白重恩：最好的產(chǎn)業(yè)政策是改善營商環(huán)境

聰明的產(chǎn)業(yè)政策是選一些對經(jīng)濟發(fā)展很重要，也能幫助解決卡脖子問題的重點行業(yè)，然后集中精力解決這些重點行業(yè)的營商環(huán)境問題。

無論是日、韓和中國臺灣，還是中國大陸，在經(jīng)濟的騰飛過程中，產(chǎn)業(yè)政策都被認為發(fā)揮了重要作用。隨著中國經(jīng)濟邁入新的歷史階段——從高速度增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變、從主要是追趕型經(jīng)濟向創(chuàng)新型經(jīng)濟躍升，以及外部環(huán)境變遷明顯之時，有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的角色再度引發(fā)討論。

日前，清華大學經(jīng)濟管理學院院長白重恩教授系統(tǒng)談了新時期的產(chǎn)業(yè)政策問題：產(chǎn)業(yè)政策最好的形式是改善產(chǎn)業(yè)的營商環(huán)境，而不是給予企業(yè)財務或者其它資源上的扶持。

不過，白重恩亦表示，當產(chǎn)業(yè)鏈涉及國家經(jīng)濟安全時，有一些產(chǎn)品掌握在個別外國供應商手中、形成卡脖子的現(xiàn)象時，可能要實行一些產(chǎn)業(yè)政策。但是在實行的過程中，要盡量地讓它是普惠的，不要只盯著幾家企業(yè)。“更聰明的產(chǎn)業(yè)政策是選一些對經(jīng)濟發(fā)展很重要，也能幫助解決卡脖子問題的重點行業(yè)，然后集中精力解決這些重點行業(yè)的營商環(huán)境問題。”

過去中國的營商環(huán)境并不完美，但是經(jīng)濟卻實現(xiàn)了快速發(fā)展，白重恩據(jù)此提出“特惠模式”來進行分析。他表示，在經(jīng)濟發(fā)展初期，由于后發(fā)優(yōu)勢，政府往往能選對要輔導的企業(yè)，但是現(xiàn)在跟著別人走的階段快要結(jié)束了，再選對就更加困難。而且當前市場對不規(guī)范行為的容忍度越來越低。

面對“特惠模式”發(fā)展的局限性，地方政府之間的競爭能否改善這一模式？白重恩認為，如果地方政府改善營商環(huán)境的動力足夠強，競爭在一定程度上可以促進這一模式的改善。但是在很多情況下，地方政府之間的競爭也會起負面作用。

談及如何把握特惠模式下的產(chǎn)業(yè)政策時，白重恩認為如果產(chǎn)業(yè)政策是促進競爭的，所有的企業(yè)都能享受，那么產(chǎn)業(yè)政策的效果可能比較好;如果產(chǎn)業(yè)政策只是為一部分企業(yè)提供支持，這種產(chǎn)業(yè)政策可能效果不是很好。

“未來需要更多普惠的產(chǎn)業(yè)政策。政府要做的是改善營商環(huán)境，而不是給企業(yè)提供資源。”白重恩強調(diào)，“更聰明的產(chǎn)業(yè)政策是選一些重點行業(yè)，集中精力解決這些被卡脖子領(lǐng)域的營商環(huán)境問題。”

白重恩認為，改善營商環(huán)境不是一蹴而就的，需要更好的頂層設(shè)計。

他還指出，過去幾年，中國的營商環(huán)境有了很大改善，但是從世界銀行的指標來看，在獲得信貸方面排名下降了。“獲得信貸跟整個金融體制有關(guān)系。”白重恩表示，現(xiàn)階段中國需要更多的創(chuàng)新型企業(yè)，而在中國的金融體系中，企業(yè)獲得外部融資最主要的渠道是銀行，而銀行認為給創(chuàng)新型的企業(yè)提供資金是有風險的，不是創(chuàng)新型企業(yè)獲得融資最好的方式。

地方政府可考慮設(shè)立為企業(yè)提供一站式服務的專門機構(gòu)

問：“特惠模式”回答了過去中國經(jīng)濟在營商環(huán)境不完美時取得高速發(fā)展的原因，隨著中國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，您認為特惠模式發(fā)生了哪些改變？從制度經(jīng)濟學角度來看，特惠模式的存在帶來了哪些挑戰(zhàn)？

白重恩：中國的營商環(huán)境還不夠完善，企業(yè)在運營中會遇到各種各樣的問題。比如，幾個部門同時管一件事，每個部門的規(guī)則單獨看沒問題，但是放到一起，相互之間可能就有沖突。

