中國礦產資源產業扶貧與可持續發展的現狀和政策建議

孫即才

(中共中央黨校(國家行政學院)研究生院，北京 100091)

2016年《國務院辦公廳關于印發貧困地區水電礦產資源開發資產收益扶貧改革試點方案的通知》，按照“資源變資產、資金變股金、農民變股民”(“三變”)的思路，明確了開展礦產資源開發資產收益扶貧改革試點工作[1-2]。“三變”改革，盤活了地方經濟，創新了資金使用方式，在精準扶貧、精準脫貧，以及貧困地區產業發展中發揮了積極作用[3]。中共中央 國務院2018年印發了《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導》，明確提出“規范和推動資產收益扶貧工作”[4]。因此，礦產資源產業扶貧具有可行性。

1 礦產資源產業扶貧和可持續發展概述

2016年，朱清等[5]從礦產資源資本化、正外部性、收益分配和制度創新四個方面論述了礦產資源開發扶貧的理論內涵。2018年，中共中央國務院明確了產業扶貧是實施精準扶貧、精準脫貧的首要舉措[4]。根據原國土資源部2014年的數據，“自1999年實施新一輪國土資源大調查和2011年實施找礦突破戰略行動以來，我國60%以上的石油和90%以上的天然氣，以及大部分固體礦產資源的新發現主要集中在西部地區和中部地區”[6]。在自然條件惡劣的西部地區和中部地區(包括集中連片特困地區)，具有礦產資源稟賦優勢，有利于進行礦產資源開發，進而實現貧困地區礦產資源、資產和資本的可持續發展。

礦產資源產業扶貧主要有三種方式：開發式扶貧、生態扶貧、轉移式扶貧。開發式扶貧就是通過礦產資源的勘查開采等生產活動，產業多元化發展，當地居民以入股等方式參與礦產資源開發收益分配，拓展當地就業空間，如就業崗位數量、類別、途徑以及崗位技能，全面提升當地就業質量，加大人才的培養和交流力度，帶動快遞業、服務業等相關行業的發展，拓展當地居民的視野和思路，提高礦區居民的整體素質，以及再就業的能力。例如，青海省天峻縣采取的牧民入股分享收益模式。

生態扶貧，就是讓礦區貧困戶參與到環境的治理和保護當中，給予一定的資金補助，進而改善貧困戶的生活質量和水平，保持良好的環境和生態。生產礦山會造成空氣、水、土壤等污染，環境保護壓力大。礦區居民參與環境保護和治理等工作，一方面對于資源開發企業而言，監督其履行環保等社會責任的完成情況，將環境和生態破壞程度降到最低；另一方面，維護礦區飲水安全、空氣清潔，保證礦區人居環境安全和生產、生活的正常進行。例如，陜西省神木縣采取的公益基金保障民生模式。

轉移式扶貧的主要形式是異地搬遷扶貧。對于礦區自然條件惡劣、生態脆弱、資源環境綜合承載量壓力大、物資匱乏、災害多發的偏遠山區，人口、資源、環境難以協調統一，最好的辦法就是采取異地搬遷的扶貧方式。通過教育和異地城市就業等方式，適度減少人口承載量，促進當地經濟社會生態發展良性循環。在異地搬遷中，關鍵在于落實各項異地搬遷補貼、產業扶持等配套政策，提供安全可靠的住房、完善的基礎設施、高質量的教育等社會保障體系，讓貧困人口在異地他鄉“移得動、留得下、穩得住”，能夠安居樂業。例如，內蒙古鄂爾多斯市采取的移民搬遷異地發展模式。

可持續發展的提出可以追溯到1972年斯德哥爾摩世界環境大會。1987年聯合國環境與發展委員會首次明確提出了可持續發展的概念，即同時滿足當代人和后代人生存需要的發展。1992年聯合國世界環境與發展大會通過了《里約宣言》和《21世紀議程》等重要文件，形成了世界各國共同遵循的可持續發展路徑。2002年可持續發展世界首腦會議在可持續發展問題上達成了全球統一的目標，形成了具有可操作性方案。

對于可持續發展的定義，目前多是從經濟、技術、環境和社會等不同維度進行考量，建立了多種可持續發展模型，涉及資源配置、技術進步、收入分配等多種指標，多數是基于新古典增長理論框架[7]。例如，邱東等[8]提出了狹義和廣義的可持續發展定義。狹義的可持續發展是指“物質、人力資本在擴張、生態資本維持原狀”的發展;廣義的可持續發展是指根據不同地區經濟發展水平的不同，采用不同的標準，制定區域性的政策措施，使得一個地區的發展總體上與世界各國物質、人力資本的增長和生態資本的非減性發展相適應。本文將可持續發展視為在我國現有經濟發展條件下經濟、社會和環境相互適應、相互作用、和諧統一的發展。

