農村土地承包經營權抵押貸款制度探析

李鋮豪

摘 要：我國農村金融供給不足，導致農民貸款難、融資難問題日益突出。2014年中央1號文明確賦予農村土地承包經營權抵押擔保權能，為農村金融供給開辟了新路徑。當前，農村土地承包經營權抵押貸款制度不完善，制約了其融資功能。因此，要通過制度改革、風險控制、利益共享、專業評估等方式，優化農村土地承包經營權抵押貸款制度，從而為農民增收、鄉村振興提供強有力的金融支持。

關鍵詞：土地承包;抵押貸款;試點改革

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.01.064

1 農村土地承包經營權抵押貸款基本理論

1.1 農村土地承包經營權抵押貸款內涵

農村土地承包經營權，指農村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利。農村土地承包經營權抵押貸款是指農戶、企業法人及其他經濟組織以其依法取得且經縣農村綜合產權交易管理服務中心登記確認已流轉的土地承包經營權作為債權擔保取得的貸款，并按期償還貸款本息的一種貸款業務。

農民對其所在的農村集體中承包的土地享有直接支配權利，能夠明確土地承包經營權享有物權屬性，從屬物權。法律在賦予農民享有對土地承包經營物權直接支配權利，同時又限定該權利在抵押融資方面具體行使，受到限定的物權并非真正意義上的物權。

無論是從封建社會中還是新中國成立至今，農業經濟在社會經濟中始終是最基礎也是最重要的一部分。土地是農業經濟載體，是保障農民生活的底線，以土地承包經營權為抵押物使得農村土地流轉頻率增大，頻繁流轉會給農民的經營生活帶來不確定性，此為立法之先意。

經濟社會發展背景下，農業經濟模式不會總保持不變。自給自足模式已不能滿足農民自身需要，使得農業經濟產業化、旅游化發展。農民創新發展經營模式也需要更多資金，其自身儲蓄遠遠不夠。金融資源在城市、農村之間分配不均衡，農村正規金融機構數量遠不及城市，業務范圍有限;非正規金融機構因其盈利模式，直接地增加農民的融資成本。繼而，造就農民貸款難、融資難問題。

保護農村土地穩定性和農民融資兩者出現矛盾，因而國務院在2014年出臺允許農村土地承包經營權可作為抵押物進行抵押貸款的決定，隨后在全國范圍內232 個縣（市、區）進行農村土地承包經營權抵押貸款的試點改革，拓寬新時代農民融資的選擇路徑。

1.2 土地承包經營權抵押貸款模式

在各個試點中，農村土地承包經營權抵押貸款模式主以直接抵押和間接抵押兩種。

直接抵押，即將農村土地承包經營權直接作為抵押物，經過抵押登記、價值評估等流程之后可相關銀行申請貸款，不附加其他任何擔保條件，實踐中得到較好運用的是浙江嘉興南湖區、江蘇常州武進區等。該模式下，土地的承包經營權系唯一抵押物，與各大銀行均有開展小額信用貸款業務似乎更為接近。全國農村地區經濟發展不均衡，東西、南北差異較大，這種模式對全國范圍內試點只能作為借鑒，并不具有普遍指導意義。

間接抵押貸款的抵押物不僅只是土地的承包經營權，在土地承包經營權的基礎上在增加其他抵押物、擔保人或其他機制，常見的間接抵押貸款模式有兩種。

第一種是在農村土地承包經營權抵押的基礎上，增加擔保人增信、通過普通抵押貸款的模式申請貸款。擔保人分為農村集體性質擔保人和第三方擔保公司。集體性質擔保人在貸款人無法償還貸款時，以回購抵押土地承包經營權，從而實現代借款人償還相應借款，借款人在今后可向集體再次購回該土地承包經營權，擔保人也可以在借款人實在無法償還債務情況下，進行集體內部的二次流轉。第三方擔保公司作為擔保人在這種模式下，往往采用的是二次擔保的模式，由借款人將特定的土地承包經營權抵押給擔保公司，再由擔保公司出面為借款人提供擔保，借款無法償還貸款時，銀行先就抵押土地的承包經營權受償，不足部分再由擔保公司承擔貸款的補償責任。該模式下，抵押土地的變現及承包經營權的二次流轉較容易實現，符合農村土地在集體內部流轉原則。

