資源型城市轉型發展的路徑探索：以平頂山市為例

索忠連

(1.河南省有色金屬礦產探測工程技術研究中心，河南 鄭州 450016；2.河南省有色金屬地質礦產局第七地質大隊，河南 鄭州 450016)

資源型城市由資源而生，以資源產業為主導，在發展過程中存在著產業結構失調、生態環境破壞、空間規劃不合理、經濟增速減緩等問題[1]。資源開發帶動城市的崛起，資源枯竭限制城市長遠發展，以礦產為代表的資源型城市因勢利導的轉型升級成為必然選擇。在生態文明建設的背景下，資源型城市轉型不僅是產業經濟的升級，更是綠色發展方式的轉變[2]。綠色發展是未來發展的大方向，是實現資源產業高質量發展的重要途徑和必然要求，也是我國實現由資源大國向礦業強國轉變的必由之路。

資源型城市轉型成功與否，主要取決于路徑選擇。很多學者從多方面對資源型城市進行研究，并產生了很多具有借鑒意義的理論成果，但是大多表現在宏觀層面，解決方案在實踐應用上有一定的局限性。因此，需要通過對資源型城市轉型的理論研究，并結合轉型的實踐，探索資源型城市轉型發展新路徑。

1 資源型城市轉型發展面臨的問題

資源型城市產業系統基于對自然資源的開采、加工和利用而形成，不僅包括產業本身，還涵蓋與產業相關的區域資源環境，具有產業單一性、資源依賴性、環境脆弱性等特征[3]。隨著經濟發展進入新常態，資源型城市產業方面結構單一、層次偏低、資源消耗量大、邊際成本加速上升等問題逐漸暴露，煤炭資源型城市問題更加突出。煤炭資源型城市的產業結構以煤炭開采為主導，明顯呈現出“一家獨大”的特征，煤礦企業規模過大，企業組織結構不合理，影響城市經濟可持續增長。粗放式經營造成資源利用率低下，煤炭資源型城市總體上以初級產品和原材料輸出為主，精加工、深加工相關產品比重較低，影響經濟收益。產業結構的單一導致就業結構單一，資源枯竭或是資源市場需求下滑時社會問題隨之而來，企業經營乏力，失業及貧困人口激增，社會發展壓力加大。

部分資源型城市是“先礦后城”的模式，發現重大資源后，短時間內集中人力物力組建城市，城市布局受到資源分布的影響，又缺乏長期合理的規劃，以至于城市空間分布相對分散。煤炭資源型城市普遍面臨地質環境問題，礦產資源開發直接作用于自然界，肢解地殼機體，必然會導致本來平衡的地殼物質出現不穩固，打破地殼物質和地層的平衡，誘發地質災害[4]。煤炭開采導致嚴重的地面塌陷，據統計,全國21個主要采煤省份，采煤地表塌陷的面積多達45億m2，部分地區還伴隨滑坡和泥石流等情況[5]。這不僅對地面建筑物和人民生活工作造成直接威脅，而且造成土地浪費和植被破壞，也限制城市空間布局，嚴重阻礙城市長遠發展。

資源型城市生態環境脆弱，過往城市發展過程中對礦產資源無序開采過甚，造成嚴重的生態破壞和環境污染。煤炭開采向外排放大量的煤矸石、粉煤灰等固體廢棄物，占用大量空間，如不妥善處理，還會造成進一步的危害。煤炭開采所形成的瓦斯廢氣、煤矸石和粉煤灰堆放揚塵以及地面矸石山自燃所產生的煙塵微粒都嚴重影響大氣環境[6]。煤炭開采產生大量受污染的礦井水，其大面積地下滲透造成水資源浪費，這些未經處理的礦井水會對水源造成污染。大量研究表明煤礦周邊土壤重金屬超標，露天堆放的煤矸石經過雨水淋溶滲透，加之大氣沉降，大量污染物進入土壤，造成土壤污染[7]。

