“城市的土地屬于國家所有”的憲法內涵闡釋

一、“國家所有”的邏輯構成

（一）“國家”的概念

“國家”一詞由“國”和“家”組成，從詞的起源來看，西周時期“國”與“家”同樣都是諸侯和大夫的封地，區別在于其范圍大小不同，隨著周天子統治的衰敗，諸侯各國雄起爭霸，“國家”一詞開始興起?！凹摇北疽鉃槿说木铀?，另一意思是家庭和家族，這兩重含義都可理解為私人領域，“國”“家”連用為“國家”意味著國家是整合了所有家族的政治實體。①在現代社會發展中，“國家”逐步發展成為個人權利的集合，國家主權是社會契約存在的產物。政治學家認為：“‘國家一詞可以指一種歷史實體或一種哲學思想，一種人類共同體的持久形式或一種特定的當代現象……國家要求共同體與領土之間有一種固定的聯系……它建立或形成了人類與其占有物之間的固定關系……它預先設定了一個有序權利或統治形式，或人們之間的命令與服從關系。”②探討我國土地國有條款中的“國家”的含義，那就需要把“國家”放到憲法中去考慮。在我國憲法中，含有“國家”一詞的條文有50條，影響著我國整體政治法律制度的設計。通過以上分析，我國憲法典中的“國家”可以概括為三方面內容：一是體現國家與領土之間關系的中央與地方關系，二是體現國家與公民關系的政府與人民之間的關系，三是體現國家與人們經濟關系的國家經濟制度，③ “城市的土地屬于國家所有”這一條款，確定了國家對地方城市土地的所有，并且根據憲法第10條第5款的規定，國家權力機關還必須充分保障土地的合理利用。同時需要明確的是，行政機關作為國家行使權力的代理人，它對于城市土地只起到管理的作用，而不對城市土地直接享有所有權。

（二）“所有”的概念

所有表示一種財產歸屬狀態，其載體是國家?！八小笔前殡S著財產的積累產生的，當社會財富增多時，人們產生對財產的占有欲，“所有”應運而生。但是所有并不等于所有權，在羅馬法理論中，所有人的權利具有絕對性和排他性。④如果將土地國有條款中的所有看作所有權，亦即將國家看作是城市土地的所有權人，那么對于城市中集體土地的存在就必然無法解釋，城市建設中集體土地轉化為國有土地也無需經過正當程序即可直接依據憲法第10條第1款的規定直接轉化，這與我國憲法第10條第3款：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”的法律目的相違背，只要將城市范圍不斷擴大，集體土地一旦進入城市規劃的范圍自動轉化為國有，那么土地征收條款也無需存在，甚至于“公共利益”的概念范圍都可以以推進城市化建設、推動國家整體經濟發展為由任意界定。土地國有條款中的“所有”，僅僅是確定了國家對城市土地的一種權力歸屬狀態，而非私法領域中的所有權概念。

二、土地國有條款原旨主義解釋

（一）以憲法文本為中心

“在各種各樣關于法律的研究中，法教義學是一種最古老的法律研究?！ń塘x學以特定國家的現行有效的實在法為研究對象，生產關于實在法的意義或內容，并將其體系化?！弊鳛榉▽W最初形態的法教義學，“將特定國家現行有效的實在法作為其不容懷疑的合理的研究前提或研究對象?！雹輵椃▽W作為法學的組成部分，以憲法文本為核心解釋憲法規范更是應有之意。雖然明確以憲法文本為核心解釋憲法，但對憲法文本的解釋視角也是百家爭鳴。美國聯邦大法官斯卡里亞認為，憲法解釋中的最大爭議，不是“制憲者意圖”與“憲法文本的客觀含義”的爭論，而應當是憲法文本的“原始含義”與“當今含義”的爭辯?！爸茟椪咭鈭D”亦即代表了制憲時代人們對憲法文本的普遍理解和接受，而隨著時代的發展，某些概念被時代賦予了新的內涵，人們在新時代背景下對憲法文本的理解有區別于制憲時代，但是，不管是“原始含義”或“當今含義”，都代表了當時以及今下人們對憲法的理解，都具有正當性。以憲法文本的“原始含義”為背景，可以更好地探究在新時代發展下的“當今含義”。

（二）我國土地國有條款的制定及發展

1982年憲法修改委員會秘書處擬定的《中華人民共和國憲法修改草案（討論稿）》明確規定城市的土地屬于國家所有，其他一切土地屬于國家或集體所有，并且指出該條款是“新增加的”，而“這些規定是我國實際情況的反應”。⑥彭真同志在第五屆全國人大第五次會議上所作的《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中解釋說：“關于土地的所有權問題，憲法修改草案從我國的現實狀況出發，作出了明確規定?！雹呖梢钥闯?，1982年憲法新增的土地國有條款在當時是一種對我國現實情況的反映，即對當時憲法修改時所確定的城市的土地屬于國家所有的確權。