舉個例子，一個外商企業(yè)來華投資項目，按照外匯管理的規(guī)定，項目結(jié)束清算后，它可以把投資收益轉(zhuǎn)回國，但是需要提供納稅證明。2018年之前，我國有兩個征稅部門——國稅局和地稅局。在這種情況下，銀行要求企業(yè)提供完整的兩張納稅證明，但是企業(yè)獲得國稅局的納稅證明，需要把地稅局的證明留在國稅局，所以企業(yè)到銀行時，只能提供一張證明。

從這個案例來看，每一個要求都很合理，但是放到一起，就是一個不可能完成的任務。

過去企業(yè)遇到這種完全按照規(guī)章制度解決不了的問題時，可能某個政府部門或相關(guān)人員會出面協(xié)調(diào)幫助解決，我們把它叫做特惠模式。

為了讓特惠模式能夠成功，各級政府首先要決定，幫誰不幫誰，如果地方政府選對了企業(yè)，就能促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

在經(jīng)濟發(fā)展初期，我們大概知道哪些企業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展比較重要，但隨著經(jīng)濟發(fā)展水平越來越高，跟著別人走的階段快要結(jié)束了，再選對就變得更加困難。而且伴隨著中國經(jīng)濟從高速度增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，特惠制度的效能沒有以前好了。

其次，在特惠模式下，可能會出現(xiàn)一些不規(guī)范的行為，而現(xiàn)在市場對不規(guī)范行為的容忍度更低，一定程度上影響了特惠制度的運行。

另外，即便有時候政府選對了企業(yè)，如果扶持力度過大，往往會造成企業(yè)的過度發(fā)展，形成產(chǎn)能過剩。在經(jīng)濟發(fā)展初期，經(jīng)濟增長很快，產(chǎn)能過剩問題可以很快被消化，但隨著經(jīng)濟增長速度變慢，產(chǎn)能過剩消化起來會更加困難。

所以，需要讓市場來決定，哪些企業(yè)會成功，哪些企業(yè)不會成功。

問：通過地方政府之間的競爭可以促進特惠模式的改變嗎？

白重恩：如果地方政府改善營商環(huán)境的動力足夠強，在一定程度上，地方政府之間的競爭可以促進這一模式的改善。但是改善營商環(huán)境不是一蹴而就的事，不一定想做就能做到，尤其是有一些規(guī)章制度，不完全是地方政府說_了算。

比如，知識產(chǎn)權(quán)的保護。只在本地保護知識產(chǎn)權(quán)不一定有用。如果甲地企業(yè)侵犯了乙地企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)，甲地的地方政府不一定有精力來保護乙地的知識產(chǎn)權(quán)，在這種情況下，地方競爭不僅不會解決這個問題，甚至會加劇該問題。

問：如果要促進地方之間的競爭，您覺得可以采取哪些措施？

白重恩：希望地方之間的競爭朝著全面改善營商環(huán)境的方向去做，這不僅要靠地方政府，還要有更好的頂層設(shè)計，需要中央機構(gòu)來幫助改善。

比如，要有一個全國普遍適用的、且能夠強有力實施的保護知識產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)，讓地方利益不要在知識產(chǎn)權(quán)的營商環(huán)境改善中起到阻礙作用。

制度環(huán)境要有普遍改善是一件很困難的事，因為在制度環(huán)境中，很多部門都會制定法律法規(guī)，而且是從完成自己職責的角度去思考，不一定特別全面，這可能會造成部門間的制度沖突或是意見不一致，這時候企業(yè)就很難受。

所以，頂層設(shè)計說起來容易，做起來比較難，因此地方政府可以考慮設(shè)立一個專門機構(gòu)來提供一站式服務，幫助企業(yè)解決營商環(huán)境中遇到的問題，讓企業(yè)不需要和多個部門打交道。

企業(yè)沒有能力來協(xié)調(diào)不同部門之間的沖突，如果企業(yè)跟多個部門協(xié)調(diào)，企業(yè)處于非常弱勢的地位。但是如果有一個部門，我們賦予它比較大的權(quán)力，來負責協(xié)調(diào)其它部門之間的矛盾，這比企業(yè)自己去做要有利得多。

問：預期我們什么時候可能會出現(xiàn)這個部門？

白重恩：條例發(fā)布和具體實施還有距離，而且條例中并沒有強制規(guī)定，只是說可以設(shè)立這樣一個部門。如果我們上上下下都認識到該措施的重要性，推動力度就會大一些。我現(xiàn)在想做的工作是希望跟大家形成共識，更大力度來推動這樣的措施。

政府做的是改善營商環(huán)境，而不是給企業(yè)提供資源

問：今天政府如何把握特惠制度下的產(chǎn)業(yè)政策？

白重恩：產(chǎn)業(yè)政策更重要的是看實際運行的結(jié)果。如果產(chǎn)業(yè)政策是促進競爭的，所有企業(yè)都能享受，這種產(chǎn)業(yè)政策的效果可能比較好;如果產(chǎn)業(yè)政策只為一部分企業(yè)提供支持，造成不平等的競爭，這種產(chǎn)業(yè)政策可能效果不是很好。未來可能需要更多普惠的產(chǎn)業(yè)政策。