2 資源型城市轉型發展的機遇和條件

2.1 政策機遇

2018年，《中華人民共和國憲法修正案》中，首次將生態文明寫入憲法，綠色礦山建設已經上升為國家戰略，成為我國實現由礦業大國向礦業強國轉變的必由之路。國務院關于《全國礦產資源規劃(2016～2020年)》的批復中明確要求，到2020年基本形成節約高效、環境友好、礦地和諧的綠色礦業發展模式。針對資源型城市的轉型問題，我國已相繼出臺了多項重要文件和政策，此后各級政府加大對資源型城市轉型發展的政策支持，并取得明顯成效。2013年國務院出臺的《全國資源型城市可持續發展規劃(2013～2020年)》，將資源型城市分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四種，明確不同類型城市發展方向和重點任務。2017年1月，國家稅務總局、原國土資源部印發《關于落實資源稅改革優惠政策若干事項的公告》。2018年1月，國家發展和改革委員會出臺《關于加強分類引導培育資源型城市轉型發展新動能的指導意見》。諸多政策紅利都圍繞資源型城市展開，促進礦產行業向綠色發展轉變，助力資源型城市轉型升級。

2.2 資源條件

資源型城市因資源而生，資源是其產業支撐，也是最大的優勢。建國之初，部分資源型城市擁有豐富的礦產資源，重工業發展較全國其他地區迅速，快速成為全國聞名的重工業城市。資源型城市以資源輸出為增長點，利于發展龍頭企業，有固定的經濟收入來完善城市基礎設施，帶動城市發展。 在我國中西部地區，交通、人口、資金、技術等處于劣勢的情況下，資源型城市憑借豐富的資源，為城市發展提供充足的能源物質，與周邊其他城市相比優勢顯著。大慶、金昌、攀枝花、克拉瑪依等地區均是由資源開采而形成的城市，帶動了整個地區發展，為國家建設做出貢獻。

2.3 文化條件

資源型城市都有較為充足的自然和文化遺產。礦產資源的形成跟地質活動有關，礦產資源豐富的地區都發生過劇烈的地質活動，會留下一些著名的山地、水體、地質遺跡等自然風光。有些資源型城市還有深厚的人文資源，記錄了與礦業發展有關的科教文化和典型的人物事件，例如大慶油田就產生了著名人物王進喜以及影響深遠的“鐵人精神”。部分資源型城市擁有獨特的工業遺跡，如露天礦山公園和石油城等。這些優質文化資源為城市發展旅游經濟打下良好的基礎。

3 資源型城市轉型發展的目標

資源型城市轉型的本質是通過引導經濟結構調整,降低城市對資源型產業的依賴，使資源型城市各方面發展更加協調。社會主義新時期，綠色發展是構建高質量現代化經濟體系的必然要求，綠色發展的實現路徑是產業生態化和生態產業化，構建綠色經濟體系。為順應時代潮流，資源型城市要向綠色方向轉型發展，體現綠色發展和山水林田湖草生命共同體的系統思想。資源型城市以提升城市生態環境品質、文化品質、人民生活品質為目標進行轉型，統籌山水林田湖草進行綜合治理與恢復，深度挖掘礦業城市的地質文化內涵，優化國土空間布局，完善產業結構，保障城市長遠健康發展。

4 資源型城市轉型發展的路徑

我國資源型城市轉型升級發展路徑各有異同，以往主要是圍繞產業經濟方面進行升級，轉型方式單一。如今轉型中更加注重整體發展和綠色發展的理念，根據資源型城市轉型發展面臨的問題，在城市空間布局、生態環境保護、優勢產業和新型產業發展等方面進行理論分析。

