發展完善的PPP模式 提升地方政府治理能力

王慧軍

政府和社會資本合作模式，簡稱PPP，是指政府通過公平競爭方式和社會資本建立合作關系，明確風險與利益分擔，由社會資本提供公共產品或服務，政府向社會資本支付相應定價，保證社會資本獲得合理收益。在政府治理過程中，PPP模式吸納民間資本，促進投資主體多元化，使政府和社會資本取長補短，合理分配風險，社會資本方充分發揮在相關領域的豐富經驗和技術，不斷提高服務質量，促使政府和社會資本方達成長期互利合作的伙伴關系。PPP模式強調多元治理主體參與，平衡市場、政府和社會資本之間的關系，提高公共服務的效率，從而保證公共利益的最大化。目前我國PPP模式尚處于探索時期，推廣PPP模式是改革的紅利，也有助于提升地方政府治理能力。

一、PPP模式下的地方政府角色轉變有助于提升治理能力

政府在治理現代化進程中承擔著不可推卸的責任。面對經濟下行壓力，政府為增加公共服務的有效供給和提高效率，緩解財政困境，從中央到地方都在積極推廣PPP模式。PPP模式是一種新型的制度創新，不僅僅是項目融資方式，更是一種治理模式。這種模式下的政府和社會資本是一種平等合作、良性互動的關系，政府不再依賴用權力控制社會，社會資本也并非單純追求商業利益，政府與社會資本的利益聯系更加密切。PPP模式本身就是建立在多元主體參與、合作的基礎上，堅持利益與風險分配合理化的原則，理順政府、市場以及社會之間的利益關系。PPP模式比傳統融資模式費用低廉，在保證工期的同時能夠有效提高效率并降低工程造價，平均為政府部門節約大約20%的費用，為政府減輕財政預算壓力。通過PPP模式實現公私合營，使政府從公共基礎設施服務的提供者轉變為合作者和監管者，加強政府部門的服務與監督職能。PPP模式的大規模推廣，能夠促進政府職能轉變，創造良好營商環境，激發市場活力，維護社會穩定，是深化行政體制改革、建設服務型政府、有效提升地方政府治理能力的重要抓手。

PPP模式將市場機制引入基礎設施的投融資領域，具有盤活社會存量資本、吸引社會資本、激發民間投資活力，加快轉變政府職能、深化財稅體制改革、構建現代財政制度、提升地方政府治理能力等優點。一是PPP模式下政府特許私人部門擁有項目所有權或項目經營權進而獲取收益權，這就進一步激勵私人部門進行管理和技術創新，提高PPP項目建設的運營效率，政府在通過PPP模式提供良好公共服務的同時也在提升自身的治理能力;二是PPP模式是在政府執行經濟社會發展規劃、進行良好的市場監管和充分履行公共服務職能的前提下，充分利用社會資本并發揮其較高的管理效率，借助其技術創新動力，減少政府對微觀事務的過度干預，提高公共服務的效率與質量，以此提升地方政府治理能力;三是PPP模式的實質是政府購買公共服務，要求從以往單一的年度預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致，也是提升地方政府治理能力的題中應有之義。

二、地方政府治理中運用PPP模式存在的主要問題

1.PPP模式成為滿足部分地方利益的變相融資工具。近年來我國PPP項目發展迅猛，在給經濟發展及基礎設施建設帶來全面改革的同時，部分地方政府在追求的PPP政策目標上也發生了異化，產生了行政執行偏差。部分地方政府為了追求各自利益，使PPP項目成為變相融資工具，例如有些省市在PPP項目中存在不同程度的政府固化受益和兜底回購等承諾。

在發展初期，部分地方政府大量發行政府債，使得地方財政壓力過大，一味依靠出讓土地降低自身債務。在此背景下，部分地方政府將PPP政策異化為短期融資和減債的靈藥。PPP政策異化為融資工具的主要原因在于地方政府短視性和功利性的發展理念和思路，地方政府為了爭取更多上級的政策和資金扶持、轉移債務壓力，沒有將PPP模式視為轉變政府職能、合理擴大利用民間資本的手段，偏離了PPP模式的定位，使政府面臨新的債務問題和金融風險。進一步來看，PPP模式執行偏差的出現，根源在于中央政府和地方政府在權責分配問題上存在不對稱。地方政府承擔實際建設任務，但其擁有的權力和資源與實際工作不相匹配，這就導致了部分地方政府從自身利益出發進行項目建設，從而背離了中央政府的既定政策目標，使得PPP模式成為變相融資工具。從另一個角度而言，這也是中央政府在責任下放的同時沒有給予地方政府一定的權力和資源所導致的。如果政府不能充分考慮公眾利益，那么就不能使PPP模式成為轉變政府職能的有力推手。

