發達國家廢棄煤礦瓦斯利用相關法規政策研究

王一然 黃 嵐

(應急管理部信息研究院，北京 100029)

21世紀以來，我國累計關閉煤礦數以萬計，其中絕大多數為井工煤礦。井工煤礦關閉后還可能伴隨著一段時期的廢棄煤礦瓦斯溢散，存在引起瓦斯爆炸的安全風險和造成溫室氣體增排的環境壓力。發達國家多數已經經歷了大量煤礦關閉的歷史過程，制定了相關的管理法規，政府也出臺了一些激勵政策，建成了一批廢棄煤礦瓦斯減排與利用工程項目。研究發達國家的廢棄煤礦瓦斯管理法規和激勵政策，對于我國相關法規制定與制度設計有一定的參考價值。

1 美國

美國是世界上煤炭資源儲量最豐富的國家，根據美國能源信息署2019年公布的數據，美國現有探明儲量4300億t。美國煤炭年產量現居世界第三位。目前生產運行的井工煤礦為236座，同時約有10000座廢棄井工煤礦，其中500多座有明顯的瓦斯溢散。依據聯合國氣候變化公約公布的有關數據，自2000年至2015年間美國廢棄煤礦瓦斯年排放量處于6.2Mt CO2e至8.8Mt CO2e之間；同期生產煤礦的煤礦瓦斯年排放量為42Mt CO2e至62Mt CO2e之間。美國目前有26個廢棄煤礦瓦斯利用項目正在運行，主要利用方式為輸入天然氣管道，每年可減排甲烷約2.6Mt CO2e。

1.1 管理法規

美國聯邦法規未涉及廢棄煤礦瓦斯的所有權問題，依據煤礦所屬土地是公共土地或私有土地而適用不同的管理法規。

在聯邦或州所有的公共土地上，聯邦政府和州政府頒發的煤炭礦權中并不包含抽采瓦斯的權利；煤礦可向美國內政部土地管理局申請在普通煤炭礦權中附加瓦斯抽采許可，否則，廢棄煤礦瓦斯項目開發必須遵循常規天然氣開發的法定流程。美國內政部土地管理局或各州對公共土地上的廢棄煤礦瓦斯發電項目收取資源稅，稅率為資源井口價值的12.5%。美國西部各州的大部分煤礦主要占用的是聯邦公共土地。

在私有土地上，煤炭礦權天然地包含開采廢棄煤礦瓦斯的權利，而一旦煤炭礦權過期，廢棄煤礦瓦斯開采權也同時作廢。在不同的州，需要按規定獲得不同的環保許可。伊利諾伊州煤礦主要占用的是私有土地。

1.2 激勵政策

美國聯邦政府沒有鼓勵廢棄煤礦瓦斯利用的政策，各州層面的激勵政策主要可歸為以下三類。第一，有些州將廢棄煤礦瓦斯認定為可再生能源，適用激勵可再生能源開發的相關政策。這些州通過了《可再生能源比例標準》，強制設定了本州能源消費中可再生能源的最低占比，將廢棄煤礦瓦斯發電納入可再生能源可以激勵電力企業投資相關項目，如賓夕法尼亞州、俄亥俄州和猶他州。第二，有些州設立了碳交易市場，由于利用廢棄煤礦瓦斯而帶來的溫室氣體減排被認定為碳減排量，廢棄煤礦瓦斯利用項目可以通過出售碳減排量獲得額外收益，提高了項目投資的經濟可行性，如加利福尼亞州的溫室氣體總量管制與交易制度。第三，有些州對廢棄煤礦瓦斯利用項目提供資源稅減免，如科羅拉多州、猶他州和懷俄明州。2018年，美國內政部土地管理局出臺激勵政策，對聯邦土地上的瓦斯利用項目免征資源稅。

2 英國

英國擁有豐富的煤炭儲量，1913年煤炭產量達到歷史最高的2.92億t，最多時有3000多座生產煤礦。第一次世界大戰之后，英國煤炭產量開始衰退，直到2015年末關閉了最后一座井工煤礦。據統計，英國有超過900座埋藏較深的廢棄井工煤礦。依據聯合國氣候變化公約公布的有關數據，自2000年至2015年間英國廢棄煤礦瓦斯年排放量從1.45Mt CO2e減少到0.44Mt CO2e；同期生產煤礦的煤礦瓦斯年排放量從6Mt CO2e減少到1Mt CO2e。英國于20世紀50年代建成了第一個廢棄煤礦瓦斯利用項目，至今總共建設了23個廢棄煤礦瓦斯利用項目，其中13個項目目前仍在運行，主要利用方式為燃氣發電，每年可減排甲烷約0.61Mt CO2e。

2.1 管理法規

英國對廢棄煤礦瓦斯所有權的管理簡單清楚，煤炭伴生的甲烷歸政府所有，按照1998年通過的《原油法案》進行管理。礦權由商業、能源和工業戰略部進行公開拍賣，廢棄煤礦瓦斯開發對應的礦權類別為“原油勘探與開發權”，擬開發公司拍得礦權后還需得到煤炭管理局的許可。在煤礦停止生產后，原先采煤的公司可以通過競拍廢棄煤礦瓦斯礦權而繼續進行瓦斯抽采。煤炭管理局在政府網站上公布廢棄礦山目錄，包含煤礦和其它非煤礦山的關閉計劃。