2 礦產資源產業扶貧與可持續發展不協調

目前，我國在礦產資源產業扶貧方面取得了一定的成績。例如，中國地質調查局在14個集中連片區開展了礦產資源勘查開發、土壤地球化學調查和水文地質調查，形成大型-超大型資源開發基地22個，新增中小型礦山400余處，現有產值超3 000億元，帶動新增就業300余萬人，解決近2 250萬人的飲水問題，支撐350余萬人脫貧減貧[9]。截至2016年1月底，我國在集中連片貧困地區共投入探礦權8 938個、采礦權22 838個(在保有有效期內)，在占全國陸域面積約五分之一的土地上投放了全國近三成的礦業權，貧困地區礦山企業(有效采礦權期限內)的工業總產值達到近2 000億元，總利潤超過208億元，提供就業71.4萬人，有效地將貧困地區的資源優勢和政策優勢結合起來，促進了地方經濟社會發展[5]。但在制度建設、收益分配、激勵約束、多元經營等方面仍存在一些亟待解決的問題。

2.1 收益分配制度不健全

收益分配方面，礦產資源產業扶貧試點工作的開展積累了很多好的做法和經驗，值得汲取和借鑒。如：贛南蘇區的“地質調查+”特色扶貧，進一步摸清了礦產資源家底，提交礦產地571處，成立礦山企業1 525個，采礦業總產值320億，為礦區居民的脫貧致富以及地方經濟社會發展作出了較大貢獻[10]。但在實際工作中，礦山企業注重自身的效益，存在忽視礦區居民利益、收益分配不均等問題現象。以慶陽市石油開采區為例，2004年慶陽市石油企業銷售收入71.27億元，提供大口徑財政收入6.89億元，其中地方財政收入僅2.04億元，可見石油作為地方支柱產業，對地方經濟的帶動作用不大[11]。在制度方面，因缺少可遵循的法律法規，礦區居民沒有真正從礦山開發中得到應得的利益，而且由于礦產資源開發帶來了低價征地、環境污染、地質災害等問題，引發了眾多的礦群矛盾事件。從礦山企業角度來看，不僅給礦山的正常生產帶來困難，帶來了很多不必要的賠償費用，甚至于充當了“冤大頭”的角色，讓那些好逸惡勞、惡意索取的礦區居民得逞，惡化了礦區的社會風氣。

在礦業勘查開發等生產活動過程中，企業依法征用臨時土地時，涉及土地補償費和青苗補償費等賠償費用問題。現在還沒有統一的國家標準，有些地區雖有地方標準，但由于補償相關文件出臺的早且未及時更新，補償標準過低，在處理具體問題時利益相關方需經多次談判協商，最終確定一個雙方可接受的補償價格。而且，現在擁有集體土地使用權的居民，不與礦山企業簽訂長期的合同，他們往往只簽訂短期合同(常常是一年)，這給利益相關方帶來了人力物力財力上的浪費，礦山的正常生產經營也受到干擾。

2.2 激勵約束機制不完善

政府和企業的激勵約束不到位，企業履行社會責任的相關機制建設不健全，缺少硬性約束條件。部分企業在環境、生態方面，存在敷衍塞責、應付了事的現象。而對于那些盡職盡責履行社會責任、依法依規進行礦產開發、注重環保生態的企業，多數地方還沒有相應的激勵政策。如果長期采取置之不理、“干好干壞”一個樣的態度，礦山企業會感到“費力不討好”，反而是鼓勵企業“不作為”，長此以往，他們在環境保護方面不會投入足夠的成本和精力，最終留下了大量的歷史遺留問題。據統計，我國的集中連片貧困地區的“礦區環境恢復治理率僅為12.44%，還有460 km2的礦區需要恢復治理”[5]。在精準扶貧、精準脫貧方面，有些礦山企業不是真正為礦區居民辦實事，存在短期捐資助學、幫弱扶貧等“面子工程”的現象。

政府還沒有建立一套扶貧評估體系，個別基層干部不能從礦山企業和當地居民利益出發，落實各項優惠政策不到位，存在不作為、混資歷的現象，扶貧專項資金截流挪用、不及時下撥依然存在。另外，對于舉報礦山不法行為或履職不力的礦區居民，存在“視而不見”的現象，甚至對舉報人打擊報復。這樣，公眾監督弱化，礦區環境將遭受嚴重破壞，社會矛盾增多。

