試析《俄羅斯互聯網主權法》的背景與影響

陳春彥

摘要：《俄羅斯互聯網主權法》2019年11月生效后，意味著俄羅斯即將切斷與國際互聯網連接，這引起了國際社會的廣泛關注。本文基于文獻與文本分析，研究俄羅斯出臺法律維護互聯網主權的背景、立法歷程、公眾反饋及其對俄羅斯和國際互聯網治理的影響。

關鍵詞：俄羅斯 互聯網主權 斷網 國際空間秩序

2014年后，關于俄羅斯互聯“斷網”的消息時有所聞。盡管俄羅斯官方多次予以否認，但“斷網”之說此起彼伏，俄羅斯部分城市甚至因此舉行游行，抗議政府企圖控制互聯網。2019年11月1日，《俄羅斯互聯網主權法》正式生效后，西方輿論稱之為俄羅斯即將“斷網”的鐵證，認為2020年即為俄羅斯建立“自己的互聯網”并與國際互聯網“隔離”之年。俄羅斯文化界和藝術界知名人士此前亦曾上書普京，請求拒絕簽發該法。面對國內外如此強烈的反應，普京緣何執意頒布并實施該法？筆者基于歷史文獻和法律文本分析，研究影響俄羅斯本次立法的主要因素、立法前的“斷網”演練準備和公眾的立法認知差異，分析此法出臺的背景及其對國際互聯網治理可能產生的影響。

一、影響立法的主要因素

《俄羅斯互聯網主權法》的核心內容包括建立通信網絡備份系統、通信運營商安裝國產反威脅裝備、緊急情況下實施互聯網中央管理、建立數據交點專用名冊、建立國家域名體系等。它主要針對外部威脅，調節網絡運營商、國際數據交換點所有者以及國家權力機關等不同主體之間的關系，明確各自在維護俄羅斯互聯網功能安全、穩定和可靠性方面的義務，從法律上規定了俄羅斯作為主權國家對境內互聯網內容和流量進行監控，并在非常時期實施中央管理的權利。

普京不顧多方反對，通過立法宣示互聯網主權并非權宜之計。此舉既表明俄羅斯作為主權國家獨立行使互聯網治理權的執政理念，也與其面臨的國際國內形勢密切相關，特別是因為烏克蘭危機遭遇長達五年的制裁，越發堅定網絡空間自主化的決心。

1.地緣政治的影響。2014年升級的烏克蘭危機及其引發的克里米亞地區通過全民公決的方式加入俄羅斯聯邦、烏克蘭東部地區長期動蕩等事件，導致美國及其北約盟國對俄羅斯的制裁不斷加碼，一些西方IT供應商迫于制裁壓力停止對俄羅斯提供互聯網軟硬件的服務，增強了俄羅斯對網絡威脅的危機感，迫使俄羅斯加速互聯網國產替代進程，減少對西方國家的技術和設備依賴。目前，俄羅斯主要金融機構已經啟用本國的計算機軟件，但其IT硬件自主化之路還很漫長。

2.數字經濟影響。互聯網經濟已經是俄羅斯國民經濟的重要增長點，成為最近五年來俄羅斯國內保持正增長的唯一經濟領域，俄羅斯經濟對通信和互聯網的依賴度正在加強。為此，俄羅斯自2018年開始將“數字經濟”作為其經濟發展的重點，制定了數字經濟發展規劃，對互聯網風險的擔憂也進一步放大。

3.美國戰略影響。美國《網絡安全戰略》成為促進俄羅斯出臺“互聯網主權法”的最直接因素。該項戰略于2018年9月通過，指責伊朗、俄羅斯、朝鮮發動黑客攻擊，明確宣稱“以武維和”的行為準則。對此，俄羅斯議員認為，必須采取措施保證俄羅斯互聯網的長期穩定與安全，提高俄羅斯互聯網資源的運行可靠性。法案共同起草者認為目前存在國外針對俄羅斯公民的非法電子信息入侵，實施俄羅斯互聯網自主化法律草案能夠“解決電子信息傳遞的隱私問題”。

地緣政治等外部因素對俄羅斯互聯網安全性、穩定性的威脅以及俄羅斯發展數字經濟的戰略規劃是俄羅斯堅定互聯網自主發展決心的內外因素，而美國富有攻擊性的網絡安全戰略則直接刺激了俄羅斯立法者和執政者，不惜犧牲普京總統的支持率，在《憲法》修訂即將公投之前批準該法。因此，從立法背景看，俄羅斯此舉正表明其無法承擔互聯網運營中斷之風險，缺乏主動斷網的內在動力。但俄羅斯最近五年一直在進行“斷網”演練，并為其立法宣示國家互聯網主權提供了技術支持。

二、“斷網”演習探索法律實施的技術路線

盡管俄羅斯主動“斷網”的可能性極小，但確實在考慮如何應對“斷網”威脅。2014年后，俄羅斯曾多次組織演習，檢測其境內互聯網運行面臨外部威脅時實施閉環自主運營的可行性，從而為立法宣示網絡主權進行技術準備。