如果在行業(yè)發(fā)展初期，政府給予了企業(yè)支持，當未來出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的時候，企業(yè)是否還能夠持續(xù)地得到扶持？理論上為解決產(chǎn)能過剩的問題，需要低效率的提供者退出，來維持市場的供需平衡。然而在實踐中，各級政府不愿意看到自己扶持的企業(yè)是失敗的，所以即便過剩，也會持續(xù)支持。所以我們在用產(chǎn)業(yè)政策時要特別謹慎。

我認為，當產(chǎn)業(yè)鏈涉及國家經(jīng)濟安全時，有一些產(chǎn)品掌握在個別外國供應商手中、形成卡脖子的現(xiàn)象時，我們可能要實行一些產(chǎn)業(yè)政策。但是在實行的過程中，要盡量地讓它是普惠的，不要只盯著幾家企業(yè)。

更聰明的產(chǎn)業(yè)政策是選一些對經(jīng)濟發(fā)展很重要，也能幫助解決卡脖子問題的重點行業(yè)，然后集中精力解決這些重點行業(yè)的營商環(huán)境問題。這樣的產(chǎn)業(yè)政策不是由政府來選優(yōu)劣，而是由市場來進行優(yōu)勝劣汰。

另外，政府做的是改善營商環(huán)境，而不是給企業(yè)提供資源。改善環(huán)境不傷害任何人，而政府給某些企業(yè)提供資源，就會造成企業(yè)之間資源配置的低效率。

所以，產(chǎn)業(yè)政策最好的形式是改善產(chǎn)業(yè)的營商環(huán)境，而不是給予企業(yè)財務或者其它資源上的扶持。

問：如何去促進公平競爭，實現(xiàn)競爭中性？

白重恩：競爭中性強調(diào)所有的企業(yè)在獲得資源、獲得做生意的機會方面是公平的，這時候市場配置資源的效率會較高。

但是也有難處，比如金融機構(gòu)給企業(yè)提供資金時，會不會對民營企業(yè)和國有企業(yè)區(qū)別對待？政策沒有要求它區(qū)別對待，但在實際執(zhí)行過程中，銀行貸款出現(xiàn)壞賬問責時，如果問責不平等，就可能會引導銀行不愿意給民營企業(yè)貸款。

所以整個體系都要求所有制中性，可能就能實現(xiàn)競爭中性，這還需要做很大的努力。

問：2019年年底特斯拉上海工廠的交付，其背后涉及政府給予的補貼以及土地和稅收優(yōu)惠，您怎么看？

白重恩：擴大開放不僅僅是貿(mào)易上的開放，還有投資方面的開放，吸引更多的外資企業(yè)到中國投資。在中美貿(mào)易摩擦的大背景下，吸引特斯拉這樣的大企業(yè)到中國來投資，有其象征性意義。我們需要有一個能引起大家關(guān)注的成功的外資企業(yè)來華投資的案例，所以給它補助、提供優(yōu)惠。

外資企業(yè)的進入可能會給國內(nèi)企業(yè)帶來挑戰(zhàn)，但是我們也希望更大的開放，讓外資企業(yè)更多的進來，促進國內(nèi)外企業(yè)的競爭發(fā)展。

而國內(nèi)企業(yè)的規(guī)模較小，獲得資金有難處。怎么讓國內(nèi)企業(yè)克服競爭中的不利情況、跟全球企業(yè)公平競爭，這非常重要。所以在吸引外資的時候，也要考慮國內(nèi)的營商環(huán)境，讓國內(nèi)的企業(yè)能夠保持公平競爭。

在政策制定及評估中，應更重視企業(yè)的感受

問：根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，過去幾年我國的營商環(huán)境奇跡般地從90多名提高到30名左右，您認為我國營商環(huán)境現(xiàn)在還存在哪些問題？

白重恩：首先要對世行發(fā)布的營商環(huán)境指標有一個客觀認識，該指標是基于北京和上海兩個城市的情況評價得出的;其次它是基于如果每個人都照章辦事的解決辦法，對外資企業(yè)來華投資更有參考意義。

但對國內(nèi)企業(yè)來說，特事特辦也是一種解決問題的辦法。

過去幾年，我們的營商環(huán)境有了很大改善，比如開辦企業(yè)的手續(xù)更加便捷。但是在世行指標中，有一項排序不僅沒有向前移，反而有所落后了，就是獲得信貸。

