新型城鎮化和城鄉融合發展

李鐵

一、大力實施城鎮化的原因

第一，農村要富裕，要加快轉移農村人口。由于勞動力流出，現在中國農村戶均土地是10畝地。韓國是戶均20畝地，日本戶均是30畝地。如果要達到韓國的標準，在現有基礎上還要轉移1.9億農村人口，如果達到日本的水平，還要轉移2億多農村人口。目前農民工外出打工有2.35億，要實現適度規模經營，就要在農村要素市場化以后，通過適度規模化帶來農業經營方式的根本變化。

第二，以城鎮人口創造的產值和收益反哺農業農村要有足夠多的城鎮居民。上世紀90年代提出城鎮化研究的時候，農村人口占70%，讓30%的人創造的產值和收益來補70%的人做不到，目前城市人口占60%，而戶籍人口只占44.38%，雖然非農產值占90%以上，可以實現對農業和農村的補貼，但是距離真正實現以城補鄉、以工補農，還具有差距。只有達到城鎮戶籍人口占70%以上，才能真正實現對農村和農業的反哺。

二、鄉村振興面臨的問題

第一，城鎮化速度并沒有想象的那么高，并且存在質量問題。有的地方為了追求城鎮化數據的提高，通過行政劃轉就地將農村村莊改為街道和社區，在就業和居住形態沒有發生根本變化的情況下，村民就被轉為城鎮居民。其實掩蓋了中國實際的城鎮化水平。從另一個方面看，我國近年外出打工就業人數增長速度明顯放緩。從農民從事非農就業的增長速度看，可能達不到每年一個百分點的城鎮化增長速度。

第二，未來城市化速度放緩趨勢明顯。過去基于兩位數的高速經濟增長，可以實現每年2000萬的農業人口向非農業人口的轉移。但是隨著經濟增長速度的放緩，直接影響到就業以及農業人口的轉移。因此未來城鎮化的增長速度可能會放緩。這對未來的城鄉融合發展和城鎮化進程形成了新的挑戰。

第三，城鄉兩頭占地現象十分突出。在我國的城鄉空間資源利用格局方面，面臨著更為嚴峻的現實。在1997年我國實現最嚴格的耕地保護政策之后，我國在城市常住人口增加的同時，必須要增加城市的用地從上個世紀城鎮建設用地3.5萬平方公里，一直發展到現在的9萬平方公里。但是在城鎮建設用地增加的同時，農村的集體建設用地也在增加。農村常住人口減少了2億多人，但是農村的集體建設用地從17萬平方公里增加到19萬平方公里。這種隨著空間人口格局的變化，而出現的兩頭占地現象，在我國土地資源嚴重稀缺的現實下，是一個嚴重阻礙資源有效利用的體制問題。

第四，土地制度、戶籍管理制度改革以及城市行政等級管理體制改革進展緩慢。一是雖然力圖推進城市行政等級管理體制改革，給中小城市和特大鎮放權，增加設市城市的數量等。但是現實中，增設的市轄區比設市城市還是要多得多。我國有8.5億的城鎮常住人口才有684個設市城市。我國的城鎮人口與城市數量存在脫節。而在很多人提出要發展中心城市或者特大城市的時候，而真正能接納農民的地方，能夠根據他們的收入水平和消費水平安排就業和居住以及基礎設施和公共服務空間的是小城市，包括在人口流入地區的特大鎮。因此在提出發展中心城市的同時，特別強調要促進大中小城市和小城鎮協調發展。二是戶籍制度改革方面，雖然說政策上要求300萬以上的城市可以放開，但是實際執行上有差距。三是城鄉雙向要素都存在流通不暢的現象。

三、促進城鄉融合發展的政策建議

我國的城鄉融合發展是要在已經相對固化的利益結構下探討如何解決戶籍管理制度改革的問題，要加大力度解決城鄉融合發展的要素流通問題，特別是在集體建設用地入市方面破題，當然也要解決如何通過激勵機制鼓勵城市的要素進入農村，而不是限制城市要素進入農村。否則在農村閑置的大量土地和房屋資源得不到有效利用。要探索解決城市發展的城市間管理體制問題。要通過改革來打破以行政主導的城市要素流動的格局，盡力遵循市場化引導要素流動的規律，要大力提高都市圈中心城市周邊中小城市和小城鎮的活力，以方便這些小城市和小城鎮能夠有條件接納外來人口和農民在這里就業和定居。進而提高我國的城鎮化帶動增長的消費和投資潛力。◆

（本文系作者在第十八屆中國改革論壇上的發言，有刪節）