2014年7月，俄羅斯實施首次“斷網”演習，以關鍵基礎設施遭到攻擊為假想，探索保護俄羅斯頂級國家域名.RU和.РФ所屬網絡資源的技術路徑。此次演習經聯邦安全會議批準，由普京總統授權聯邦通信部（現“數字發展部”）領導。演習在保密狀態下進行，結束兩月后方有零星報道。此次演習目的是測試是否有可能從外部切割俄羅斯的互聯網絡，演習結果由通信部長向總統報告。媒體報道引發公眾關注后，俄羅斯聯邦通信部官網發布簡報予以回應，稱此次演習中對“網絡中國內部分的功能穩定性和保護能力現狀”及其“與全球基礎設施連接的重要程度”進行了評估，分析了俄羅斯網絡存在的漏洞，對“發生有針對性的負面影響時的準備程度”進行了評估。

俄羅斯即將“斷網”的傳說正是由此產生。俄羅斯《共青團真理報》《機關報》等為此采訪了國家域名協調管理中心、博客主、人權組織、技術專家等。受訪者普遍認為，國家不可能主動“斷網”，將俄羅斯與世界隔絕并不現實。總統新聞秘書和聯邦通信部出面辟謠，稱國家從來沒有討論過要主動“斷網”，只是研究如果出現極端情況該如何處理。此處所謂“極端情況”是指“戰爭”和“大規模群眾運動”。

2015年，俄羅斯不事聲張地組織了第二次演習。半年后，俄羅斯電信公司Эр-Телеком的總經理透露，2015年春季進行的俄羅斯與全球互聯網隔離試驗，實質上是在擬態環境中進行，模擬了俄羅斯被切斷全球網絡的場景。結果，盡管進行了虛擬干線斷網，流量仍然能夠流向國外。通信部長隨后回應稱，俄羅斯當局沒有研究過單方面切斷與世界網絡連接的計劃，“甚至連這種想法也不曾有過”。正相反，“演習旨在分析外界對俄羅斯互聯網設施干擾的風險與威脅。對我們而言，最重要的是，保障俄羅斯互聯網絡不受外界某些國家或某些地緣政治意見和政治決定的影響”。

雖然公開披露的資料極少，但2014年至今，俄羅斯一直在進行“斷網”演練，而且參與“演練”已被納入正式生效的《互聯網主權法》中，成為通信運營商和網絡數據交換點所有者應盡的義務之一。研究發現，法案的構成與此前的技術演練密切相關。演習檢測的重點領域，如國家域名保護和流量交換點控制，成為法律的核心組成。持續演練的成果為俄羅斯立法保護互聯網提供了技術支撐，描繪了法律實施的路線圖，立法則為技術演練和實驗室成果的應用轉化提供了法律保障，促進俄羅斯國內互聯網技術開發與應用。

三、多種別稱背后的立法認知差異

名正則言順。一部法律除了正式的名稱外，經常會被外界冠以各種引申名或別稱，由此反映不同社會階層對法律的認知與評價。與俄羅斯許多法律擁有非正式稱呼一樣，《互聯網主權法》也并非該法的本名，而是大眾傳播機構和評論家們根據自己的理解為其命名。

2018年12月，俄羅斯議員提交了對俄羅斯聯邦部分法律進行修訂的法案（俄羅斯聯邦境內互聯網功能安全與穩定保障部分），其核心內容是對俄羅斯聯邦《通信法》《信息、信息技術和信息保護法》中關于保障俄羅斯聯邦境內互聯網絡安全與穩定的部分進行修訂。正式通過的法律文件中，不僅涉及網絡的安全性與穩定性，還增加了“完整性”。普京總統2019年5月1日簽發命令，頒布該法時使用的名稱是“關于對《通信法》和《信息、信息技術和信息保護法》進行修訂的第90號聯邦法案”。

從法案提出到總統令頒布的半年間，俄羅斯社會各界對該法進行了廣泛的討論，并基于不同的立場賦予該法相應的別稱。雖然該法案的行業分類屬于“通信”類，但在立法類別上屬于“國防與安全”類，足見立法草案的動機更側重國家安全。因此，在所有非正式稱呼中，《互聯網主權法》這一稱謂最為普遍，與立法本意也較為貼近。因為該法的本意在于彰顯俄羅斯對信息空間主權的主張。議員們在對外解釋時，更多使用的是《互聯網自主化法》，他們強調此法意在擺脫外部干擾，走自主化發展道路，與之對應的是俄羅斯互聯網和IT技術與設備的“進口替代”政策。相對中性的名稱則是《網絡安全與穩定性保障法》，突出法律草案的原始構成，但隨著“完整性”條款的增加，另一個名稱《俄羅斯互聯網絡安全法》顯得更為中性，它意指該法不僅旨在調節互聯網，而且也適用于公共通信治理。該法的反對者則多稱之為《俄羅斯互聯網隔離法》和《俄羅斯局域網法》。