4.1 優化國土空間布局

經濟發展是對城市空間影響最為深刻的因素，經濟轉型需要對應的城市空間轉型支撐。資源型城市空間轉型要做好城市土地利用的長期規劃，注重城市空間規劃與礦區規劃相協調，高效地進行土地開發建設[8]。優化中心城區空間布局與其他組團的功能分工，將礦區與生活區分離，形成合理的城市生產力布局。促進城市建設向集約化轉變，加強產業整合，積極推進產業集群化發展，性質相似的企業空間集聚不僅可以節約土地，而且還能夠降低生產成本。根據城市地形結構特點，制定景觀、旅游服務職能的專項規劃，提升人居環境和城市吸引力，同時落實生態功能分區管理，保護生態敏感區域。統一規劃因采礦造成土地利用不合理的區域，如出現地面塌陷、裂縫等根據實際情況采用綠色方式進行恢復治理并重新劃定土地利用方式，整合分散的用地，使其能夠承載傳統產業升級和新興產業發展。加強現代化交通體系建設，加強市區與各礦點之間的交通聯系，促進與周邊城市建立緊密的溝通和人員物資流動，為產業轉型提供便捷的交通支撐。

4.2 促進生態環境恢復

針對資源型城市存在的生態環境問題，在轉型發展中秉承保育為主、治理并行的原則。做好源頭預防工作，堅守生態保護紅線，嚴格控制在生態功能區內開采礦產資源，維持礦區周邊生態系統穩定。采用行政手段嚴格約束采礦企業行為，加快綠色礦山建設，淘汰落后產能，從而減少污染物排放。加強監測監管，落實企業的主體責任，堅持誰污染誰治理的原則，礦山企業開發活動對環境造成破壞，要依法恢復原有景觀和健康的生態系統。對于已經遭受破壞的區域，要加大環境修復力度，推進山水林田湖草綜合治理，加強山體破損區、地面塌陷區等重點地區的土地利用綜合整治。消除山體破損區域的地質災害風險，對裸露山體進行復綠，恢復原有的生態系統。地面塌陷區治理時，注重與土地利用規劃和城市規劃之間的銜接，盡量恢復原有用地性質，加強城市的綠道、濕地、園林、雨水花園等的建設，擴展綠色空間，使城市有機融合。做好污水處理，嚴禁污水不達標排放，推進流域生態修復，提高水質和提升河流防洪排澇能力，保護和修復河流生態系統。嚴格執行環保要求，降低大氣污染物排放、加強固體廢物資源化利用，凈化城市環境。

4.3 鞏固優勢產業發展

礦產能源產業是資源型城市的支柱產業，在整體經濟中所占份額較大，盡管煤化工、礦產開采等屬于高污染、高能耗產業，也無法在短時間脫離，在今后一段時間內仍然需要持續投入和發展。但是能源產業絕不能走粗放式發展的老路，要與時俱進走科學化、綠色化道路。其一，職能部門做好監管工作，按照國家產業政策嚴格控制新增產能，避免盲目發展，逐步淘汰技術落后的企業，關停不滿足國土、環保等相關法律法規的礦山。對于露天開采的礦山，要積極響應相關政策規定，全面建成綠色礦山。其二，深化人才發展體制機制改革，加大科研投入和人才引進力度，為人才提供交流學習的平臺，盡可能地吸引高層次人才到本地開展創新創業活動。其三，通過政策支持和引導，鼓勵企業加大研發投入，加快裝備改造升級步伐，促進能源礦產清潔開發高效利用，提升企業核心競爭力。其四，優化資本投向，促使現有企業拉長產業鏈條，搞好深加工，大力發展新興產品，強化能源產業優勢。

4.4 促進新型產業替代

資源型城市要想謀求長遠發展，就要擺脫對原有資源的依賴，根據自身優勢并適當借助外部力量建立基本不依賴原有資源的新型產業。引導企業依托原有的工業基礎，發展高附加產業，積極尋求合作，重點發展精細化工、機電裝備業，提升制造業技術水平。提高第三產業比重，制定優惠產業政策，發展商業、金融、服務、互聯網等行業。借鑒發達國家的經驗，對廢棄礦山礦井再利用，建設地下儲庫、地下醫學療養院、深地實驗室以及地下生態城市等[9]。資源型城市擁有豐富的自然和文化資源，文旅經濟是資源型城市新型產業發展的一個主要方向，打造休閑娛樂和科普教育于一體的旅游基地，提升經濟增長新動力。