在1982年修改憲法時，對于城市土地屬于國家所有并未產生較大爭議，爭論較多的是“城市”的范圍。 “城市土地是指城市市區的土地，不包括郊區的土地?！钡擎偟耐恋厥欠癜趦阮H有爭議。一種意見認為“鎮的土地應該和農村、城市郊區的土地一樣看待”，另一種意見認為“全國各地情況不一樣，有些真的規模已相當大，且還在進一步發展，甚至相當小型或中型城市，再把它和農村、城市郊區一樣看待，顯然是不合適的?！睉椃ㄐ薷奈瘑T會采納了第二種意見，認為“個別較大的鎮的土地是包括在城市市區的范圍內”的。⑧但是城市的范圍仍不明確，市區與郊區的界定以及較大的鎮的含義都具有模糊性。全國人大常委會制定的《土地管理法》第8條：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有?！?，將憲法第10條第1款中的“城市”限縮為“城市市區”。綜合我國憲法和其他相關法律對城市土地國家所有的規定，都只籠統的將城市市區的土地劃歸國有，將城市郊區的土地國有作為例外。但是對城市市區并沒有一個明確具體的定義。1989年全國人大常委會制定的《城鄉規劃法》第3條第2款規定：“本法所稱城市規劃區，是指城市市區、近郊區以及城市行政區域內因城市建設和發展需要實行規劃控制的區域?！?007年修正后的《城鄉規劃法》第2條規定：“本法所稱的規劃區，是指城市、鎮和村莊的建成區以及因城鄉建設和發展需要，必須實行規劃控制的區域?！笨梢钥闯鑫覈鞘幸巹潊^由之前的市區、近郊區和需要規劃控制的區域，變為建成區和必須實行規劃控制的區域。市區并不等同于建成區，因為建成區不只包括城市，還包括了鎮和村莊。所以城市中出現集體土地并不必然違反我國憲法第10條第1款的規定，同時《城市房地產管理法修正案（草案）》第9條規定：“城市規劃區內的集體所有的土地，經依法征收轉為國有土地后，該幅國有土地的使用權方可有償出讓，但法律另有規定的除外?！笨梢钥闯?，我國城市中存在的集體土地，從空間上看并不違反我國憲法第10條第1款的規定，它并不包含在土地國有條款中城市的內涵中，其存在具有正當性。

同時，從時間效力上看，由于土地國有條款在制定時是對當時土地現實的一種確權。是歷史時期的產物。但是隨著社會發展，城市范圍不斷擴大，這種確權對于擴建后的城市市區的土地則不包括在內。因為，如果將擴建后的城市市區土地直接轉為國有，那么我國憲法第10條第3款的土地征收規定就沒有存在的必要了。并且，如果直接肯定擴建后的城市市區土地為國有，那么在城市建設需要土地時，行政機關以為了城市發展為由的“公共利益”需要，直接將集體土地納入城市規劃區的現象會出現，這種“征地”不具有程序正當性，也難以維護被征地者的合法權益。

三、結語

通過對現行憲法第10條第1款的分析，該條款應當是一條憲法原則規范，不僅是對立憲時城市土地國家所有的確權，同時也對未來“城市”的土地屬于國家所有起到規范、指引作用。該規定實際上是對中華人民共和國成立以后城市土地國有化的歷史事實的確認，應當對其做政策性的解讀。同時，必須厘清集體土地向國有土地的轉化條件，避免在城市化發展進程中將集體所有土地隨意變為國家所有而侵害農民的土地權益。

注釋：

①參見金觀濤、劉青峰：《觀念史研究》，法律出版社2009年版，第229-251頁。

②轉引自[英]戴維·米勒、韋農·波格丹諾：《布萊克維爾政治學百科全書》（修訂版），鄧正來編譯，中國政法大學出版社2002年版，第793頁。

③參見韓秀義：《人民政協本體意涵的憲法學闡釋——以“一體二元三維”為框架》，法律出版社2016年版，第96頁。

④參見肖厚國：《所有權的興起與衰落》，山東人民出版社2003年版，第56頁。

⑤舒國瀅等：《法學方法論》，中國政法大學出版社2018年版，第3-7頁。

⑥參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第388頁。

⑦彭真：《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》（1982年11月26日代表憲法修改委員會向五屆人大五次會議所作的報告）。

⑧參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第195頁。

作者簡介：劉楊，女，1994，漢族，山東省濰坊市，在讀研究生，遼寧師范大學，116029，憲法學與行政法學