海南自貿(mào)港建設(shè)海關(guān)立法支持的思路、構(gòu)想及建議①

王偉 盧玉華

摘 要：《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》業(yè)已發(fā)布，海關(guān)工作適應(yīng)自貿(mào)港建設(shè)，需要梳理現(xiàn)有法律、法規(guī)等可以突破的內(nèi)容，研究在海南可以先行先試的規(guī)定，提出更加自由、更加便利的海關(guān)監(jiān)管措施，這些都需要從立法角度進(jìn)行分析。自貿(mào)港建設(shè)的重點(diǎn)不僅是政策優(yōu)惠，更應(yīng)該體現(xiàn)制度創(chuàng)新。本文著眼于海關(guān)立法支持海南自貿(mào)港建設(shè)的思路、構(gòu)想及建議，并結(jié)合海南實(shí)際對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行分析，以期對(duì)海關(guān)支持海南自貿(mào)港建設(shè)提供若干對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)港建設(shè);海關(guān)立法;海關(guān)監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2020）12（b）--03

2020年6月，《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》正式發(fā)布。習(xí)近平總書記對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)作出重要指示，強(qiáng)調(diào)“要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置，高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)自由貿(mào)易港”，海南自由貿(mào)易港建設(shè)邁入快車道。堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，按照黨中央關(guān)于支持海南全面深化改革開放的決策部署，扎實(shí)推進(jìn)海南自由貿(mào)易港立法工作，需要各單位、各層級(jí)群策群力。本文著眼于海關(guān)立法支持海南自貿(mào)港建設(shè)的思路、構(gòu)想及建議，以期為推動(dòng)海南建設(shè)成為新時(shí)代全面深化改革開放的新標(biāo)桿提供若干對(duì)策建議。

1 海關(guān)立法支持海南自貿(mào)區(qū)港建設(shè)的思路及構(gòu)想

1.1 支持海南國(guó)際旅游消費(fèi)中心建設(shè)方面

實(shí)行更加開放便利的離島免稅海關(guān)監(jiān)管模式。在海口、三亞、博鰲等地區(qū)增設(shè)一批口岸和市內(nèi)免稅商店，島內(nèi)島外居民同等對(duì)待，增加離島免稅購(gòu)物方式。盡快促進(jìn)進(jìn)境游艇免稅政策落地，支持郵輪游艇產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。對(duì)在海南舉辦的一定規(guī)模的賽事及會(huì)議會(huì)展所需進(jìn)境物資實(shí)行報(bào)備制和免擔(dān)保。對(duì)參展后暫不離島的展品允許企業(yè)自主選擇符合海關(guān)監(jiān)管要求的存放地點(diǎn)。對(duì)國(guó)際展會(huì)展期內(nèi)留購(gòu)展品免于檢驗(yàn)。對(duì)網(wǎng)購(gòu)保稅商品實(shí)施“線下自提”監(jiān)管模式。支持實(shí)現(xiàn)島內(nèi)居民購(gòu)買跨境電商商品比照離島免稅購(gòu)買額度等。

1.2 積極助力海南熱帶特色高效農(nóng)業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)

支持海南開展橡膠等特色農(nóng)產(chǎn)品大宗商品期貨保稅交割業(yè)務(wù)。支持創(chuàng)建海南出口食品農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全示范區(qū)，優(yōu)化示范區(qū)內(nèi)出口食品農(nóng)產(chǎn)品合格評(píng)定程序。支持開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)保稅研發(fā)。建設(shè)全國(guó)一流水平的植物出入境檢驗(yàn)檢疫設(shè)施，為全球植物種質(zhì)資源引進(jìn)中轉(zhuǎn)基地和國(guó)家南繁科研育種基地（海南）建設(shè)提供技術(shù)保障。統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)1～2處全球引進(jìn)中轉(zhuǎn)動(dòng)物隔離基地。推動(dòng)建設(shè)植物種質(zhì)圃和動(dòng)物原種場(chǎng)、優(yōu)質(zhì)種質(zhì)基因庫(kù)、全球動(dòng)植物引進(jìn)保護(hù)繁育研究所、全球動(dòng)植物引進(jìn)大數(shù)據(jù)中心和交易中心。

1.3 著力推動(dòng)海南海洋經(jīng)濟(jì)向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變

