深化土地要素市場化改革

黨國英

一、土地要素市場化改革滯后影響經濟長期增長

中國農產品市場調節的程度甚至比歐洲還要高，這從農產品市場價格波動中可見端倪。但是，中國土地要素市場化程度要比別的發達國家要弱。土地、資本、勞動三大要素市場化改革中，土地要素市場化改革相對滯后。“土地三項改革”的突破很少，這就導致以下諸多問題。

第一，中國農業競爭力弱，食物成本高。長期以來美國政府補貼其約七分之一國民以食物券，與其食物價格相對低廉有關。它對農業領域的財政支出不超過農民收入的10%。中國在三農領域支出達到3萬億元人民幣之上，然而中國農業增加值也就是七、八萬億元。中國農業經濟運行不僅財政成本高，農民付出的成本也高，他們的糧食生產收入并不能抵補他們的勞動成本，大部分情況下不如出租土地的收入。土地要素市場化改革緩慢影響食物成本，影響國民生活水平的提升，使中國人的恩格爾系數顯著高于發達國家的一般水平。

第二，居住形態不合理。成熟的現代化國家，公共部門的辦公機構是高層建筑，老百姓住低層建筑，居住密度也低，且以獨棟房為主。而中國城市居住形態主要是高層建筑。居住形態不合理會嚴重影響消費結構，影響總需求，甚至影響到社會穩定。在供給充分的條件下，總需求擴大不會形成通貨膨脹壓力。這個時候，總需求擴大是經濟增長的決定因素。新近中央提出需求側改革很有意義，希望具體政策能解除土地規劃管理制度缺陷產生的消費抑制。

第三，土地利用效率低。我國單位建設用地面積的GDP產出顯著低于發達國家。如果按工商用地面積計算，土地利用效率更低。

第四，影響社會平等目標的實現。城市房價過高是現階段我國城鄉二元結構存在的主要原因，而這與土地規劃管理制度不盡合理有關。我國沒有針對居民的不動產稅;國家容忍甚至支持城市政府限制住宅建設用地的供應，是房價高企的主要原因。這也形成了政府對城市居民的隱形稅收，形成城市居民收入的不合理轉移，產生實際購買力分配不公。

二、導致土地要素市場化改革滯后四大誤判

土地制度不合理可能與我們關于土地的誤判有關。

誤判之一：認為中國缺少土地資源。與此相關，一種觀點認為中國經濟發展需要土地財政，所以要限制住宅建設用地供應，防止房價降低。我們把房價不下降當作“利好”消息。其實，經濟高速增長并非一定要依賴土地財政。很多發達國家歷史上也有過10%左右的GDP增長率，但并非依靠土地財政支持。更深入地看，我們的經濟增長與犧牲勞動者閑暇、降低勞動成本有關，與土地財政并無顯著相關。這樣一個資源配置方式越來越難以為繼。

誤判之二：政府對土地要素的管理必須要鎖定土地所有權。中外歷史上，真正對土地使用效率影響的因素是土地使用權的調整。使用權調整到一定程度，會誘導“所有權”發生變化。中國農村土地承包制改革成功的秘訣也在這里。這種改革實際上形成了對土地所有權定義的重新認識。連馬克思也注意區別經濟上的所有權與法律意義的所有權。法律也逐步開始保護使用權，而不會用所有權去限制使用權。中國對使用權的改革不夠深入。

誤判之三：土地要素市場最容易發生市場失靈。其實，在邊際量上，通過地租和銀行利率參數的影響，建設用地的價格和農用地價格可以達到一致。除交通設施等特殊項目建設，很多公共項目的建設用地可以獲得競爭性供地，商業用地更不用說。休斯敦和美國其他州相比，在基本上沒有規劃的情況下，建設用地的價格和農用地的價格比較接近，也沒有發生所謂濫用土地的情形。理論與實踐都說明，我們低估了市場對土地資源配置的積極作用。

誤判之四：小農+社會化服務是中國解決農業問題的出路之一。這個模式當然比小農自給自足好，但卻不是能農業現代化相匹配的模式。社會化服務也有一個機制問題。當前的主要問題是農業經營組織運行的交易成本高，服務商面臨的不確定性很大，不同技術類型（如規?；夹g、規模中性技術等）的合理配置困難等。

三、土地要素市場化改革有待深入

土地要素市場化改革需要有大的突破。

一是取消土地使用權年限。我國農村土地承包權（實際上是限定主體資格的農地使用權）、商業用地及居民住宅建設用地都有期限的規定。期限一到，將面臨權利主體變換的可能性，這不免使土地使用權主體發生土地利用的短期行為，不僅影響土地利用效率，也影響經濟活動的整體效率。

二是國有土地實行多級政府所有?，F在這種籠統的國有土地制度導致階位高的政府對土地資源控制的能力更大;高級別的首府城市也會有更大經濟發展優勢。這種依靠行政權力優勢配置土地資源的機制，當然在效率上低于市場機制。相反，如果某一級政府興辦地方國有企業或事業機構通過有償方式獲得土地，而不是通過劃定開發區或無償劃撥的辦法獲得土地，將會極大節約土地，改變土地預算軟約束的情形。可以嘗試根據土地功能將國有土地劃分為中央、市、縣（區）和鎮四級所有;中央政府擁有的土地可以交由省級政府代管。此舉也可以匹配將來的行政區劃改革。

三是逐步開放農村土地承包權交易。土地承包權的流轉限于集體經濟成員之間不利于農業經營規模的擴大。這個改革可以使建立在“小土地出租”基礎上的規模經營轉變為自有土地基礎上的家庭農場經營，更能穩定農業投資主體預期，適應農業現代化的要求。在其他政策匹配的情況下，此舉不會導致人們擔心的農民喪失土地的情形。

四是擴大城市建設用地交易的自由度。企業獲得土地以后，會因許多原因發生土地需求的變化。我國一些地方的“三舊改造”試點的經驗證明，應對好這個問題會釋放大量土地資源，保守估計也在現有建設用地的15%以上。這既有利于企業效益提高，也能增加政府收入。

五是大幅度簡化土地規劃控制性指標，放寬土地用途管理限制。為改善城市居民的居住形態，提高國民的生活品質，應改變土地用途管理辦法，大幅度降低居住用地的容積率控制指標，增大居住用地占城市建成區的比重?？梢砸幎?，只要房價上漲速度超過消費物價指數，就應立即增加住宅建設用地的實際供應。

六是建立土地價值全面評估、平衡記賬的現代地籍制度，并將公共部門用地納入地籍系統，核算其土地資源占有成本。此舉有利于抑制公共用地過度的需求。

七是建立合理的不動產稅收制度。因為我國土地要素價格受到扭曲，故不動產稅不可用房價作為征稅系數。但我國房租可以反映住房市場的供需特征，故可以考慮將市場房租作為計征不動產稅的基礎（不論房屋是否出租）。具體如何設計不動產稅還需要做認真的考慮，不可魯莽。不應以此項稅收增加居民稅收的總體負擔。此項改革有利于降低占地基尼系數，改善居住形態?！?/p>

（本文系作者在第十八屆中國改革論壇上的發言，有刪節）