“雙城記”：西安和蘭州人口集聚趨勢(shì)對(duì)比及啟示

趙玉峰

西安一直是蘭州對(duì)標(biāo)對(duì)表的城市，但近年來兩個(gè)城市在人口集聚方面存在較大差距。西安人口先減后增，蘭州人口低速發(fā)展;兩市勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)明顯，蘭州市老齡化程度略高;兩市城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升，蘭州市略高;西安市人口重心向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)轉(zhuǎn)移，蘭州市人口仍在主城區(qū)集聚。西安集聚人口的經(jīng)驗(yàn)有戶籍新政、落戶補(bǔ)貼、營(yíng)商環(huán)境、公共服務(wù)等方面。城市人口集聚需要發(fā)掘政策紅利，提高綜合實(shí)力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)管理服務(wù)。

一、背景

近些年全國(guó)范圍內(nèi)興起一股“搶人大戰(zhàn)”的風(fēng)潮。“搶人大戰(zhàn)”反映了各地對(duì)人口集聚的重視。經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)為人口集聚能促進(jìn)城市發(fā)展，學(xué)者張維迎的研究發(fā)現(xiàn)人口集聚對(duì)人類的創(chuàng)造力有較大的提升。在城市生活中，人類的發(fā)明和創(chuàng)造力與人口規(guī)模有一個(gè)5/4的指數(shù)放大規(guī)則，人口規(guī)模增長(zhǎng)1%，創(chuàng)新能力提高1.25%。非戶籍人口上升1個(gè)百分點(diǎn)，人均GDP會(huì)上升3%。針對(duì)人口集聚，我國(guó)不同等級(jí)的城市出現(xiàn)因城施策的現(xiàn)象，北京、上海等超大城市因?yàn)橐鉀Q交通擁堵、環(huán)境污染等大城市病，選擇了疏解人口的政策，而武漢、南京、成都、杭州等特大城市則選擇通過積分落戶、人才引進(jìn)等方式挑選適合自身城市發(fā)展的人才。中西部地區(qū)通常是人口集聚的弱勢(shì)地區(qū)，常見“孔雀東南飛”，難覓“鳳鳥西部回”，但近些年成都、西安等城市人口集聚效果突顯。西部城市何以引得人口回流或集聚，這是一個(gè)值得關(guān)注的問題。

西安市和蘭州市是我國(guó)西北地區(qū)兩個(gè)重點(diǎn)城市。西安是陜西省省會(huì)，國(guó)家中心城市，同時(shí)也是西北綜合交通樞紐中心。蘭州市是甘肅省省會(huì)，也是西北重要的交通樞紐。兩城市定位有相似之處，且距離676公里，區(qū)位優(yōu)勢(shì)類似。近年來，兩個(gè)城市在人口集聚方面差距拉大，西安市通過“搶人大戰(zhàn)”在2018年底進(jìn)入千萬人城市行列;蘭州市人口近十年來一直徘徊在300萬—400萬人之間。相似的兩個(gè)城市之間差距拉大的原因值得研究分析。

二、西安市和蘭州市人口發(fā)展趨勢(shì)對(duì)比分析

（一）西安市人口增速先慢后快，蘭州市人口低速發(fā)展

西安市人口變化可以分為兩個(gè)階段。第一階段（2000—2013年）是人口增速放緩時(shí)期。2013年全市人口806.93萬人，較2000年的741.14萬人，凈增65.79萬人，每年平均增加5.06萬人，年均增長(zhǎng)0.66%。第二階段（2014—2018年）是人口增速加快時(shí)期。在人口政策和戶籍新政的雙重作用下，西安市常住人口從2014年的862.75萬人增加至2018年的1000.37萬人，年均增加34.41萬人。僅2017—2018兩年，西安市凈遷入人口達(dá)88.79萬人。

對(duì)比觀察，蘭州市人口一直呈現(xiàn)平穩(wěn)低速發(fā)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2005—2019年，蘭州市常住人口由314.96萬人增加至379.09萬人，年均增加4.28萬人。戶籍人口方面，2000—2019年蘭州市戶籍人口由290.68萬人增長(zhǎng)到331.92萬人，年均增加2.06萬人。2017—2018年蘭州市常住人口僅新增4.81萬人，不及西安市凈遷入人口的十八分之一（見圖1）。

（二）兩市勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)明顯，蘭州市老齡化程度略高

西安市人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化。少兒撫養(yǎng)比從2000年的31.25%降至2018年的18.34%;老年撫養(yǎng)比從2000年的9.08%上升到2018年的15.06%。總撫養(yǎng)比從2000年的40.33%降至2018年的33.40%。從總撫養(yǎng)比的時(shí)間序列考察，2010年為27.15%，是下降過程中的最低點(diǎn)，隨后開始逐漸回升。目前，西安市人口年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出青年人口比重大、老年和少兒人口比重小的特點(diǎn)，屬于典型的“中間大、兩頭小”橄欖狀，說明西安市仍處于勞動(dòng)力供給充足、人口社會(huì)負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利的“人口紅利期”（見表1）。