深入落實(shí)海洋強(qiáng)國(guó)、“一帶一路”建設(shè)等國(guó)家重大戰(zhàn)略部署，支持船舶維修、深海勘探等新興海洋產(chǎn)業(yè)高起點(diǎn)快速發(fā)展。支持將保稅燃料油供應(yīng)資質(zhì)審批權(quán)限下放給海南，對(duì)在南海作業(yè)的中國(guó)籍公務(wù)執(zhí)法船、作業(yè)船舶、漁船及旅游船等允許添加保稅燃料油。對(duì)進(jìn)出境郵輪、游艇、海洋工程結(jié)構(gòu)物等維修、保養(yǎng)實(shí)施保稅監(jiān)管，支持船舶維修產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過(guò)優(yōu)化保稅燃料油供應(yīng)、建立救援保障機(jī)制等全面加強(qiáng)海洋支撐保障能力建設(shè)，助力海南建設(shè)成為國(guó)家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)。

1.4 支持推動(dòng)海南醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展

支持海南全面落實(shí)完善博鰲樂(lè)城國(guó)際醫(yī)療旅游先行區(qū)政策，支持推進(jìn)國(guó)際醫(yī)療資源合作，支持醫(yī)療新技術(shù)、新裝備、新藥品的研發(fā)應(yīng)用，推動(dòng)海南醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。對(duì)進(jìn)入博鰲樂(lè)城國(guó)際醫(yī)療先行區(qū)的醫(yī)療器械及藥品實(shí)施“先進(jìn)區(qū)、后報(bào)關(guān)”監(jiān)管模式。對(duì)醫(yī)療器械及藥品進(jìn)口免征或減征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅。對(duì)境外患者到先行區(qū)診療提供通關(guān)便利化。支持開展新藥保稅設(shè)計(jì)研發(fā)業(yè)務(wù)。

1.5 著力推動(dòng)海南服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展

支持海南在特定區(qū)域內(nèi)開展進(jìn)出口飛機(jī)、船舶和海洋工程結(jié)構(gòu)物等大型設(shè)備融資租賃業(yè)務(wù)，海關(guān)根據(jù)實(shí)際需要對(duì)其實(shí)施保稅監(jiān)管。對(duì)技術(shù)比較先進(jìn)的服務(wù)企業(yè)，開展國(guó)際服務(wù)外包業(yè)務(wù)所需進(jìn)口貨物實(shí)施保稅監(jiān)管。允許在特定場(chǎng)所依法合規(guī)開展面向全球的保稅文化藝術(shù)品展示、拍賣、交易業(yè)務(wù)。對(duì)進(jìn)口文化影視產(chǎn)品、影視拍攝及后期制作等設(shè)備實(shí)施保稅監(jiān)管。

1.6 促進(jìn)海南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展

積極落實(shí)中央在海南布局建設(shè)一批重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和條件平臺(tái)的戰(zhàn)略部署，支持海南經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升海南綜合競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)高新技術(shù)企業(yè)設(shè)計(jì)研發(fā)、檢測(cè)維修所需進(jìn)口設(shè)備、原材料實(shí)施保稅監(jiān)管。為國(guó)際航天城、國(guó)家深海基地南方中心等重大項(xiàng)目所需進(jìn)口設(shè)備提供通關(guān)便利;對(duì)國(guó)內(nèi)高校在海南增設(shè)分支機(jī)構(gòu)的進(jìn)口科研設(shè)備，優(yōu)先辦理減免稅手續(xù)。為海南引進(jìn)的境外高科技人才出入境提供通關(guān)便利;對(duì)來(lái)海南工作的境外高科技人才進(jìn)境應(yīng)稅自用及安家物品，以家庭為單位實(shí)施監(jiān)管。引導(dǎo)海南加工貿(mào)易向海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域集聚，用足用好海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)政策。

