瑞典保障性住房政策的研究啟示

郭嬌麗

摘? 要：衣、食、住、行是民生之根本。近些年全國房價總體上持續走高，致使很多人都買不起房，淪為“房奴”。而保障性住房，則為低收入人群提供了滿足其基本生活需要的住房，對提高人民福祉水平、增強社會發展活力、推動城鄉統籌發展、鞏固社會和諧穩定意義重大。現階段，瑞典的住房保障制度已相對完善，本文從瑞典住房的基本情況入手，借鑒瑞典住房保障的經驗，對發展我國保障性住房體系提出若干建議。

關鍵詞：保障性住房政策;利息補貼;多元化主體

1 瑞典的住房基本情況

二戰后，瑞典對住房建設進行大力投資，住房存量快速增加，瑞典的住房套均面積不大，2003 年所有住宅的平均使用面積為92 平方米，新建住房則要大許多，平均達到128平方米。這與近年新增住房以獨立私人住房為主有關。以人均來看，2003 年瑞典人均住房使用面積為44.4 平方米。瑞典的住房設施條件相當完善，100% 配有集中供暖、熱水、淋浴設備。截至2013年，瑞典共有463萬套住宅。其中，43%為獨棟或聯排住宅，50%為高層住宅，另還有約2%的其他住宅和5%的特殊住宅（包括學生宿舍，集體宿舍等），相對于瑞典980萬的總人口來說，住房總量已不是問題，人均有1.7個房間。各種國際統計都顯示，瑞典是世界人均住房擁有量最高、居住條件最好的國家之一。

瑞典居民能擁有如此優越的住房條件，除了其經濟發達、國力強盛是基本條件，與瑞典政府在住房建設方面的大力支持和推動也是密不可分的。

2 瑞典的保障性住房制度

瑞典住房市場上存在三種住房產權結構：私人所有、租賃、合作所有。而瑞典保障性住房主要有市政住房公司建設的公共租賃住房和住房合作社建設的共有產權住房兩類住。現如今，這兩類住宅的比重非常高，這與瑞典的合作社會傳統與發達的公共住宅租賃體系緊密相關。

2.1 瑞典的公共租賃住宅

公共租賃主要是從市政住房公司租借住房。市政住房公司的住房主要由中央政府資助地方市政當局進行投資興建，其運作是非盈利性為特征。瑞典的公共租賃住宅興起于上個世紀三十年代大蕭條時期。經濟停滯、失業非常嚴重，政府組建了住宅公司，由市政當局所有并控制，作為獨立的非營利企業運營。1950 年代到1970年代中期，瑞典建設了大量用于出租或合作住宅的高層公寓。1970年，公共租賃住宅占到瑞典住宅總量的23%。之后由于住宅供應趨于飽和，住宅建設趨緩，上世紀八十年代中期的年住宅建設量僅為鼎盛時期的1/3左右。之后有所回暖，上世紀90年代后維持在年15000—30000套的規模。不論公共租賃住房還是私營租賃住宅，租賃住房都是不能再出租的。這樣的政策杜絕了住戶把租來的住宅，再到市場上二次出租的尋租行為。

2.2 瑞典的公共合作住宅

合作住宅是一種非常具有瑞典特色的住房產權形式，是“瑞典模式”高福利的一個重要組成部分。瑞典的住房合作社是從1920 年開始。當時瑞典住房條件大部分比較差，也比較亂。只有部分人擁有好條件的住房。一些知識分子，為了解決這種情況而發起組織了一個住房合作社，目的是為中低收入者提供比較好的住房，并很快就在全國展開。1950 年瑞典頒布了法規，規定了住房合作社如何成立。目前瑞典全國各地都有住房合作社，約有44.5萬成員（即住戶）都住在合作住宅中。一個住房合作社，也許有20 個家庭，或是50 個家庭，也可能是200 個家庭。當前，合作住宅的市場交易已經完全開放。住戶可以在市場上自由買賣住宅的居住權，價格完全由市場供需關系決定。如果住戶要出租自己的住宅的話，住戶合作協會對出租時間甚至租金都有權進行嚴格管制。成員如未經批準出租自己的住房，合作組織有權強制該成員出售其住房。這個特別的機制有效地壓制了瑞典住房市場上對非自用性住房的需求。這樣，就有效地實現了合作住宅是用來住的，不是用于營利性出租的政策目標。

3 瑞典的住房保障政策的演變

3.1 第一階段：20世紀40年代初至80年代末

20 世紀初，工業化伴隨城市化的進程中，瑞典出現住房緊缺問題。政府通過了立法限制租金、貸款補貼、住房救濟金以及非營利市政住房公司建設公共住房來增加供給，緩解住房需求壓力。二戰后，瑞典政府提出“為所有人提供優質住房”的口號，住房政策以建立一個高質量、居民負擔得起、惠及全體居民的住房保障體系為目標，以增進全體居民福利。1965 年，提出了“百萬工程計劃”，建設100 萬套公共住房。1968 年，政府實施租金價格談判體系，由租戶、房東、租戶協會通過集體協商確定租金價格，通過《租房法》保護租戶權利，規范了租賃期限、合同終止條件、轉租限制、租戶裝修權等有關權利和義務。由此，瑞典基本建立起政府主導的、以公共租賃住房和共有產權住房為主要類型、覆蓋全體居民的住房保障政策體系。

