電力的主要來源，也不宜“一刀切”地整體退出，應對其生態影響應進行全面評估和分析論證，根據實際評估結果，對其中生態中立的風電、水電實施分區季節性關停，促使其生態化轉型。最后，對采伐權、捕撈權等具有一定生態增益性的準物權，應在國家公園分區管控的基礎上，限定采伐、捕撈的時間、地點、對象，實現精準管控。

其二，對集體自然資源用益物權精準管制，構建社區利益共同體。國家公園不可能完全屏蔽人類活動并忽略人類活動對生態系統的良性干預。因此，在國家公園體制建設中，應充分保護原住居民的財產權益，推動形成社區利益共同體，并在此基礎上建構“山水林田湖草人”的生命共同體。一方面，針對集體自然資源用益物權的管制措施應進行大規模減量化設計，切實落實分區管控思路，尤其應減少在傳統利用區對集體資源的傳統利用行為及相關發展性財產權益的管制措施，或者在規劃中考慮不將人類活動集中、集體所有土地比重大的區域劃入國家公園的范圍。

(二)以互惠性標準促補償措施多元化

自然資源使用權補償不應采取一元化的金錢補償模式，而應形成多元化的保護路徑，倘若使用權人可以直接從管制行為中獲益，可構成替代性補償。具體而言，其一，對集體用益權管制形成多元化補償方案。《總體方案》提出了包括“協議保護”在內的集體自然資源產權的“多元化保護模式”。地方應思考在保留現有所有權制度的前提下，創新自然資源使用權制度，細化用途管制補償措施，讓政府、企業和居民都成為國家公園的建設和治理主體，形成互利互惠、共建共享、多方共治的社區協調機制。其二，對于準物權補償，一元化的生態補償機制也有其缺陷。目前僅限于集體自然資源產權的“用途管制”和“管制補償”等制度，也可考慮擴大適用于自然資源準物權，在不改變準物權產權主體的基礎上，通過合作協議的方式，推動部分自然資源準物權的生態化轉型。

(三)以體系化思路構建自然資源使用權管制法律規則

目前在我國立法中僅明確了以土地為主的自然資源征收補償制度，尚未明確過度管制補償制度。我國《憲法》第13條第3款、《物權法》第42條對土地集體所有權被征收后的補償問題進行了明確，然而法律卻完全沒有涉及對集體自然資源用益權過度管制的問題，準物權的補償措施更加無從談起。其實，早在2005年《中華人民共和國物權法(草案)(三次審議稿)》(第49條)中規定：“為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規定的權限和程序，可以征收、征用單位、個人的不動產或者動產，但應當按照國家規定給予補償；沒有國家規定的，應當給予合理補償。”其中，“沒有國家規定的，應當給予合理補償”似為過度管制的補償措施留有空間。然而這一表述在其后通過的《物權法》中卻不見蹤影，盡管《物權法》第121條針對將因征收、征用相關補償對象范圍擴大至因“征收、征用而致用益物權消滅或者影響用益物權行使”之用益物權人，但針對非涉及常規征收的過度管制而致用益物權損失的補償卻沒有相關規定。2017年啟動的《民法典》編纂，在征收補償方面延續了《物權法》的思路，一方面進一步加強了針對常規征收的補償要求，但另一方面對涉及過度管制補償的相關制度設計付之闕如。鑒于此，本文建議應首先在我國《民法典物權編》中納入過度管制補償機制，以完善我國“管制性征收”補償的相關民事法律基礎。

在民事基本法律中引入過度管制補償制度，意味著征收制度本身內涵的擴展。相應地，在《土地管理法》《礦產資源法》《草原法》《森林法》等自然資源利用相關法律法規中也都應體現相關內容。而《國家公園法》也應在國家公園的特定語境下，一方面規范管制措施，另一方面對過度管制所致自然資源使用權減損的補償進行原則性規定，并由地方立法明確細則，從而形成自然資源使用權管制與補償的法律規范體系。

五、結論

在國家公園的規劃建設中，明確界定公權管制的邊界，對受不當限制的自然資源使用權進行有效救濟，對于理順國家公園體制“社區協同發展機制”、構筑國家公園“共建共享機制”、形成“山水林田湖草人”生命共同體至關重要。實踐中，在我國國家公園地方試點中所發生的大多數糾紛都同集體所有自然資源用益物權和準物權受到不當限制而未得到合理補償有關。對此，中央政策性文件強調通過創新自然資源使用制度，構建以管制補償為主的集體所有自然資源用益物權的“多元化保護”機制，對以探礦權、采礦權為主的自然資源準物權，強調“分類處置”和“有序退出”。但國家公園試點地方的做法卻在一定程度上背離了這一路徑，存在管制措施過嚴過廣而補償措施不足不細的問題。應從管制措施減量化、補償手段合理化兩方面著手，以比例性原則界定政府管制行為的合理邊界，以互惠性標準構建多元化保障方案，以體系化思路構建自然資源使用權保護與補償相關法律制度，對自然資源使用權提供有效保障。

注釋：

① 參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(2019)。

② 雅安市中級人民法院(2018)川18行終52號行政判決書。

③ 參見云浮市中級人民法院(2016)粵53行終8號行政判決書。

④ 參見《武夷山國家公園條例(試行)》第44條，《神農架國家公園保護條例》第30條。

⑤《神農架國家公園保護條例》規定：“神農架國家公園內集體或者個人所有的自然資源資產，國家公園管理機構可以和所有權人、承包權人依照國家規定通過租賃、置換等方式規范流轉，或者通過合作協議的方式實現統一有效管理。”

⑥ 例如《武夷山國家公園條例》規定：“因征收或者用途管制造成權利人損失的，應當依法、及時給予補償”。

⑦ 參見2018年4月5日湖南省人民政府辦公廳發布的《湖南省人民政府辦公廳關于建立湖南南山國家公園體制試點區生態補償機制的實施意見》。

⑧ 美國在一定范圍的國家公園內允許運動狩獵，以發放許可證的方式收取一定費用，構成了國家公園保護多元化資金機制的組成部分。

⑨ 參見蘇楊：《保護地可以靠地役權來建設“山水林田湖草人”生命共同體——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉之七》,《中國發展觀察》,2019年增刊第1期。