自然資源開采終將有所限制，需要新型能源為城市發展提供動力。煤礦區域地熱資源開發在國際上有先進的參考案例，荷蘭林堡省海倫市煤礦利用地熱資源建成地熱發電站，從地下800 m處泵出熱水產生蒸汽，供附近300多處建筑使用[7]。熱能發電和室溫調節是對廢棄礦井下的地熱資源利用的主要形式，加大對地熱資源的勘探和開發，打造清潔能源利用綜合試驗區，逐步淘汰落后火電機組，構建與清潔能源生產相適應的產業體系。

5 平頂山市轉型的實踐和探索

5.1 平頂山市概況及轉型面臨的問題

平頂山市是河南省中部重要的煤炭資源型城市，是建國后我國自行勘測設計、開發建設的第一座大型煤炭工業基地。平頂山市礦產資源豐富，全市現已發現礦種58種，煤炭資源占據優勢，儲量超過100億t。煤層氣、地熱等清潔能源潛力巨大，據專家推算，市區及毗鄰地區擁有豐富的中深層地熱資源，這些綠色資源也是平頂山尋求能源替代的基礎。作為礦業城市，平頂山市有豐富的地質科技文化資源，地質和礦業遺跡眾多。元古代震旦紀冰川活動、二疊紀華夏植物群、華北古陸最后一個海相層—平頂山砂巖、海陸過渡相地區三疊系、二疊系界限標準剖面等珍貴地質遺跡均在平頂山市被發現。平頂山煤田完整記錄了距今2.51億年的二疊紀森林時代盛況和生物大滅絕這樣的全球性重大地質事件，并且記載了新中國發現和開發大型煤田的地質工作光榮歷史。豐富的文化資源有利于當地文化旅游經濟的興起，促進產業升級改造。

作為我國第三大產煤基地和焦煤生產基地，平頂山市的產業體系高度依賴煤炭資源，主要產業集中在煤炭開采和洗選、電熱力的生產供應、黑色金屬冶煉及加工和非金屬礦物制品生產等高能耗行業。產業結構層次不高，高新技術產業發展滯后，2016年高新技術產業占比僅為3.5%，初級產品居多且附加值不高。新常態下國內煤炭需求不斷下降，對整個城市經濟發展造成直接影響。平頂山市多年來規?；禾块_采，造成大片山體裸露，破壞地表植被，多處地下采空，使生態系統惡化。截至2017年，采煤沉陷區總面積已達83 955畝，其中農用地和建設用地占比分別為45.9%和24.5%[10]。煤炭開采導致的土地沉陷，塌陷坑常年積水，侵占土地，使新老城區也因采礦塌陷在空間上脫節，城市風貌亟待改善。平頂山市是先礦后城發展起來的城市，因此它的空間發展受到煤炭資源的分布影響，城市空間規劃受阻，嚴重制約了城市的可持續發展。