面對公眾意見的嚴重分歧，俄羅斯立法機構和普京總統曾多次明確，俄羅斯無意另立門戶，另起爐灶，重建一個獨立的互聯網。該法案聯署人之一柳德米娜·波科娃解釋稱，“建立自己的互聯網”的說法自相矛盾，因為“不可能在一個國家里建立國際網絡”。她進一步解釋，此法旨在建立一個替代性基礎設施，即建立一個備份網絡，以便在非常狀態下不至于無法上網。法案起草者的觀點得到了國家杜馬的認可。統一俄羅斯黨團在內部討論中強調，該法案需要特別的關注和支持，因為其目的是維護俄羅斯互聯網資源完整和互聯網不間斷運行。即使國外通信線路和數據庫發生重大事故，如災難、犯罪破壞或者外國蓄意限制俄羅斯通信時，俄羅斯互聯網的最關鍵部件能保持穩定運營。因此，從國家安全的角度看，議員們認為該法案極為重要而且有益。

盡管杜馬主席沃洛金向公眾解釋該法“不是要封鎖，不是要切斷，而是保障俄羅斯互聯網的安全”。但俄羅斯多個城市仍然組織了“支持互聯網自由”的集會，有數萬人參加，給立法者很大壓力。反對者的意見集中針對立法動機。他們認為，議員們基于俄羅斯互聯網面臨的外部威脅做出的立法決定不符合實際。因為西方國家完全不希望看到一個封閉的俄羅斯，即使是在美蘇對峙的冷戰期間，西方也在不遺余力地向蘇聯民眾提供信息，與當時的《真理報》《消息報》爭奪民眾。反對者認為該法的動機是當局企圖主動切斷俄羅斯互聯網與外部的聯系，因而將之稱為“隔離法”。

同一部法律的不同別稱，代表了不同社會團體和群體對待互聯網治理的立場與態度，并將不可避免地影響到該法的實施效果。

四、法律實施影響分析

從俄羅斯《互聯網主權法》出臺的背景和社會反饋看，該法反映了俄羅斯依法治理互聯網的決心，對俄羅斯互聯網和數字經濟的發展都將產生重要影響，也會投射到國際互聯網治理空間。同時，不同社會階層和利益群體對待該法的立場與態度存在顯著差異，將不可避免地影響其實施效果。

1.該法首次正式以法律形式賦權俄羅斯政權機關行使信息空間主權。長期以來，影響信息空間主權行使的主要障礙是“邊界”的劃分。因為缺失“邊界”，而無法確定司法管轄權。該法明確提出了國際互聯網俄羅斯分支的概念，并以“國際數據交換點”作為“界樁”，通過安裝數據偵測系統，承擔起流量監控的功能，為國際互聯網俄羅斯分支設立了虛擬的“海關”。在這個意義上，將該法稱為俄羅斯《互聯網主權法》的做法并無不妥。但從目前的情況看，俄羅斯行使互聯網主權的方式并非“斷網”和“隔離”，俄羅斯沒有關閉國際互聯網的內在動力，也無力承受斷網之重。因此，在正常情況下，“大門”始終是敞開的，“邊界”也是開放的，但這也同時顯現出互聯網主權的空間輪廓。

2.該法將從多方面影響俄羅斯互聯網和經濟的發展。它將直接增加俄羅斯國家對國內互聯網產業的投入，國家將成為互聯網市場上重要的投資主體，從而建設好互聯網運營的備份系統。它將更深入地促進俄羅斯IT技術與設備的“進口替代”政策，以體現該法的技術“自主性”目標。相關技術設備的不成熟可能降低俄羅斯互聯網運營的穩定性，影響網民的上網體驗。緊急情況下啟動俄羅斯境內互聯網中央管理模式，導致.com等國際域名運行不暢，甚至可能影響未來俄羅斯物聯網的發展。此外，受技術、受眾、財政和地緣政治等多種因素制約，該法的實施進程和效果存在許多不確定性。

3.俄羅斯通過立法主張互聯網主權可能影響國際互聯網空間秩序的重構。俄羅斯學者認為，當前真正擁有互聯網主權的只有美國，其他國家均在不同程度上受制于美國。俄羅斯此次立法的背景和動機也表明，正是面臨美國的直接威脅，俄羅斯才下決心通過并實施《互聯網主權法》。俄羅斯此舉對其他國家的示范效應，將與其執法效果成正相關性。如果該法對俄羅斯互聯網自主化和主權行使發揮正向作用大于負面影響，則會有更多的國家和地區跟隨。一旦更多的國家通過立法劃分本國互聯網邊界，將增加國際互聯網治理的復雜性。

中俄兩國是國際社會中較早提出互聯網主權概念的大國，兩國在互聯網治理方面有許多共同或相似的理念，特別是習近平總書記提出的構建網絡空間命運共同體的重要倡議得到了俄羅斯總統普京、前總理梅德韋杰夫及俄羅斯互聯網企業巨頭們的高度認同。因此，研究《俄羅斯互聯網主權法》出臺的背景并持續關注其可能產生的影響，對我國互聯網治理具有現實的意義。

作者系福建師范大學福清分校教授

參考文獻

[1]穆琳，李維杰.俄羅斯應對國家斷網威脅的啟示[J].中國信息安全， 2017（11）.

[2]余麗.如何認識與維護互聯網主權[N].人民日報，2012-02-02.