3.2 第二階段：20世紀90年代初至2014年左右

20 世紀80 年代后期，歐洲國家普遍面臨“福利危機”。20世紀90年代以來，由于經濟衰退，瑞典政府無法在公共住房方面提供大量的資金支持。1991年保守黨在經濟危機中上臺后實行新自由主義經濟政策，決定停止國家對建房的貸款，同時還大幅度減少了對房地產公司的利息補貼。地方政府開始對建筑用地開始實行市場價格。這一時期瑞典住房政策向更加市場化的方向發展，市政住房公司由于不再擁有資金、稅收等方面的政策優惠，逐步開始按照商業化的模式運營，私人新建住宅數量明顯高于市政公司和住房合作社。

3.3 第三階段：2014年以來

自2014 年以來，經過20多年住房商品化的發展，租金水平的不斷上漲與公共租賃住房在存量住房市場上占比持續下降的情況并存。對此，瑞典社會民主黨重新執政后，為提高住房保障水平，采取了一系列住房制度改革政策。其一，瑞典政府增加了對公共住房的投資，并將主要精力集中于對已建住宅的更新和維護。其二，政府提升了住房補貼，主要針對婦女和低收入群體。更多地體現出了救助保障性的特點。

4 瑞典住房保障政策的經驗與啟示

瑞典的經驗表明，通過公共租賃住宅和合作住宅等方式租房也可以獲得穩定而體面的居住權。“他山之石，可以攻玉。”瑞典的住房政策體系對于我國構建房地產市場長效機制，保障房子是用來住的，而不是用來炒的，具有重要的借鑒意義。

4.1 堅持普惠主義與效率導向

瑞典住房政策的普惠主義首先體現在市政住房的非選擇性原則，即放寬資格限制，向全體居民提供住房服務，其次便是涉及到的覆蓋面廣，瑞典政府以為全體居民提供高品質住房為目的，基本上構建了一個不分社會階層、不論家庭狀況的普惠性住房保障體系。瑞典居民整體居住環境優越，公民居住權實現擁有制度保障;而效率導向主要體現在瑞典政府根據不同發展階段制定不同的效率目標，而不僅僅是單一的追求公平。我國當前也存在住房保障過分依賴政府的問題。在新時代住房保障制度改革中借鑒瑞典經驗。以普惠性住房保障作為政策目標，充分考慮國家經濟社會發展水平的基礎上確定住房保障適度水平，將政府職能由以直接提供保障性住房供給轉向提供政策支持和監管服務，同時在保障性住房建設運營中適當引入市場機制，建立起動態的保障性住房管理制度，重點是保障性住房的準入和退出機制。

4.2 發展多元化住房保障模式

瑞典逐步發展出多元化住房保障模式，形成了住房類型相互替代、財政金融靈活配合、供應主體互為補充的住房政策新局面。目前我國社會組織和市場力量在住房保障體系中作用仍然較弱，應在改革中注意補上這個短板，根據居民收入水平差異，豐富保障性住房類型，確保居民的住房需求得到精準保障。借鑒1990 年代以來瑞典市政住房公司引入市場化運營機制和公共租賃住房轉為共有產權住房的經驗，打通保障性住房和商品房轉換通道，培育社會組織力量，逐步實現政府、市場和社會組織在住房保障供給中的相互協作。

4.3 制定和完善相應住房法規

瑞典在20 世紀六七十年代就相繼頒布了《瑞典合作建房法》與《瑞典合作經濟協會法》，對合作建房及住房合作社的相關問題進行規定，從法律上保證了住房保障制度的構建和完善。我國目前不僅缺乏專門的住房保障法規，甚至至今都沒有出臺一部住宅法，因此建議有關部門盡快制定出符合國情的統一的住房保障法規，可從立法上規定住房保障的對象、保障標準、保障水平、保障資金的來源、專門管理機構的建立，以及給一些騙取保障優惠的行為予以嚴懲等。同時明確中央政府、地方政府及各種專門機構之間的權責劃分以及對違法違規行為的懲處措施，為住房保障建設提供良好的法律環境和有力的制度保障。

4.4 強化地方政府責任

保障性住房多元供給主體變革強調在引入市場競爭的同時，仍然要關注公平、公正目標。因此，在制度上應該明確中央政府與地方政府有關保障性住房供給的責任劃分，且地方政府應當承擔主要供給責任。瑞典國家住房、建設和規劃局負責制定全國性住房政策，負責管理住房津貼。而在地方層面，住房保障政策的具體實施由市政當局負責。《瑞典住房供應法》規定，市政當局在地方層面負責推動住房供給。這些地方政府是瑞典住房保障政策的實際推行者。而當前，從我國保障性住房的供給現狀來看，中央政府扮演了保障性住房相關政策制定者的角色，而各級地方政府是其政策的執行者。我國可以對保障性住房供給的財政支持手段應該向地方財政自立自主轉變。中央財政只是起到對各地保障性住房供給的輔助作用，而不是主要力量。當地方政府要自行解決當地保障性住房融資問題時，方能激發其服務者的責任意識，積極主動地解決資金問題，為當地籌建保障性住房。

5 結語

從瑞典保障性住房的發展情況可知，瑞典的保障性住房政策中一個突出特點便是多元化的供給主體，保障性住房不僅僅是政府提供，社會組織和市場都參與其中。相比與我國單一的政府主導模式，這一點恰好是我國所欠缺的。堅持普惠主義與效率導向、制定和完善相應住房法規、強化地方政府責任，以及培育非營利性住房組織有助于發展我國多元化的住房保障模式。

參考文獻

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