2.合作中PPP模式的風險與利益分配不均衡。PPP模式的核心就是“風險分擔、利益共享”，只有通過合理分配風險與利益，才能形成政府和社會資本良好的合作關系，通過各方優勢互補，將風險調整在可控范圍內，實現最大程度地保證利益、降低風險。原則上來講，PPP項目應當風險與收益分配對等，地方政府在轉讓出資責任與建設責任的同時，應當讓渡部分權利給社會資本方，使社會資本方所承擔的風險與利益對等，激發社會資本方的熱情。但從實際情況而言，由于PPP項目涉及主體眾多，項目復雜性較高，一般無法準確進行風險與利益的對等分配。如果政府承擔風險過多，就無法降低政府融資風險，解決財政問題;反之，如果社會資本方承擔風險過多，無法保證社會資本方的回報，就會形成PPP項目中社會資本方參與率不高的現象。在PPP模式實際推廣過程中，部分地方政府仍然抱有“政府吃肉，企業喝湯”的心理，將大部分風險轉移給社會資本方，讓渡的權利及利益有限，多將無資金來源、低收益性項目打包給社會資本，使得這類PPP項目成為“雞肋”，不能達到激勵效應，推動PPP項目的發展。一般來講，PPP模式中合理分配風險與利益應為動態的，在任何項目運作過程中，風險與收益并非一成不變的，應當根據實際情況設置合理的動態風險分配機制。如果因為外界條件的改變，如環境、社會資本方的資質、投融資條件等使PPP項目合作基礎受到嚴重威脅，那么就要通過動態風險與收益機制進行再次權衡，避免產生更加嚴重的不良后果。

3.PPP模式的法律與政策體系不健全。統一的法律與政策體系是PPP模式有效運行的強有力保障，要使PPP模式發揮應有之義，就需要政府提供具有前瞻性、包容性的法律與政策保證。目前，我國缺乏統一的PPP模式最高法律。我國PPP模式的國家層推動者不明確，對PPP模式的約束與相關法律制度比較分散，沒有系統統一的規范指導。此外，PPP模式多用于基礎設施建設方面，而基礎設施建設方面的建設工期一般較長，法律的真空加大了PPP模式推廣應用的難度。我國現有的關于PPP模式的法律條文多出自于財政部、國家發改委，也有部分地方部門性規章或法規，但其約束力相對而言較小、穩定性差。從實際法律條文來看，由于出臺部門不同，包括財政部、國家發改委等部門，其大多從自身利益角度出發，在立法層面可能存在一定重疊，甚至出現沖突現象。我國PPP模式的爭議解決機制尚不完善，一旦出現爭議，沒有明確的規范指導予以解決問題，會加大PPP模式的風險。

三、完善PPP模式治理體系，提升地方政府治理能力

1.優化PPP模式治理結構。一是統籌各有關部門權力與責任，建立分工協調的PPP項目監管機構。目前來看，我國PPP項目的決策權、執行權和監督權等所有權力劃分不明確，并沒有形成相對穩定、權責分明的管理體系和分工體系。不同政府部門之間存在橫向職能交叉，這種橫向分權嚴重影響了政府職能規范化運行。因此，必須優化PPP模式治理結構，協調政府各有關部門之間的權責關系，降低制度性交易成本。二是建立權責一致的央地關系。中央政府與地方政府之間的縱向分權也阻礙PPP模式的推廣應用，因此，應合理劃分中央與地方政事權，減少職能交叉。一方面，中央政府要加強對PPP項目的設計、監管，尤其是在跨區域項目方面，對PPP模式推廣成效明顯的區域給予必要獎勵;另一方面，中央政府要因地制宜、因事制宜，給予地方政府一定的自主權，使得地方能夠更快更好地發展本地PPP項目。

2.完善PPP模式風險與利益分擔機制。完善PPP模式的風險與利益分擔機制，正確處理政府和社會資本的權責關系，確保社會資本獲得合理利潤，能夠提高社會資本參與率，建立政府和社會資本長期合作利益關系，促使政府轉變為合作者、監督者。首先，要根據各項目具體內容，按照市場規律調整PPP項目價格，保證PPP項目“合理利潤”區間，既要保證社會資本盈利，但又不能暴利。其次，政府和社會資本要合理預測風險，加強風險消除能力。完善PPP模式風險與利益分擔機制，要在以下方面做好相應工作：一是加強對社會資本方的項目監管，對項目整個生命周期內涉及施工、運營等方面加強調控，降低成本;二是通過權衡PPP項目成本與收益，制定投資回報制度;三是確定承擔風險責任主體單位，諸如政府承擔失信風險、政治風險等，社會資本承擔企業管理風險、運營風險等，如果雙方都不足以控制風險，則由具體項目決定政府和社會資本承擔風險的百分比。

3.完善PPP模式法律制度。PPP項目涉及主體眾多、操作復雜，且我國至今仍存在PPP模式法律空白、牽頭單位不明確、“九龍治水”等問題，甚至不同政策法規存在沖突、法律保障與政策銜接不健全等。PPP模式治理并不等同于PPP模式管理，甚至超越了PPP模式管理理論，它更多強調政府與社會資本之間的互利互信、平等協商、聯合績效。結合我國實踐情況來看，有關PPP模式法律建設較為薄弱，因此，必須要加快PPP模式立法進程，強化頂層設計的統領作用，制定統一健全的法律法規，避免因政策的不確定性產生沖突問題，通過權威高效、清晰明確、約束力強的制度保障提高PPP項目的社會資本參與率。同時，通過法律的強制力與規范作用，能夠使政府不越位、不缺位，加快轉變政府職能，提升政府治理能力。

作者系中共天津市委黨校公共管理教研部副主任、教授

責任編輯：雙艷珍