5.2 平頂山市轉型的探索

平頂山市積極開展轉型發展，在全國綠色礦業發展示范區項目申報的窗口期抓住歷史機遇，將進一步獲得國家相關政策的支持，提高平頂山市的戰略定位。平頂山市在全市范圍內開展生態恢復工作，市區北面山地以重建生態景觀、保護自然環境、涵養水源為主，打造平頂山市生態廊道，實現100%森林覆蓋率。開展整體性生態保育和山體裸露區修復，在香山、龍山、落鳧山、擂鼓臺、平頂山、馬棚山等區域進行植被恢復，加強森林撫育和低效林改造，提高林分質量。城區周邊因煤礦開采造成地面塌陷，積水嚴重無法恢復的區域，根據塌陷情況，將其改造為濕地公園或者平原水庫。對礦區煤矸石存放場進行防滲處理，防止污水下滲，控制工程作業時的煙塵排放，降低對大氣的危害。通過技術處理對煤矸石進行資源化利用，作為工程建筑材料和發電燃料等，降低污染變廢為寶。對全市范圍重點水域進行恢復治理，集中在汝河生態帶修復、凈腸河生態帶修復、水庫生態治理、村莊河溝環境治理等四個項目。

針對空間發展問題，平頂山市對城區輻射區域進行綜合規劃，使城區與周邊環境更好地融合，體現綠色發展的理念。市區北面東西走向的山體連線，以林地、草地、水系、濕地為主，建設生態涵養帶，對靠近涵養帶的農業和礦業用地進行生態改造,以便能夠起到緩沖作用，減少外界擾動帶來影響，提升生態服務功能。劃定綠色礦業開發區，嚴格執行相關政策合理開發，做好環境保護工作，與城市建設發展相統一。建設新型產業集聚區，制定優惠政策，鼓勵相關企業入駐，置換原有土地，合理規劃土地利用方式，充分發揮各功能區作用。把礦區和工人生活區分離，建立快速交通，以通勤方式解決礦區生產問題。在生態涵養帶邊緣設置田園綜合體，將農業與旅游業進行深度融合，建設農業與文化、休閑娛樂相結合的特色小鎮，與主城區發展相呼應。在新老城區之間建設綠色礦業發展國際交流中心，加強國際交流合作，不僅能夠提高城市的國際知名度，還能促進新老城區的空間融合。

平頂山市鼓勵企業進行技術創新，大力支持企業轉型，煤炭企業在原有礦產開采的基礎上，增加生產工序，加快延續產品開發，對煤炭進行氣化、液化，供給清潔能源,提高能源利用率。企業大力投入研發，實現技術突破，利用工業副產品煤焦油生產出工業萘、輕油、粗酚等多種煤化工產品，促進傳統行業的持續發展。平頂山市也在擺脫對煤炭資源的依賴，大力發展新型產業。平頂山市擁有眾多著名的地質遺跡，大力發展地質文化旅游產業，計劃根據地質構造單元形成的地質走廊建設礦山公園，并在園區中展示不同地質年代的動植物和發生的典型事件。以時空穿越為主線，利用現代VR和5D技術將平頂山市主要地質遺跡所代表的古氣候、環境和生態展現出來，打造成實景體驗館。參考侏羅紀公園的系列產品，進行古氣候、生態和環境再造，打造集產品研發、生產、銷售和影視制作推廣為一體的文化產業鏈。為實現綠色發展，平頂山市積極尋求燃煤替代，改善城市能源結構，目前已經對煤礦地下空間的地熱資源進行初步勘探，下一步實施重點片區的中深層地熱規?；_發，與其他清潔能源一起構建“煤城不燒煤”的能源新模式。

6 結 語

綜上介紹資源型城市面臨的問題、轉型發展具備的條件，結合時代特征制定轉型目標，從理論上分析了城市產業發展、生態保護和空間規劃等方面的轉型路徑，通過對城市轉型發展的研究，為其他資源型城市的轉型升級提供理論支持。平頂山市作為典型資源型城市，當前所暴露出的問題更加突出，其在城市轉型方面做了積極的嘗試，空間-生態-產業的總體設計探索思路具有一定的參考價值。因此，本文在資源型城市轉型理論思考的基礎上，對平頂山市的轉型實踐進行分析，以期對其他資源型城市轉型提供現實參考。同時，資源型城市轉型是一個復雜的問題，轉型不是一蹴而就的，往往經歷數十年才能基本完成轉型，此過程中會涌現很多新的問題，還需要不斷探索和實踐。