1.7 探索建立符合中國(guó)特色自由貿(mào)易港要求的海關(guān)制度體系

堅(jiān)持最高標(biāo)準(zhǔn)，加快建立與中國(guó)特色自由貿(mào)易港建設(shè)發(fā)展相適應(yīng)的海關(guān)管理體制機(jī)制，進(jìn)一步創(chuàng)新優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管方式，打造一流營(yíng)商環(huán)境。在海南率先建設(shè)全國(guó)首個(gè)“全域線上海關(guān)”，所有海關(guān)手續(xù)網(wǎng)上辦理，實(shí)現(xiàn)企業(yè)一鍵通關(guān)、零等待。在現(xiàn)有國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”基礎(chǔ)上，依托國(guó)家、海關(guān)總署和海南省大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺(tái)，推動(dòng)建設(shè)自由貿(mào)易港管理系統(tǒng)，加強(qiáng)海關(guān)與其他口岸監(jiān)管單位的信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助。利用大數(shù)據(jù)、電子海圖、船舶識(shí)別系統(tǒng)（AIS）、衛(wèi)星定位、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)，對(duì)海南自由貿(mào)易港實(shí)施信息化監(jiān)管，提升監(jiān)管效能，建立自由貿(mào)易港海關(guān)智慧監(jiān)管體系。以企業(yè)認(rèn)證管理及屬地納稅人管理為基礎(chǔ)，完善企業(yè)信用管理體系，引導(dǎo)企業(yè)自律管理，強(qiáng)化與其他監(jiān)管部門之間的協(xié)同配合，實(shí)施守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。

2 海關(guān)立法支持海南自貿(mào)區(qū)港建設(shè)的具體對(duì)策建議

2.1 支持制定《中國(guó)（海南）自由貿(mào)易港法》

積極研究、借鑒已有11個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，尤其是涉及海關(guān)部分內(nèi)容，結(jié)合海南實(shí)際，從海關(guān)角度支持制定《中國(guó)（海南）自由貿(mào)易港法》。針對(duì)海關(guān)屬于國(guó)家事權(quán)角度，提前開展可行性分析。從立法角度來(lái)看，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)事項(xiàng)涉及國(guó)家“民事基本制度”和“基本經(jīng)濟(jì)制度”，屬于立法第8條列舉的中央專屬立法權(quán)限。2019年全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告新增了開展海南自由貿(mào)易港法等立法調(diào)研、起草工作等內(nèi)容，并且要求確保如期完成立法。這標(biāo)志著海南自由貿(mào)易港法正式被納入全國(guó)人大常委會(huì)工作計(jì)劃，提上國(guó)家立法日程。海南自由貿(mào)易港將走上一條立法先行的路徑，在逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中建立具有中國(guó)特色的自由貿(mào)易港。值得關(guān)注的是，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試已有先例可循，但國(guó)家對(duì)海南的期望絕不止簡(jiǎn)單復(fù)制自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)驗(yàn)?zāi)敲春?jiǎn)單，畢竟在關(guān)境內(nèi)探索自由貿(mào)易港的建設(shè)尚無(wú)先例可循，海關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身職責(zé)大膽嘗試積極探索研究支持制定《中國(guó)（海南）自由貿(mào)易港法》。

2.2 提前布局《海關(guān)法》修訂

《海關(guān)法》修訂，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“十九大”關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的部署，深入貫徹中央關(guān)于便利貿(mào)易促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，對(duì)內(nèi)做好檢驗(yàn)檢疫與海關(guān)原有職能銜接，對(duì)外對(duì)標(biāo)國(guó)際海關(guān)建設(shè)最高標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)深度融合、實(shí)現(xiàn)化學(xué)反應(yīng)解決通關(guān)流程繁瑣、制度性交易成本過(guò)高等問(wèn)題，發(fā)揮好海關(guān)原有職能與原檢驗(yàn)檢疫職能一加一大于二的實(shí)際功效，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)社會(huì)主義新海關(guān)。改變?cè)逗ｊP(guān)法》和檢驗(yàn)檢疫四部法律以監(jiān)管對(duì)象為立法內(nèi)容的邏輯結(jié)構(gòu)，按照事前、事中、事后監(jiān)管的執(zhí)法模式分三段立法，分為風(fēng)險(xiǎn)防控、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、事后稽查三段，在三段中分別融入檢驗(yàn)檢疫的內(nèi)容。以《海關(guān)法》為基準(zhǔn)，全面吸收《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》的內(nèi)容，銜接《食品安全法》第六章相關(guān)內(nèi)容，并提請(qǐng)全國(guó)人大對(duì)上述被吸收法律予以廢止。同時(shí)，通過(guò)具體條文對(duì)自由貿(mào)易區(qū)（自由貿(mào)易港）海關(guān)方面業(yè)務(wù)探索提前預(yù)留空間。

2.3 修改關(guān)于擔(dān)保的法律、法規(guī)