蘭州市與西安市相比，在勞動(dòng)力資源方面差距不大。“十三五”期間，蘭州市人口年齡結(jié)構(gòu)變動(dòng)幅度不大，少兒人口（0—14歲）總數(shù)略有上升，老年人口（65歲及以上）總數(shù)比重上升明顯，勞動(dòng)年齡人口（15—64歲）略有下降，整體看人口年齡結(jié)構(gòu)較為合理。其中2018年勞動(dòng)年齡人口為272.62萬人，比2015年減少了2.49萬人，盡管呈下降趨勢(shì)，仍占總?cè)丝诘?3%。勞動(dòng)年齡人口占比在70%以上表示勞動(dòng)年齡人口較為充沛，仍然能為蘭州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供充足的勞動(dòng)力（見圖2）。

需要注意的是，蘭州市2018年65歲及以上老年人口比重占到13.05%，比西安市高1.76個(gè)百分點(diǎn)，充分說明蘭州市老齡化程度略高于西安市。

（三）兩市城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升，蘭州市略勝一籌

西安市城市聚集、輻射功能和承載力不斷增強(qiáng)，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移及外省市人口的流入速度加快，城鎮(zhèn)化率不斷提高。2000年，西安市城鎮(zhèn)人口為228.26萬人，人口城鎮(zhèn)化率為29.99%，到2018年城鎮(zhèn)人口為740.37萬人，人口城鎮(zhèn)化率達(dá)74.01%，提高44.02個(gè)百分點(diǎn)。

蘭州市加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)人口集聚速度不斷加快，城鎮(zhèn)化率也不斷提高。2018年末，蘭州市城鎮(zhèn)人口達(dá)到304.15萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒冗_(dá)81.03%。鄉(xiāng)村人口為71.21萬人，占18.97%。與“十三五”初期相比，城鎮(zhèn)人口增加5.19萬人，占比增長(zhǎng)0.08個(gè)百分點(diǎn)。若以2018年數(shù)據(jù)作比較，蘭州市城鎮(zhèn)化率比西安市高7.03個(gè)百分點(diǎn)。

（四）西安市人口重心向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)轉(zhuǎn)移，蘭州市人口仍在主城區(qū)集聚

西安市人口分布呈現(xiàn)中心城區(qū)人口減少和近郊區(qū)人口增加的特點(diǎn)，人口重心逐漸從老城市中心區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)周邊區(qū)轉(zhuǎn)移。西安市行政區(qū)劃通常分為城三區(qū)、郊三區(qū)、遠(yuǎn)三區(qū)、郊四縣。其中城三區(qū)為新城區(qū)、碑林區(qū)和蓮湖區(qū);郊三區(qū)為灞橋區(qū)、未央?yún)^(qū)和雁塔區(qū);遠(yuǎn)三區(qū)為閻良區(qū)、臨潼區(qū)和長(zhǎng)安區(qū);郊四縣為藍(lán)田縣、周至縣、戶縣、高陵縣，其中，戶縣和高陵縣按照撤縣并區(qū)前進(jìn)行劃分。2018年，西安市城三區(qū)人口占全市常住人口的23.27%，郊三區(qū)占31.16%，遠(yuǎn)三區(qū)占22.73%，四縣占22.85%。與2000年第五次全國(guó)人口普查相比，郊三區(qū)常住人口比重上升7.10個(gè)百分點(diǎn)，城三區(qū)、遠(yuǎn)三區(qū)和四縣的比重均呈下降態(tài)勢(shì)，其中，郊四縣下降幅度最大，下降3.67個(gè)百分點(diǎn);其次是城三區(qū)，下降2.25個(gè)百分點(diǎn);遠(yuǎn)三區(qū)下降1.18個(gè)百分點(diǎn)。分區(qū)縣看，雁塔區(qū)人口比重上升的幅度最大，上升4.03個(gè)百分點(diǎn)，其次是未央?yún)^(qū)，人口比重上升2.33個(gè)百分點(diǎn);碑林區(qū)比重下降幅度最大，下降2.03個(gè)百分點(diǎn)。

蘭州市人口分布呈現(xiàn)向主城區(qū)聚集的特征。主城區(qū)的城關(guān)區(qū)和七里河區(qū)仍然是全市人口增長(zhǎng)的主要支撐點(diǎn)，占全市人口比重超過50%。2018年，城關(guān)區(qū)常住人口131.91萬人，占全市比重35.14%，比2015年增加1.72萬人;七里河區(qū)常住人口57.77萬人，占全市比重15.39%，比2015年增加0.95萬人。人口密度最大的城關(guān)區(qū)和人口密度最小的皋蘭縣，兩個(gè)地區(qū)人口密度相差144倍，反映了蘭州市人口分布不均衡特征（見表3）。