第二種是土地的承包經營權結合風控機制抵押貸款，這里的風控機制是指風險補償基金。雖然風險補償基金系第三方相對人，風險補償金機制具有存在的特殊性，其往往由當地的政府主導，財政撥款，風險基金之下往往也會有業務直接相關的公司、交易平臺。故一旦有不良貸款形成，還款直接交由基金進行處理，抵押土地的承包經營權再通過交易平臺進行二次流轉。江蘇沛縣農村土地流轉有限公司、新疆奇臺縣構建的土流網等都是具有十分重要的借鑒意義。

1.3 農村土地承包經營權抵押貸款制度風險及其控制機制

農村土地承包經營權抵押貸款作為抵押貸款的一種，其機制自身的風險也就與一般的抵押貸款類似，主要是來自于不良資產的形成，抵押物的變現還款。風險控制作為項目重要指標之一，系除了盈利目標之外，保持項目穩健拓展、長久發展的核心機制。通過對試點中常見抵押貸款模式的羅列，各個模式下的風控機制有其各自特點。

直接抵押貸款中借款人自身的信用、還款能力系決定能否還款的核心因素，對借款人的要求較高，貸款風險較小，一般情況下很少會出現不良資產。這種模式無具體風險控制機制，故在此不展開詳細討論。

間接抵押貸款借款人準入門檻較低，在借款人背后有第三方擔保人、組織。此處，第三方擔保人、組織以簡易的風控機制存在。該模式下，風控機制其一就是第三方擔保人、組織先付債務后承接土地承包經營權二次流轉，實現變現抵債;其二則是基金會等第三方擔保組織，在不良形成之時，以補貼抵債。

可見無論哪種抵押貸款模式，雖能在一定程度上把控風險，但是區域內并未形成系統的風控系統，金融機構在相關領域內涉足較少，主動探索力度不夠，到實務層面存有問題。諸如在進行土地承包經營權二次流轉過程中經常會發生的回購款折價問題等會直接影響抵押貸款風控系統的穩定性。

2 農村土地承包經營權抵押貸款制度存在的問題

農村土地承包經營權抵押貸款創新機制于各試點取得初效，截至2016年5月，廣西玉林市農村土地流轉面積達144.43萬畝，貸款余額達15250萬元，不良貸款為0;至2016年底，湖南省全省2000萬畝承包地確權到戶，貸款余額3.4億元;至2016年末，江西助農取款點累計發布29399個，貸款余額1842.9億元;至2017年6月底，山西6縣區抵押貸款成交筆試累積37393筆，貸款余額共計3.4億元;2017年8月末，浙江嵊州市累積發放農村土地承包經營權抵押貸款179筆，累積金額3.07億元，未發生一筆不良貸款。結合抵押貸款的法律制度以及貸款模式、風控機制分析，還存在許多理、實踐層面上有待深入研究、解決的問題，其不足主要有以下幾點。

2.1 法律制度模糊不清

雖然農村土地承包經營權抵押貸款的試點改革已經落地，且近幾年一號文件中均提及農村土地承包經營權抵押貸款，但并未推動相關法律的修訂。新修訂的《農村土地承包法》僅對承包戶家庭成員權利做了細微改動，基于現狀，《擔保法》《物權法》均有明文禁止農村土地承包經營權抵押，使得試點地區未開展土地承包經營權抵押貸款的金融機構以及還未進行試點改革地區的金融機構對該項政策有所顧忌，影響實踐中金融供給。

其次，農村土地承包經營權雖實屬于物權，經營權人可以享有直接支配權，但其并非真正意義上完整產權，僅是細分產權，故在二次流轉過程中也是受到限制的，若沒有第三方擔保公司于農村集體內部處置，金融機構很難直接對其變現，因而債權行使就存在履行障礙，存在呆滯風險。

