采礦業、地質勘查業產業劃分分析

季閃電，魏 然，王 飛，劉峻銘

(1.煙臺黃金職業學院，山東 煙臺 265401；2.中國地質科學院礦產資源研究所，北京 100037；3.中國礦業聯合會，北京 100029)

1 基本情況分析

按照2017年國家統計局最新頒布的《國民經濟行業分類》，采礦業包括煤炭開采和洗選業、石油和天然氣開采業、黑色、有色金屬礦和非金屬礦采選業、開采專業及輔助性活動和其他采礦業共計6個大類，且將采礦業劃入B門類；地質勘查行業包括能源礦產和固體礦產地質勘查、水、二氧化碳等礦產地質勘查、基礎地質勘查和地質勘查技術服務共計5個類別，且劃分為專業技術服務業M類。按照國家統計局2018年修訂的《三次產業劃分規定(2012)》，采礦業屬于第二產業，礦產勘查業即探礦業屬于第三產業，將礦業行業一分為二，歸屬不同產業。當下這種劃分違背礦業行業的發展規律，不符合我國的國情，同時也不符合國際慣例，嚴重制約著我國的采礦業和地質勘查行業的健康發展[1-2]。

目前許多專家學者對礦業分類、采礦業和采掘業產業劃分的研究主要從礦政管理、國際礦業產業定位、礦業改革及礦業自身規律等方面著手，鞠建華等[3]指出我國礦業領域的制度政策完善空間大；解靜等[4]指出我國礦業管理體制不完善等問題；張宏亮等[5]從礦業“三資”關系指出了我國礦業管理體制中存在資產管理的產業發展定位不明確問題；余際從等[6]通過國際礦業產業定位情況進行比較分析，研究我國礦業產業的定位問題；吳榮慶[7]剖析了礦業的技術經濟屬性、基本特點和礦業自身規律，對礦業覆蓋范圍及投資風險進行分析，提出我國礦業產業定位由第二產業調整到第一產業的管理體制；張文駒[8]闡述了我國礦山企業的核心資產缺乏完善產權制度，制約現代礦業企業的發展，提出了我國礦業改革的總體設計；朱訓等[9-10]對礦業產業管理體制、礦山的稅費制度和礦業管理政策進行綜合分析，提出調整我國礦業產業定位，設立統一的礦業管理部門的建議。

總體來說，目前對我國礦業產業定位研究較少，多數研究主要集中于礦業應該歸屬第一產業，而對于礦業產業劃分不科學導致的弊端，缺少全面的分析評價。

2 采礦業、地質勘查業產業劃分分析

2.1 礦業一分為二，影響我國商業勘查市場的發展和資源保障安全

全球市場經濟國家的礦業覆蓋探礦、采礦全過程，都是礦業內部的主要生產環節，而我國將礦業一分為二即采礦業與地質勘查業，采礦業為B類，地質勘查行業劃為專業技術服務類M類，成為專業技術服務的一項，違背了礦業自身發展的規律，地質勘查工作不是普通的專業技術服務，其自身具有很強的探索性、理論性和科學性，地質勘查的成果具有信息性的同時兼具有實體性；因此，不能將整個地質勘查工作完全等同于單純性的技術服務，機械地將地質勘查全部歸屬專業技術服務產業，至少資源勘查行業不可以劃分為專業技術服務產業。地質勘查行業是我國國民經濟的基礎行業，沒有地質勘查的前期礦產勘探，采礦業便沒有了開采對象，工業的發展便沒有基本的原料和能源。探礦業和采礦業本質上是一體的，探礦的目的是為了采礦找到對象，不是采礦業的技術服務環節，探礦找到礦體，資源開發便有了對象。探采分離后，導致探礦行業在找礦的過程中唯資源論，忽視礦體的經濟評價，導致出現一批無法開采的“呆礦”，浪費勘查資金的同時探礦也就失去了意義，二者相輔相成，缺一不可。