英國對廢棄煤礦瓦斯開采免征資源稅，對發電或售氣收入征收增值稅，稅率為17.5%。同時礦權所有者還需提交材料證明資源未被閑置，資源閑置達到一定時間后，礦權即被政府收回。

2.2 激勵政策

英國廢棄煤礦瓦斯利用項目不必根據瓦斯抽采量繳納資源稅，英國政府對廢棄煤礦瓦斯礦權所有者依據土地面積每年征收小額年費，年費額逐年遞增，目的為了鼓勵礦權所有者盡快開發資源。另外，廢棄煤礦瓦斯利用項目免征氣候變化稅。綜上這些稅費減免，相當于英國財政對利用廢棄煤礦瓦斯發電補貼為4.4英鎊/MWh。

3 澳大利亞

澳大利亞煤炭資源儲量豐富，煤炭和天然氣礦業權面積占總國土總面積的37%。澳大利亞是世界第四大煤炭生產國，同時也是最大的煤炭出口國之一，絕大多數煤炭生產來自新南威爾士州和昆士蘭州。目前生產運行的井工煤礦共30座，同時有數千座廢棄井工煤礦。依據聯合國氣候變化公約公布的有關數據，自2000年至2015年間澳大利亞廢棄煤礦瓦斯年排放量處于0.4Mt CO2e至2.3Mt CO2e之間；同期生產煤礦的煤礦瓦斯年排放量為15Mt CO2e至20Mt CO2e之間。澳大利亞共實施了5個廢棄煤礦瓦斯利用項目，其中2個項目目前仍在運行，主要利用方式為燃氣發電，每年可減排甲烷約0.19Mt CO2e。

3.1 管理法規

澳大利亞聯邦政府和各州政府的法律框架內都沒有專門把廢棄煤礦瓦斯定義為一種資源，而是將其視同為一種原油產物。因此勘探和開采廢棄煤礦瓦斯前，需獲得原油項下的礦權和開采許可。關于煤礦瓦斯和廢棄煤礦瓦斯的礦權和開采許可，澳大利亞沒有國家層面的法律，由各州自行設立管理法規。

在新南威爾士州，土地地表歸地主所有，但是地下資源歸新南威爾士州政府所有。1992年通過的《采礦法案》是涉及采煤和采煤過程中瓦斯抽采的主要法規。由于廢棄煤礦瓦斯被視為一種原油產物，也需要符合1991年通過的《陸上原油法案》的有關規定，當一座擬關閉煤礦停止生產之后，有意愿開采和利用廢棄煤礦瓦斯的公司便可申請原油項下的相關礦權。新南威爾士州原油產物的資源稅為其井口價值的10%，井口價值為原油產物的銷售收入減去下游產生的可抵扣成本。對于單純的煤層采氣項目，新南威爾士州政府規定有五年的資源稅豁免期。

在昆士蘭州，煤炭礦權中并不包含商業化利用地層中所蘊含甲烷的權利。1989年通過的《自然資源法案》僅允許公司出于安全原因抽采瓦斯而且必須就地利用。根據2004年通過的《原油和燃氣(生產和安全)法案》，當一座擬關閉煤礦停止生產之后，有意愿開采和利用廢棄煤礦瓦斯的公司可申請1989年《自然資源法案》中規定的另一類礦權，該礦權的有效期允許與煤炭礦權的有效期重疊。

3.2 激勵政策

澳大利亞沒有現行的對廢棄煤礦瓦斯項目的激勵政策，昆士蘭州于2005年至2013年曾執行的“燃氣發電比例控制方案”有利于廢棄煤礦瓦斯發電項目開發。該方案旨在通過強制發電公司在發電組合中擁有一定比例的燃氣發電，否則將對發電公司罰款，從而培育起本地區成熟的燃氣產業，而廢棄煤礦瓦斯發電就屬于方案中認定的一種燃氣發電方式。

受益于這一方案，昆士蘭州的燃氣發電比例從2005年的2.4%提高到2013年的20%，遠超方案制定之初設定的到2019年實現18%的目標。因此，昆士蘭州政府于2013年末正式終止了“燃氣發電比例控制方案”。

4 啟示與思考

我國正在經歷煤礦大量關閉的歷史時期，同時也是廢棄煤礦瓦斯資源最豐富的一段時期，及時修訂相關管理法規，適時出臺激勵政策，對于游離于煤炭和燃氣產業之外的這一脆弱的行業細分顯得至關重要。

(1)理清法律上的權屬問題。

在同一塊土地的不同埋深，可能同時存在天然氣、煤層氣和廢棄煤礦瓦斯多個礦權，如在美國西部各州的公共土地，圍繞礦權的法律糾紛極大地增加了項目成本，因而那里成功的廢棄煤礦瓦斯項目數量很少。而在礦權歸屬簡單清晰的美國伊利諾伊州，成功開發了多個廢棄煤礦瓦斯項目。因此，把廢棄煤礦瓦斯的抽采權歸于煤炭礦權是經濟上和技術上都相對可行的立法解決方案。

(2)充分利用已有的補償機制。

對于廢棄煤礦瓦斯開發利用帶來的溫室氣體減排，發達國家政府都予以承認，并將其納入可再生能源比例標準、碳交易市場等成熟機制內，同時比照可再生能源對廢棄煤礦瓦斯開發項目做相應稅費減免。