新加坡城市更新的階段性特點及啟示

任榮榮

自1959年實現自治以來，新加坡從60年代的“貧民窟”發展成當前的“世界城市”，城市更新為其成功轉型提供了空間和功能載體的有效支撐。作為一個人口密度較高的城市國家，新加坡尤其是市中心的城市更新被認為是城市建設成功的象征，展示了一個土地資源稀缺的島國如何平衡好經濟、社會和環境目標的發展過程。回顧總結新加坡城市更新發展歷程及其不同階段的更新目標、內容及更新模式，對我國特別是大城市的城市更新推進具有借鑒意義。

一、1960—1965年：清除貧民窟階段

（一）更新目標與內容

60年代初期，新加坡市中心集中了住房短缺、失業率高、辦公用地供應不足等很多問題。這期間，城市更新的主要內容是大規模清除貧民窟與中心區重建，解決住房和就業問題是兩大戰略目標。當時對貧民窟的清除，既有建筑結構和環境惡化自身的要求，也有利益最大化驅動下土地重新利用的要求。而且就效率和現代化而言，重建相對于修復來說能減少交付延誤，是一種更可取的方式。這一階段，新加坡城市更新的目標很明確，主要表現為對住宅區的更新，通過公共住房計劃實現。政府在城市更新中發揮了絕對主導的作用，為進一步的城市更新奠定了基礎。

（二）更新模式

新加坡政府對改善人民生活環境的承諾是城市變革的強大催化劑。為提高機構效率，新加坡政府于1960年成立了建屋發展局（HDB），取代了殖民地政府組建的新加坡改良信托局（SIT），政府成為最主要的公房開發者。HDB的第一項任務就是中心區的一系列更新和安置計劃。為制定中長期的規劃政策，1960年總理辦公署設立了規劃局（PD）來統管全島的規劃事務。為使拆遷安置工作更加有效，1964年建屋發展局下面專門成立了城市更新部門（URD），負責重建項目的土地征收。這些機構可以有效地執行政府政策，是公共住房計劃的主要實施者，也成為后來新加坡城市更新的基礎。1966年，住房短缺問題解決后，政府才開始啟動有計劃的城市更新，其中，受城市更新項目影響的居民可以安置到組屋中。

二、1966—1979年：注重商業商務區的更新階段

（一）更新目標與內容

1966年以來，隨著住房短缺問題的解決，新加坡政府開始啟動有計劃的城市更新，注重商業商務區環境的改善。1971年，新加坡人均GDP首次超過1000美元，進入中高收入國家行列。與此同時，工業化進程進入后期，經濟發展進入新的起點。這一年，新加坡政府制定了首個概念規劃，這是一個綜合的、廣泛長遠的全島范圍的規劃，對新加坡的土地開發產生深遠影響。政府的角色從規則制定者轉變為執法者。1974年，城市更新處與建屋發展局分離，上升為一個隸屬于國家發展部（MND）的法定機構，并更名為城市重建局（URA），專門負責城市的再開發，包括城市用地、規劃和建設管理，推動城市更新。

這一階段的城市更新主要表現為商業商務區的再開發以及商業環境的改善。典型項目有金鞋商業區開發、烏節路商業區開發以及重新安置街頭小販和清理新加坡河等城市環境改善項目，同時較為注重有形基礎設施的建設。城市更新的目標是向外疏解居住和工業功能以及街道小販，強化中心區的商務功能，滿足商業和現代化發展的商業和辦公空間需求。期間，通過城市更新，新加坡在市區建設了很多地標性的建筑。這二十年，是新加坡城市空間和功能結構變遷最快的時期。到上世紀80年代后期，中心區已變得與20世紀60年代截然不同，形成了相對獨立的功能分區組團。

（二）更新模式

在這一階段，政府依然是城市更新的主力軍，同時私營部門開始逐漸參與到城市更新的進程中來。1963年，聯合國的“KAK小組”詳細介紹了中心城區的更新戰略，認為公共當局需要發揮更加積極和包容的作用，在促進私營企業參與環境創造并滿足城市生活的新挑戰性要求方面要發揮重要作用。該團隊擁護一系列由公共和私人倡議與投資聯盟推動的“行動計劃”，并最終決定以分階段、分區域的方式推行城市更新。