2.2 缺乏專業農地評估系統

各個試點的貸款模式多樣，但農戶在申請貸款前需要對農村土地評估工作，并沒有專業性的評估系統。缺乏專業的農地評估機構、已存在的評估機構評估費用過高、農民與金融機構就農地評估價值存在分歧是各試點地區常見的問題。這些問題都是會影響農村土地價值的發揮，成為農民抵押貸款融資的絆腳石。

2.3 確權頒證緩慢

土地承包經營權既屬于物權，那么流轉的過程中，必定是要符合物權轉移的規定。不動產物權轉移生效要件即為經依法登記，發生效力，未登記不發生效力。所以當農民無法提供承包土地的權屬證明，就無法申請抵押貸款。絕大多數試點地區頒證沒有完成，農村集體組織在確權過程中存在土地權屬爭議、工作量大人員少以及經費緊缺等問題，導致了確權頒證工作進度緩慢。

2.4 缺乏系統的風險緩釋機制

雖有部分地區已經設立風險基金會、土流網交易平臺等強力的風控機制，但在大多數地區制度并未普及，更為缺失的是保險機制。上述已言，風險基金會、交易平臺對于不良資產的緩釋效果。政策性農業保險機制的存在是能夠給農民增信的方式，一旦形成不良貸款后，這也是銀行機構獲償的一種路徑，但這種機制的缺失就會使得經營權人利益在切實遇到經營困難之時不能得到保障，也很難構建起系統性風險緩釋機制。

3 完善農村土地承包經營權抵押貸款制度的建議

3.1 推進法律修訂、司法解釋出臺

缺少配套、系統的法律制度，一旦發生糾紛，爭議雙方、法院很難在法律上找到法律依據。筆者認為承包經營權抵押貸款系基于農村土地承包之上，因此可在《農村土地承包法》的修訂中，將土地承包經營權抵押貸款制度以具體法列入其中。一來從法律層面上給予農村土地承包經營權抵押貸款積極的回應;二來將政策上升到具體法，又無需立新法，降成本，提效益。與此同時，針對糾紛案件，出臺相應的司法解釋。從而初步構建一個系統性且配套的法律制度，消除金融機構顧忌，促進金融供給增加，賦予農村土地流轉過程中各方利益主體堅強的制度保障。

3.2 建立專業的土地評估機制

農村土地評估機制，直接能影響農民承包土地經營權價值的發揮。過高評估費用增加農民的融資成本，評估不當的結果則會從根本上阻礙融資工作推進。可在原有評估機制的基礎上，由相關政府部門牽頭，引導專業性評估公司與銀行金融機構合作，結合特定土地上所產出的不同農產品，建立公正、合理、效率的農村土地評估機制，為抵押貸款工作夯實基礎。

3.3 加強制度創新建設

確權頒證屬土地評估之后續工作，可嘗試將農村土地確權頒證工作與相應的土地評估系統結合起來，在做到有效、公正評估之后，配之以確權工作。構建評估公司與國土局之間的合作聯動，相互監督，提升工作效率。

3.4 完善風險控制機建設

加快各地風險基金會與土地流轉交易平臺建設，增加農業保險種類，擴大補償基金額度，同時嘗試允許商業性涉農保險準入。鼓勵農民自發組織相應的集體性土地協會、基金會等。政府補貼只能解一時之需，嘗試以稅收優惠、投資優惠等政策吸引民間資本加入到風險控制機制的完善中來，對已有的風險補償機制形成補充。

4 結語

我國農村土地承包經營權抵押貸款雖在政策上已放開，試點改革已初獲成效，但是法律制度仍沒有邁出改進的一步，加之各地區經濟發展水平不一，在實踐操作層面十分坎坷。筆者由于調研經驗并不充裕，所作論述也僅為初步分析，希望能為研究農村土地承包經營權抵押貸款出一己之力。

參考文獻

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