2.3 多元化發展趨勢弱

礦區醫療衛生、文化服務等配套基礎設施以及服務發展滯后，不能滿足礦山企業員工的生活和精神需要。礦區所在地政府重視礦山企業給當地經濟帶來的稅收收入，但往往忽視礦產資源開發給當地帶來的創業就業機會和平臺，沒有給予相應的政策支持，造成大量的人力資源浪費，也造成了礦山企業員工與礦區居民收入之間的差距凸顯。如果拋開礦業，需要投入大量的人力、物力和財力才能尋找新的產業支撐點和就業機會，特別是對那些土地貧瘠、地域偏遠的區域，尤為困難。在貧困地區礦山建設方面，大數據、人工智能等新技術應用還沒有得到很好的應用，綠色礦山試點建設、智慧礦山建設以及礦產資源示范區建設，雖有文件和政策支持，但常常存在“一頭熱”的現象，很多地方政府在申報等方面沒有給予全力的支持和配合。

2.4 差異化政策不到位

在差異化扶貧政策實施方面，存在著不精準、不到位的現象。對于部分建檔立卡貧困戶已脫貧的居民，因為脫貧標準和配套制度體系的不健全，無法從貧困戶列表中退出，貧困戶脫貧后的對應政策不完善，有的仍享受貧困戶的優惠政策。在用地政策方面，很多地方實行統一的用地政策，且審批周期長、程序復雜，而且開發未利用地也無明確的政策優惠，阻礙了礦山企業的正常經營發展，帶來了巨大的交易費用。農村土地承包經營權入股設立公司已非常普遍，但定價機制尚不完善，還沒有形成農村資產評估市場。對于貧困地區基礎地質調查、環境治理等項目，還沒有足夠的資金和政策支持。

3 礦產資源產業扶貧可持續發展的政策建議

中共中央 國務院2018年提出“鼓勵地方從實際出發利用扶貧資金發展短期難見效、未來能夠持續發揮效益的產業”[3]。雖然礦產資源從勘探到開發需要十幾年的時間，但礦產資源開發是一個有效益、實現貧困地區穩定脫貧、可持續發展的產業。對于具有資源優勢的貧困地區，首要的是建立中央和地方聯動機制，統籌制定礦產資源相關規劃和產業發展規劃[12]。特別是對于生態脆弱的貧困地區，在注重環保和生態的前提下，依照規劃，采取“面上保護、點上重點開發”的政策，帶動貧困區域經濟社會和諧發展[13]。基于礦產資源產業扶貧存在的問題，堅持市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，需要從以下五方面著手。

3.1 建立收益分配制度

建立合理、公平、公正的收益分配制度，對于礦產資源開發可持續發展意義重大，需要從收益共享機制、分配機制和糾紛調解機制等方面開展相關工作。

建立礦產資源開發收益共享機制。探索建立以資金、土地使用權、技術等要素入股的長效機制，建立集體股權保障收益制度，礦產資源收益向貧困地區傾斜[2,6]。在具體實施上，可以采取“政府+公司+村民”“政府+公司+居民+協會”“政府+合作社+項目+農戶”等多種形式，礦區居民共同享有礦產資源開發以及相關產業帶來的收益，防止“財富悖論”現象的產生。在礦產資源開發過程中，對于造成環境和生態破壞的礦山企業，建立合法合規的損害補償機制。

加強收益分配立法進程。在礦產資源產業扶貧試點工作的基礎上，開展收益分配制度的立法工作，形成具有可操作性的法律制度。在保證國家作為礦產資源物質財產所有權基礎上，探索國有產權的實現形式，調整中央和地方的分配比例，保證各利益相關方的合法權益，建立礦業權和排放權一體的轉讓機制，健全公共交易市場。

建立收益糾紛調節機制。成立調解委員會，維護各方權益。一旦發生糾紛，在村民自治的基礎上，依據調節機制，先行通過調解委員會調解。如果不能得到妥善解決，村委會進行深入調解，堅持合理合法、公平公正，保證礦山企業的合法權益，簡化程序，節約時間。同時，也保證當地百姓的利益，將矛盾消化在初期，減少成本，維持礦區社會穩定和諧的局面。

3.2 完善激勵約束機制

針對激勵約束機制方面存在的問題，建議從制度創新、監督管理和項目安排等方面著手，激發參與人員的積極性、主動性，推進礦產資源產業扶貧和當地經濟的可持續發展。

加大制度創新力度。注重頂層設計，明確各方責權利，健全礦業權收益分配制度，制定礦山企業應履行社會責任相關法律法規，保障遵紀守法、積極履行社會責任、注重環境保護、為地方經濟做出突出貢獻礦山企業的合法權益，并給予減免稅、優先保障用地等政策優惠。對于不履行社會責任的企業，依法依規給予處罰，并督促按期整改，減少因為礦山開采帶來的環境和生態破壞。