行業劃分不遵循行業自身的發展規律，導致我國礦業目前實行的是探采分割體制并分屬不同的產業大類[9-10]，我國大部分地方政府在探礦權和采礦權出讓時，采用招標、拍賣、掛牌(以下簡稱“招拍掛”)的流程和處理方式[11]，表面上看公開、透明，最大限度地避免了暗箱操作和腐敗，規范了礦業權的市場行為，使得礦業權市場能夠得到良性發展。但是以簡單的“招拍掛”方式處理探礦權和采礦權，按照目前的形勢看，這種處理礦權的方式，沒有遵循礦業自身的行業規律，導致大量資本進入礦權市場，炒作礦權，擊鼓傳花，制造行業泡沫，極大地提高了探礦的成本，探礦本身就是一個高風險高收益的市場行為，探礦權價格的上升，并沒有降低探礦自身的高風險，更沒有提高探礦后的收益，即使探礦找到了豐富的資源，也無法保證探礦主體取得采礦權，雖然我國規定了探礦權轉采礦權的優先權，但是現實操作中缺少制度保障導致無法落實，非但沒有實現礦權出讓“招拍掛”的初衷——為國家找到更多的礦產資源，還極大地打擊了探礦行業的健康發展。

我國商業性的資源勘查行業因為風險高且缺少投資資金而快速沒落，致使資源勘查儲量增量降低，2012～2017年，我國20多種主要礦產資源查明資源儲量增幅呈下降趨勢，其中，石油勘查新增明地質儲量從15.22億t降到8.77億t，增幅從2.8%降到1%;天然氣從9 619億m3降到5 554億m3，增幅從8.9%降到1.6%[12]，資源安全受到嚴重的挑戰。

2.2 采礦業歸屬第二產業，制約了礦山企業發展

我國礦業包括采礦業和探礦業即礦產勘查，包含了礦業生產的全過程。采礦業是從自然界直接采掘礦物原料的產業，是當代人類從自然界取得物質和能源的主要途徑[10]。按照國家最新的產業劃分規定，機械地將采礦業劃分為第二產業，會讓采礦業在形式上成為加工制造業之中的某一個環節甚至是原料車間，與國民經濟行業分類將采礦業劃分為B大類的身份不符。采礦業與加工制造業有本質上的不同：加工制造業一般是只需要固定的場所，占據一定的土地后，購買原材料使用現已存在的技術工藝和裝備開始生產活動；采礦業則不同，采礦業的對象是地下礦體(部分露天)，但不同礦種的形成地質環境與分布規律不同，相同礦種又有多種礦床類型。因此，每個礦床(體)的賦存狀態、深淺厚薄，礦石中有益、有害組分(元素)及其變化，選、冶、加工的難易，以及礦山開采中的水文、工程等經濟技術條件各不相同，并且隨著礦山開發的進展，將要面對各種情況也會發生變化。因此，不能用管理工廠固定工藝流程的方式去管理礦山開發。

將采礦業劃分為第二產業，按照工業稅費標準對待，導致礦山企業稅負過重。目前我國礦山企業施行的是增值稅制度，但采礦業是從自然界直接獲取原材料、能源的生產活動，對礦山企業采用增值稅制度，是不合理的。礦山企業的進項符合增值稅抵扣的僅電費、油費、稅費、設備購置等日常使用的少數進項可以抵扣，同時礦山企業直接從自然中獲取礦物，無需購買原料加工，主要靠自己開辟原料實現增值，沒有原料采購類的進項可以抵扣。礦山企業在承擔資源補償費(平均費率1.18%)、資源稅、探礦權價款和探礦權使用費、采礦權價款和采礦權使用費[13]的同時，增值稅進項抵扣較少，按照我國對礦山企業征收13%的增值稅規定，導致礦山企業的負擔過重，據測算礦業總稅負超出制造業約7個百分點左右，是目前制造業稅負水平的2倍，使得我國礦山企業稅負重，嚴重制約著我國礦山企業的發展。

2.3 產業劃分不科學，制約著我國礦業管理簡政放權

為推動我國礦業領域供給側改革，推動行業健康發展，優化投資環境，按照國家部署，全面開展礦業權審批簡政放權工作，取得了顯著效果，僅自然資源部就取消了多項礦業權行政審批事項。但是在取得成績的同時更要清楚地認識到礦業權審批簡政放權改革已到深水區，必然會觸碰到既得利益集團的根本利益，唯有直面阻礙改革的核心因素方能推動礦業領域供給側改革的成功。