三、1980—1999年：注重整體環境與城市品質提升階段

（一）更新目標與內容

1980年新加坡進入高收入國家行列，之后在整個80年代和90年代經濟仍保持較快增加，GDP年均增速約為7.5%。20世紀90年代，新加坡成為繼倫敦、紐約和東京之后的全球第四大外匯市場，也是重要的國際金融中心之一，并不斷向“世界城市”邁進。20世紀80年代，新加坡大部分基礎設施已經到位，中心城區的重建速度明顯放緩。市區重建局開始關注“從建筑形式以及城市生活的視覺和美學表達方面”提高城市的質量。1991年，新加坡內閣批準了修訂的概念規劃，環境和經濟可持續發展概念注入了城市開發的更深入階段。1989年，城市重建局的職能合并了國家發展部下的規劃局和研究統計處，成為國家層面上的規劃和保護部門，引領新加坡全島的發展。為確保在全球化挑戰中吸引國際人才與資本，城市重建局劃定了新的市區中心，保證商業用地供應。新的城市中心規劃有三個關鍵目標。一是滿足未來商業用地的需要;二是創造一個功能上與現存的CBD相連，有活力的娛樂及文化中心;三是容納相當數量的高質量住宅及支撐生動而富有活力的夜生活。這一階段的城市更新的典型項目有捷運系統、濱水區再開發、文化區再開發以及“組屋翻新計劃”等，注重從整體上改善城市環境，提升城市品質。

（二）更新模式

經過多年成功的公共住房計劃和土地政策，城市更新的“障礙”（如受影響人口的重新安置和零散的土地）已經減少。政府的直接干預變得不再那么緊迫。政府的角色從直接參與城市發展轉為引導、促進和規范私營部門的發展。同時，在基礎設施不再迫切需要之后，90年代新加坡城市更新體系變得更加系統化。城市更新的發展主要體現在制度和機構的完善，由重建局負責總體規劃，為私營部門進一步參與掃清障礙。20世紀80年代晚期至90年代推行的一系列改革，包括通過機構的合并精簡和整合規劃功能，逐步提升城市規劃系統的透明度等成為新加坡規劃和發展監管體系的組成部分。對于公共部門而言，這些變化增強了政府在引導城市發展中的作用。對于私營部門而言，透明的規則和更清晰的信息增強了其投資的確定性，增加了參與度。政府為私營部門提供總體框架和關鍵指引，通過提供有針對性的激勵措施并創造有利的投資環境來引導市場力量，共同推動城市更新進程。在這一階段，私營部門在城市更新中的參與度逐漸增加，政府和私營部門合作開發成為主流方式。新加坡河的改造便是公私部門合作來推動城市更新的一個成功案例。

四、2000年以來：完善城市發展軟環境與包容性更新階段

（一）更新目標與內容

進入21世紀，隨著城市中心商務、商業活動的高度集聚，城市中心區出現了夜晚活力不足的問題，居住人口的引入成為增強中心區活力的重要舉措。這一階段，新加坡城市發展的主要目標是實現高質量的生活、有競爭力的經濟和可持續的環境。政府通過引入更多的文化休閑、旅游觀光活動，不斷增加中心區的功能多樣性和空間活力。目前，新加坡城市中心區不僅包括了主要的商業設施和商務設施，同時也有政府辦公、會議展覽、文化休閑及高端居住等城市功能，成為商務、商業、文化、娛樂、旅游服務的高度集聚區。

這期間，新加坡人口構成日益多元化，非本地居民占比從2000年的18.7%上升至2010年的25.7%，這對城市多元化管理和包容發展提出更高要求。2001年，新加坡概念規劃中提出“身份認同感計劃”。政府提出將在歷史遺產的活化方面發揮日益重要的作用，同時平衡社會與經濟需求，實現更包容性的更新。在增加城市密度的同時，要注重在強調建筑環境和建筑設計與更多地關注城市發展“軟”環境之間的平衡，例如場所管理與公眾參與。

（二）更新模式

進入21世紀后，新加坡的城市發展呈現出全球性特點。隨著對國際投資和人才競爭的加劇，新加坡在全球最佳城市中保持競爭力的需求不僅是一種抱負，同時對于這座城市國家的長期生存也至關重要。隨著新加坡躍升為全球城市聯盟的一員，中心城區代表了這個城市國家的全球形象，濱海灣等地區準備在保持新加坡國際影響力方面發揮關鍵作用。2001年的概念規劃，提出通過濱海灣中心區的開發融入更多的居住、辦公、文化、文娛樂活動和設施。在傳統中心區開發逐漸飽和，全球化競爭日趨激烈的背景下，中心區向濱海灣地區的空間及功能延伸為新加坡的發展注入新的活力。2004年3月，政府宣布投資30億新元用于關鍵性的基礎設施建設，以帶動公共及私人投資。濱海灣地區成為新加坡最為宏大的城市建設工程，規劃打造成“工作、生活、游憩”相融合的可持續發展社區，成為新加坡形象的代表和財富的象征。在這一階段，政府和私營部門依然采取合作開發方式。

五、經驗與啟示

城市更新在新加坡城市發展中發揮著重要的引領和促進作用，為其從60年代初的“貧民窟”發展成當前的“世界城市”提供了重要的空間載體支撐。從新加坡城市更新的發展歷程中，可以得出以下經驗與啟示。