為促進(jìn)海南服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，推動(dòng)海南建設(shè)具有世界影響力的國(guó)際旅游消費(fèi)中心，進(jìn)一步辦好國(guó)際體育賽事，舉辦國(guó)際商品博覽會(huì)，大力發(fā)展游艇產(chǎn)業(yè)，在智能化監(jiān)管、駐場(chǎng)監(jiān)管、多部門協(xié)同治理等有效監(jiān)管下，建議對(duì)照《海南自貿(mào)港建設(shè)總體方案》，對(duì)國(guó)際會(huì)議、會(huì)展、賽事、博覽會(huì)暫時(shí)進(jìn)出境物資免收擔(dān)保金。涉及修改的法律法規(guī)包括《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》第59條、《中華人民共和國(guó)海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例》（國(guó)務(wù)院令第581號(hào)）第5條、《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口關(guān)稅條例》第42條。

3 爭(zhēng)取國(guó)務(wù)院為海南專門制定《海南自由貿(mào)易港進(jìn)出口貨物、物品及運(yùn)輸工具監(jiān)管和征免稅辦法》

黨中央國(guó)務(wù)院第12號(hào)文件明確要“優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管方式，強(qiáng)化進(jìn)出境安全準(zhǔn)入管理，完善對(duì)國(guó)家禁止和限制入境貨物、物品的監(jiān)管”。為落實(shí)12號(hào)文件精神，并貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀，強(qiáng)化安全準(zhǔn)入（出）管理，加強(qiáng)反恐、掃黃打非及口岸公共衛(wèi)生安全、產(chǎn)品質(zhì)量安全、國(guó)門生物安全等國(guó)家安全保障，同時(shí)對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用信息化系統(tǒng)和高新技術(shù)豐富管理手段，創(chuàng)新優(yōu)化監(jiān)管方式，建設(shè)“一線放開，島內(nèi)自由，二線安全高效管住”的中國(guó)特色自由貿(mào)易港通關(guān)管理政策和制度體系，建議國(guó)務(wù)院為海南專門制定《海南自由貿(mào)易港進(jìn)出口貨物、物品及運(yùn)輸工具監(jiān)管和征免稅辦法》。

4 爭(zhēng)取進(jìn)一步突破現(xiàn)行離島免稅相關(guān)政策規(guī)定

習(xí)近平總書記“4·13”重要講話和12號(hào)文件提出，“實(shí)施更加開放便利的離島免稅購(gòu)物政策，實(shí)現(xiàn)離島旅客全覆蓋，提高免稅購(gòu)物限額。”目前離島免稅政策在運(yùn)營(yíng)中尚有改善和提高的余地，如提高免稅額度、增加離島方式等。這些問(wèn)題可以通過(guò)修改部委規(guī)范性文件或部委公告即可解決。建議暫停執(zhí)行《商檢法》第5條、《商檢法實(shí)施條例》第16條、《食品安全法》第92條、《食品安全法實(shí)施條例》第36條、《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》第16條等法律法規(guī)相關(guān)條款，在借鑒國(guó)際通行規(guī)則，堅(jiān)持“先行先試、監(jiān)管高效、安全便利、風(fēng)險(xiǎn)可控、責(zé)任可究”五大基本原則的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新實(shí)施以“自主檢查、自查+抽查、檢放分離、后口岸監(jiān)管、動(dòng)態(tài)管理”五大管理制度為內(nèi)容的離島免稅商品后口岸監(jiān)管模式。爭(zhēng)取海關(guān)總署及國(guó)務(wù)院相關(guān)部委支持，以海關(guān)總署名義出臺(tái)《離島免稅商品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》。同時(shí)，建議暫停執(zhí)行《商檢法》第5條、《商檢法實(shí)施條例》第16條、第24條、《食品安全法》第92條、《食品安全法實(shí)施條例》第36條、《化妝品衛(wèi)生監(jiān)督條例》第16條等規(guī)定。以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)，以企業(yè)誠(chéng)信守法為依托，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分類監(jiān)管綜合評(píng)定機(jī)制，凡是負(fù)面清單之外的，一律直通放行。

5 結(jié)語(yǔ)

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”修訂、完善支持海南區(qū)港建設(shè)的法律、法規(guī)，僅是海關(guān)支持推進(jìn)海南區(qū)港建設(shè)的重要一步。如果有了相關(guān)立法而不實(shí)施、束之高閣，或者實(shí)施不力、做表面文章，那制定再多的支持政策也無(wú)濟(jì)于事。海關(guān)區(qū)港建設(shè)任重道遠(yuǎn)，需要用足用好政策優(yōu)勢(shì)，在完善相關(guān)立法的基礎(chǔ)上保證法律嚴(yán)格實(shí)施，做到“法立，有犯而必施;令出，唯行而不返”。

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