強化監督管理。建立扶貧評估體系、風險防控機制和規避機制，強化督查管理。深入基層檢查督導，推進各項扶貧政策的貫徹落實，加強扶貧政策落實跟蹤研判和專項督查，對于落實不力的，啟動追責程序，督查按期整改完成，保持政策落地不走樣，避免形式主義[14]。特別是要注重扶貧項目、資金使用的督查，保質保量實施項目，保證專項資金的使用效率，加強責任意識和擔當意識。

優化項目安排。在具體項目的安排上，符合“五大”發展理念，依照規劃統籌安排。給貧困地區予以政策傾斜，推進綠色礦山建設和礦區地質環境恢復治理，促進資源的節約與集約利用[5]。

3.3 構建多元化經營模式

礦山企業的發展，要實現經濟利益和社會效益的最大化，離不開全產業鏈的發展和多元化經營，這也是實現產業集約化、規模化、資本化發展的根本路徑。一方面，建立從礦產資源的獲取、勘探、開發到流通、深加工的全產業鏈，促進礦產資源開發的技術水平和經濟效益;另一方面，拓寬與礦業相關的產業發展，為礦山企業的運營提供全方位服務，提高新技術的應用和推廣，帶動地方創業就業，深化服務供給和社會保障能力。

延伸礦業開發產業鏈。通過采用新技術和先進技術設備，拓展從礦產資源開發到礦產品深加工的全產業鏈，進行產品的精細化制造加工，建立原地“探采選冶”一體化發展，提高礦產資源綜合利用率，增加產品的附加值，提高礦產資源的實際收益率。開展綠色礦山試點建設和智慧礦山建設，“支持連片特困地區開展礦產資源綜合利用示范基地建設”[15]。

引導相關行業健康發展。礦產資源開發的發展，為交通運輸、醫療救助、技術服務等帶來了大量的潛在創業就業空間。礦產資源相關行業的發展，滿足從業人員自身發展的需要，實現自我價值，也能為礦區解決實際問題，促進礦山企業和地方經濟的互惠良性發展。

提升配套服務能力。第一，完善百貨、快遞、餐飲、修理、家政等相關服務體系，為礦山企業提供了便捷的綜合服務，滿足了企業技術要求和日常生活所需，豐富了業余生活，提高了礦區員工和居民的幸福感。第二，提高當地居民就業率，提升勞動技能，增加收入，維護礦區的穩定和諧。

3.4 實施差異化政策

差異化政策的實施，體現精準扶貧、精準脫貧工作的系統性、協同性。根據實際情況，因地制宜，給予貧困地區礦產資源開發政策優惠，優先保障項目用地和資金投入。

實行差異化優惠政策。對建檔立卡貧困戶實行政策傾斜，如建檔立卡的貧困戶可以優先入股效益好、露天開采的礦山，在其脫貧后，不再享受特殊優惠扶持政策。對于占用建檔立卡貧困戶耕地的情況，給予不同于非貧困戶的補償機制和方式，優先享有就業權和股份。等到脫貧后，與其他居民一樣，具有同等的收益權。在一定時期實行差異化待遇的前提下，制定、實施和監督配套銜接政策。

實施差異化的用地和礦業開發利用管理政策。針對重點成礦區，加強資金投入，建設大型礦業經濟基地，淘汰產能落后、污染重的企業[16]。根據期限、用途、易復墾程度、土地性質等的不同，對不同的礦業用地采取差異化政策。對于全力支持脫貧攻堅工作的礦山企業，在用地方面，采取租讓結合的方式，并給予一定的政策照顧。對于尾礦庫等臨時用地可以采用租賃的方式，并適當延長期限；對于長久占用的礦區用地，可實行出讓的方式。在程序上，多部門全力合作，簡化程序，綠色通道，快速辦結。鼓勵合理開發未利用地。完善農戶、村集體以及農用地經營權入股的定價機制，建立不同土地質量差異化的定價標準和培育農村資產評估市場[3]。

加大貧困地區資金投入。同等條件下在貧困地區優先安排一批基礎地質和環境治理等項目，加大礦產資源勘查資金、人員和技術投入，特別是對于一些重要規劃區和成礦區盡快實現緊缺礦產的重大找礦突破，保障資源儲備和資源安全[17]。開展貧困地區1∶5萬土地質量地球化學調查評價工作，為發展特色農業提供指導[18]。放寬礦區總量控制，優化采礦權配置[5]。

總之，堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，通過建立收益分配制度、完善激勵約束機制、構建多元化經營模式、實施差異化政策，推進礦業綠色、循環發展，提高資源的綜合利用率，實現貧困地區礦產資源產業扶貧，保障和諧健康、可持續發展。