（一）城市更新目標與內容的階段性受經濟發展階段的驅動，與經濟發展水平和產業結構變遷息息相關

在城市發展過程中，經濟力量始終是塑造城市空間的決定性因素。經濟水平的提升使人們產生了對物質環境和人文環境改善的內在需求，產業結構的變遷驅動著城市空間重構和功能變化。新加坡城市更新的階段性變化與經濟發展水平和工業化進程之間表現出明顯的一致性。

在工業化初期階段，城市更新的主要內容是清除貧民窟，改善城市物質環境。在經濟高增長、工業化快速發展階段，城市更新的主要內容轉向注重商業和現代化建設，為工業化進程和資本積累提供空間。進入高收入國家水平和后工業化時代后，產業轉型升級需求迫切，空間中社會經濟矛盾更為凸顯，城市更新側重于整體環境與城市品質提升階段，兼顧城市建設與歷史文化保護。

進入21世紀，為保持在全球化和信息時代的競爭力，新加坡開始了新一輪的經濟發展轉型，這一階段，城市更新注重完善城市發展軟環境與包容性發展，以增強城市活力和功能多元化，服務于“世界城市”的發展目標。

（二）政府通過設立專職部門統籌城市更新工作，且其行政地位逐步提升

新加坡的城市更新工作中，政府部門一直發揮著主要推動作用。在1960年城市更新推行之初，新加坡就分別成立了建屋發展局和規劃局，統籌城市更新工作。1963年，建屋發展局在其下的建設處下設立城市重建部門，專門負責城市更新工作，將城市更新工作常態化。1966年，城市重建部門上升至直屬于建屋發展局的城市重建處，專注于中心區的物質、社會、經濟更新。

1974年，城市重建處上升至與建屋發展局并列的、直屬于國家發展部的城市重建局，負責與城市更新相關的所有事項。隨著城市重建局的建立，政府對城市管理的角色已經由協調者轉為有著法律強制力的部門。1989年，城市重建局的職能合并了國家發展部下的規劃局和研究統計處，成為國家層面上的規劃和保護部門，引領新加坡全島的發展。新加坡的城市重建局從早期的隸屬于建屋發展局下面的部門上升至與其并列的直屬于國家發展部的法定機構，具有規劃和再開發功能，體現了城市更新在城市發展中的重要性。新加坡的城市更新具有全局觀念和長期常態的理念，通過系統規劃成為引領城市發展的重要手段。

（三）前期的法規和政策支持體系建設是城市更新有序有效推進的重要保障

新加坡政府于1966年啟動有計劃的城市更新。在上世紀60年代末到80年代初，政府為城市更新進行了較為集中的法律法規建設。60年代中后期，政府通過強制高效的土地政策，推動城市物質空間再開發，為城市更新提供基礎性法規與政策支持。1966年頒布實施的《土地征收法案》，對當時有效整合分散地塊進行綜合再開發具有重要意義，為推動城市更新創造了條件。另一項重要的城市發展政策是在1964年《規劃法案》修正案中引入的開發費制度，這項收入為公共基礎設施和發展所需的財政資源作出貢獻。

為激勵私營部門的參與，1967年的物業稅法令對私營部門參與的城市更新項目進行了稅收減免。同時，金融機構也為其提供20%首付的免息貸款。上世紀70年代以來到80年代初，政府對城市更新的推動更加注重統籌布局。1971年，新加坡頒布了首個概念規劃。1979年，成立中心區規劃團隊（CAPT）專門負責城市中心區的更新改造。1982年，規劃局完成了一項涵蓋全島范圍的綜合性土地和建筑使用調查，為城市更新與規劃提供基礎。

（四）城市更新從早期的政府主導逐步轉向鼓勵私營部門參與

城市更新不僅是提升城市功能、完善人居環境的一個手段，也是促進經濟增長和就業的一個途徑，單靠政府的力量是不可持續的。新加坡早期的城市更新以政府為主導，隨著公共開發的減少及城市更新負擔的減小，政府角色從直接參與轉向對私營部門的引導、促進和管制。

上世紀80年代以來，政府在城市更新中注重吸引私營部門的參與，開始了公私合作的更新模式。政府為私營部門的參與提供透明、明確的政策環境，積極吸引社會資本進入。在城市規劃體系中，90年代引入的發展引導規劃，為公私部門提供了一個共同參與規劃制定的平臺，也為城市更新中公私合作模式的推廣創造了良好的環境。政府與私營部門的分工合作，促進了城市更新項目的社會和經濟平衡，促進了公共目標與私人利益的平衡。◆

（作者單位：國家發展改革委投資所）