理解該現(xiàn)象有幾方面：第一，這是一個相對值，如果其它國家獲得信貸的環(huán)境改善了，我們的環(huán)境沒有改善，那么排序就會向后落。第二，獲得信貸跟整個金融體制有關(guān)系。我們的整個金融體制對支持政府主導的項目來說非常有效率，所以改革開放初期，我們的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展水平非常好。但是現(xiàn)階段我們需要更多的創(chuàng)新型企業(yè)。這種創(chuàng)新往往事先很難選擇誰會成功，誰不會成功，需要通過市場的優(yōu)勝劣汰來選擇。

經(jīng)濟學家熊彼特曾提出一個概念，叫創(chuàng)造性毀滅。他表示，為了讓有創(chuàng)造力的企業(yè)發(fā)展地更快，就要淘汰創(chuàng)造性弱的企業(yè)，給創(chuàng)造性強的企業(yè)騰出空間，讓它更好的發(fā)展。當前階段，很重要的一個要求，就是讓“創(chuàng)造性毀滅”起更大作用。

問：其根本性原因是金融體系的變化嗎？

白重恩：創(chuàng)造性毀滅要求金融體系不僅僅支持政府的項目，而是要支持更多的企業(yè)，讓他們都有機會參與進來。在我們的金融體系中，企業(yè)獲得外部資金最主要的渠道是銀行，而銀行貸款不是支持創(chuàng)新型企業(yè)最好的方式。所以在這方面，我們的金融體系做得不夠。

為了讓創(chuàng)新型的企業(yè)、有一定風險的企業(yè)獲得資金，需要對金融體系做改變。讓金融機構(gòu)能夠更好地幫助企業(yè)分擔風險，給有一定風險的企業(yè)提供資金，這是我們的需要。但是實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變，還需要做很多努力。

問：如果要想讓企業(yè)更切實地感受到營商環(huán)境的改變，您覺得可以從哪些指標進行改善？

白重恩：指標只是一個方面，不管什么樣的指標，都不一定全面，有的指標也不一定能夠完全反映現(xiàn)實。

比如，企業(yè)的主觀感受。只有企業(yè)才能體會到營商環(huán)境對自己是否有利，穿鞋子的人知道鞋子是不是舒服。我們需要做的是，在政策制定和對政策進行評估的過程中，更加重視企業(yè)的主觀感受和社會公眾的主觀感受。

怎么讓企業(yè)在政策制定及評估中有更大的話語權(quán)，是我們現(xiàn)在面臨的挑戰(zhàn)。在具體的落實中，我覺得行業(yè)協(xié)會可以起到更大作用。

問：怎么從結(jié)構(gòu)方面去看待中國的營商環(huán)境？如果營商環(huán)境的滿分10分，您對中國的營商環(huán)境怎么評估？

白重恩：從結(jié)構(gòu)性的改變來看，除了北京和上海兩個城市外，其它地區(qū)也要做同樣的努力。在世行的十個指標中，我們現(xiàn)在做得不是很好的指標是獲得信貸，所以我們要在金融體系的改革中做更大努力，讓企業(yè)更容易獲得信貸。

值得注意的是，很多影響企業(yè)、行業(yè)的重要因素并沒有體現(xiàn)在世行的指標中。一是政策的影響，對企業(yè)來說，政策穩(wěn)定性非常重要，如果政策不穩(wěn)定，企業(yè)就沒有一個穩(wěn)定的預期。

二是產(chǎn)權(quán)是不是保險的。世界銀行強調(diào)對小股東的保護，但在發(fā)展中國家、新興經(jīng)濟體中，對整個企業(yè)的產(chǎn)權(quán)保護可能比對小股東的保護更加重要。

三是市場準入方面的障礙。世行的數(shù)據(jù)來自準入門檻比較低的行業(yè)。

四是人才環(huán)境沒有得到反映。我們能不能有一個良好的促進人才流動的機制，也是需要努力的。

問：在營商環(huán)境條例中，哪一條會對企業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生比較具有實質(zhì)性的影響？

白重恩：都很重要。我希望強調(diào)三方面：一是一站式服務;二是更加關(guān)注市場主體的主觀感受;三是認識到改善營商環(huán)境是一個非常艱難的過程。

建議找一些重點行業(yè)，就像我剛才談到產(chǎn)業(yè)政策的時候，把產(chǎn)業(yè)政策的體現(xiàn)方式從過去給企業(yè)補助、提供資源，變成改善特定產(chǎn)業(yè)的營商環(huán)境。因為我們的能力有限，先集中精力把重點行業(yè)的營商環(huán)境做好，再逐漸推廣這可能更加切實可行。

只要我們認識到營商環(huán)境的重要性，并對現(xiàn)在的差距有比較充分的認識，就能夠不斷地去改善營商環(huán)境。雖然過去幾年我們做了很大的努力，但考慮到營商環(huán)境的現(xiàn)狀，我們還有很大的空間。

（本刊編輯綜合整理）