礦業一分為二，采礦業、地質勘查業分屬不同產業，在體制上導致我國礦產資源政策和管理職能高度分散。國務院雖然規定了自然資源部是我國礦產資源的主管部門，但是礦產資源開發管理涉及眾多國家機關，如國家發展和改革委員會、生態環境部、商務部、國家安全監督管理總局、國家能源局等十多個部門[14]。產業劃分不科學，導致我國礦產資源的勘查開發、開采、消費、進出口、保護和監管出現了多頭管理，各自為政，政出多頭，混亂不堪，無法有效協調，降低效率，嚴重阻礙和制約著我國礦業領域開展簡政放權工作。

可見，由于礦業產業劃分不科學，不尊重礦業自身的規律，雖然我國礦業領域不斷推進簡政放權和供給側結構性改革，但是改革到深水區之后，如若不直面行業劃分不科學的現實，便無法真正推動礦業領域的改革，甚至出現制度建設、供給側改革無法推進乃至改革倒退。

2.4 采礦業歸屬第二產業，地質勘查業歸屬第三產業，導致我國發展中國家身份評定不準確

依據最新的行業劃分規定，我國采礦業產值納入第二產業統計，據國家統計局2019年公開數據，2019年國內生產總值990 865億元，其中，第一產業增加值70 467億元；第二產業增加值386 165億元；第三產業增加值534 233億元。第一產業增加值、第二產業增加值、第三產業增加值占國內生產總值比重分別為7.1%、39.0%、53.9%[15]。其中，采礦業產值46 162.2億元，占國內生產總值約4.659%，約占第二產業比重達11.95%，將中國采礦業的產值納入第二產業統計，在制度上拔高了第二產業在全國GDP的比重，提高了中國工業化水平高達4.7個百分點，不利于真實反映中國工業化程度，也不利于國家對第二產業的政策制定。

同時將采礦業和地質勘查行業一分為二，且地質勘查行業歸屬第三產業，2018年，全國地質勘查投資810.3億元[16]，提高了我國第三產業的增加值，虛高了我國的第三產業規模和在整個國民經濟的比重，直接影響我國發展中國家身份劃定。西方國家不認可我國發展中國家身份，很大程度上也是因為我國產業劃分不科學所致。

2.5 礦業產業劃分，阻礙我國與國際接軌

在聯合國統計委員會制定的《所有經濟活動的國際標準行業分類》(2006年，修訂第四版)中，將礦業(mining industry)劃為B類，并未將礦業分為采礦業和地質勘查業即探礦業，而是將其作為一個獨立行業門類來對待，并且均屬于第一產業。

當今國際上，多數國家普遍將采礦業和地質勘查業兩個行業歸屬礦業，并將礦業作為國家社會經濟發展的基礎行業來對待。澳大利亞、新西蘭、南非等國家明確礦業歸屬第一產業[9]；設立自然資源部門管理模式的國家有美國、加拿大、吉爾吉斯斯坦、沙特阿拉伯和俄羅斯，其中，俄羅斯在2008年將自然資源部更名為自然資源與生態部[17]，這些國家均將礦業按照第一產業進行國家機構設置，成立專門的礦業管理部門，將礦業按照第一產業進行管理。將礦業劃入第二產業的國家有德國、日本和中國，但是德國和日本早已實現工業化[10]，礦業對其國民經濟的作用不大，故而對我國沒有實際的參考意義。

我國將礦業劃分為采礦業和地質勘查業，與國際標準不符，同時也與大多數國家在管理礦業制度所不同，這對我國礦業公司開展境外礦產資源勘查開發極為不利，導致我國礦業公司在海外水土不服，境外投資項目多以失敗告終，嚴重制約著我國礦業的國際化發展。

3 結論與建議

1) 將采礦業和地質勘查業至少是資源勘查業共同歸屬于礦業一個門類，并按照第一產業對待；提高地勘單位和礦山企業的探礦積極性并成為找礦主體，探索探采一體化企業模式，并推動其成為礦業競爭市場的新力量。

2) 積極引進國際行業劃分規則，加快我國與國際慣例接軌，按第一產業和國際慣例調整礦業稅費制度，增強企業自我發展能力和國際競爭力；促進礦業資本市場和勘查風險市場的健康發展；提高境外礦產資源投資項目的成功率和收益率。

3) 成立專門的礦業管理部門，集中解決礦業存在問題，推動礦業領域簡政放權和供給側結構性改革取得重大突破。