三、西安吸引人口的成效和做法

相對(duì)于蘭州市，西安市人口集聚的效果顯然更為明顯。同為西部城市，西安市人口集聚經(jīng)驗(yàn)對(duì)于蘭州市有借鑒意義。

（一）戶籍新政是集聚人口的有力武器

2017年3月1日，西安市出臺(tái)了史上最低門檻的戶籍新政，推出“流程最簡(jiǎn)、門檻最低、條件最少”的“三放四降”落戶政策。2018年3月23日，在校大學(xué)生僅憑學(xué)生證和身份證即可在線完成落戶西安。當(dāng)天，西安共遷入落戶人口達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的8050人。4月26日，全面開放在西安創(chuàng)業(yè)的35歲以下企業(yè)法人、股東和企業(yè)員工落戶西安。從2017年3月1日到2018年4月26日，在一年零兩個(gè)月的時(shí)間里，西安6次升級(jí)調(diào)整戶籍政策。戶籍新政的深度和力度之大，在全國(guó)同等城市中絕無僅有。

（二）落戶補(bǔ)貼是有助于吸引和留住人才

2018年5月17日，西安市對(duì)在西安就業(yè)落戶、簽訂勞動(dòng)合同、交納社會(huì)保險(xiǎn)的應(yīng)屆高校畢業(yè)生，給予1000元的一次性獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助;對(duì)離校2年內(nèi)在西安靈活就業(yè)的高校畢業(yè)生，全額給予期限不超過2年的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。2018年7月1日起，對(duì)落戶西安的E類人才給予每月300元的住房補(bǔ)貼。對(duì)申請(qǐng)購(gòu)房補(bǔ)貼的高層次人才，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為實(shí)際購(gòu)房金額的50%，最高上限為100萬元，5年內(nèi)按年度核發(fā)。這些舉措一方面留住了本地的高校畢業(yè)生和高層次人才，另一方面也吸引外地高層次人才來西安市落戶和就業(yè)。

（三）營(yíng)商環(huán)境普遍改善，吸引創(chuàng)業(yè)就業(yè)

西安市通過提供“五星級(jí)店小二”式服務(wù)，全力打造最佳營(yíng)商環(huán)境城市。大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新活力不斷釋放，促進(jìn)了市場(chǎng)主體持續(xù)“井噴式”增長(zhǎng)，2018年新登記市場(chǎng)主體突破50萬戶，市場(chǎng)主體總量增速位居15個(gè)副省級(jí)城市第一。持續(xù)優(yōu)化的營(yíng)商環(huán)境也為西安市吸引了不少資本的矚目。華為、吉利汽車、阿里巴巴、騰訊、京東等企業(yè)先后有項(xiàng)目投向西安，為西安帶來更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

（四）完善公共服務(wù)，解決“新西安人”融入難題

為推動(dòng)“新西安人”更好的社會(huì)融入，西安市明確提出全市新落戶人口適齡子女與本市常住戶籍人口享受同等待遇。西安市加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為人口人才流入打好基礎(chǔ)。從百度慧眼平臺(tái)顯示西安市2016年到2018年的基礎(chǔ)設(shè)施分布范圍不斷擴(kuò)大，新增設(shè)施已從南部逐漸擴(kuò)散到未央?yún)^(qū)、新城區(qū)等距市中心有一定距離的北部區(qū)域。不斷完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方便吸納更多人口。

四、促進(jìn)城市人口集聚的建議

（一）多措并舉，發(fā)掘政策紅利

充分借鑒西安市吸引人口和人才的做法和政策，改革戶籍制度，降低落戶門檻，使落戶更便捷，進(jìn)一步挖掘住房、戶籍等方面的優(yōu)惠待遇，探索緊缺人才補(bǔ)貼制度，為各類人才提供更有吸引力的政策。

（二）提高綜合實(shí)力，變搶人為留人

在社會(huì)保障、公共服務(wù)、法治環(huán)境、行政管理等方面做好配套工作，提升城市內(nèi)部品質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力作為著力點(diǎn)，完善營(yíng)商環(huán)境和人居環(huán)境，將短期“搶人效應(yīng)”轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期“引人模式”，讓人才真正留下來，避免出現(xiàn)“引人留不住人”“戶口空掛”“買房炒房”等問題。

（三）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)人口增長(zhǎng)

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群，搭建人口集聚產(chǎn)業(yè)平臺(tái)。圍繞創(chuàng)新型優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和智能制造的產(chǎn)業(yè)體系，重點(diǎn)發(fā)展大數(shù)據(jù)和信息化、先進(jìn)裝備制造、新材料等新興產(chǎn)業(yè)。對(duì)禁限目錄設(shè)計(jì)的產(chǎn)業(yè)存量要進(jìn)一步細(xì)化、區(qū)別對(duì)待，實(shí)施分類管理和引導(dǎo)，以經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵集約發(fā)展帶動(dòng)人口規(guī)模增長(zhǎng)。

（四）加強(qiáng)管理服務(wù)，引導(dǎo)人口布局

完善普惠共享的公共服務(wù)體系。全面放開養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)市場(chǎng)，鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體廣泛參與。完善流動(dòng)人口公共服務(wù)保障政策，使非戶籍常住人口能夠更加充分享有各項(xiàng)公共服務(wù)保障，減少人口均衡分布對(duì)公共服務(wù)資源的依賴。◆

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)所）