大學治理體系與治理能力現代化實踐路徑研究

王笑寒

(中國政法大學 科研處，北京 100088；清華大學 法學院，北京 100084)

當今世界，國際競爭日趨激烈。在這種競爭中，關鍵因素之一就是大學，因為大學凝聚了最具有戰略意義的要素——科學、知識、技術、人才，特別是各個學科的拔尖創新領軍人物。從治理角度看，大學的作用不僅在于為國家治理提供人才保障和智力支撐，其治理行為本身也是國家治理的重要組成部分，大學治理的現代化既是國家治理體系和治理能力現代化對大學治理提出的目標要求，也是扎根中國大地辦好中國特色社會主義大學的根本保障(1)晏維龍：《加快推進大學治理體系和治理能力現代化》，《學習時報》，2019年12月6日第6版。。十九屆四中全會開辟了“中國之治”的新境界，高等教育界應審時度勢、順勢而為、乘勢而上，通過不斷完善大學治理體系、持續提升治理能力，實現高等教育的改革發展，從而為堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化做出大學的貢獻。

一、高校治理體系和治理能力提升的根本遵循

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，是中國共產黨在新時代堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出的行動綱領和政治宣示。

站在百年未有之大變局的時代潮頭，習近平總書記進行了深邃的戰略思考，他為四中全會定下了“守正創新”的主基調，“守正創新”也就成為貫穿全會《決定》的邏輯主線。因此，推進高校制度建設、提升高校治理體系和治理能力現代化，一定要以習近平總書記重要講話精神和一系列重要指示批示精神為根本遵循，把“守正創新”作為推進高校內部治理體系和治理能力現代化建設的主基調。

提升現代大學治理體系和治理能力，關鍵是堅持黨對學校工作的全面領導和堅持依法治校，要點是突出黨委領導下的校長負責制這個根本制度和大學章程的法律主體地位。學校黨委統一領導學校工作，校長主持學校行政工作，治理體系圍繞大學章程設計有序展開。

從九百多年前博洛尼亞大學誕生到上世紀四十年代美國高等教育實現跨越直到今天，百舸爭流中，我們看到，大學的地位越來越趨向社會中心地帶，其腳步從服務上帝很快轉到服務人類的節奏，大學與社會進步、國家發展的關系越來越密切，“人才培養、科學研究、服務社會、文化傳承與創新”四大職能逐步完善，大學體系也因國家、地區、時代、時期的不同而各具特色，形成了不同發展模式。但一般意義上講，大學是一個學術共同體、價值共同體和某種意義上的利益共同體，“教授治學，學生求學，職員治事，校長治校”(2)張杰,張清俐：《統籌推進高?！皟蓚€一流”建設》，《中國社會科學報》，2016年3月25日第7版。是大學管理的理想結構，在大學的二元權力結構中，學術權力作真偽判斷，行政權力作利益判斷。

盡管百年之前的中國大學模式曾脫胎于西方，但當今中國高等教育早已具備了鮮明的中國特色和時代特點。中國高等教育最本質的特征和最大優勢就是中國共產黨的領導，教育事業健康發展的關鍵是堅持黨對學校工作的全面領導和堅持依法治校。習近平總書記指出：小智治事、中智治人、大智立法。從治理體系建設的角度看，“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、社會監督、開放辦學、制度建設、文化建設”已經成為新時代中國特色高校治理結構的“四梁八柱”。通過不斷深化的綜合改革，大學治理體系在此架構下得以不斷發展完善，大學治理能力不斷提升，從而支撐高?？梢愿玫爻袚鹑瞬排囵B、科學研究、社會服務、文化傳承與創新這“四大職能”，保證“立德樹人”的根本任務在大學校園得到切實落實。

二、大學治理體系與以大學章程為核心的“大學操作系統”

我國的大學治理體系，更準確地說應該是大學的管理體系，初步形成于建國后的高校院系調整時期，并在此后的計劃經濟時期得以鞏固和發展，因此它不可避免的打上了計劃經濟的深深烙印，這種體系從本質上具備了計劃經濟時代的諸多特點，比如計劃管理、行政權力主導等等(3)趙國鋒：《大學治理體系與治理能力——基于我國大學治理現代化的思考》，《陜西行政學院學報》，2016年第3期。。同時，計劃經濟時代的特質也導致大學事務的管理過程缺乏靈活性，參與性不強，使大學體系運行的質量、效率等多方面受到嚴重制約，如再不進行全面深化改革，并在發展模式上有所突破，我國大學的人才培養質量和創新能力將很難有新的提升，進而嚴重將制約創新型國家建設，并對我國參與日益加劇的國際競爭產生不利影響。當然，我們也必須認識到，體系的改變是個復雜的全局性問題，需要通過全方位深化改革來推動和實現。

正是在此背景之下，2017年，經國務院同意，教育部、中央編辦、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部聯合出臺了《教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》(教政法〔2017〕7號)，《意見》貫徹落實黨的十八大精神、黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向，為完善中國特色現代大學制度，破除束縛高等教育改革發展的體制機制障礙，進一步向地方和高校放權，給高校松綁減負、簡除煩苛，讓學校擁有更大辦學自主權，激發廣大教學科研人員教書育人、干事創業的積極性和主動性，培養符合社會主義現代化建設需要的各類創新人才，培育國際競爭新優勢，列出了國家有關部門“放管服”改革的舉措清單。自該《意見》頒布以來，各省市也陸續出臺了貫徹實施意見，高等教育領域“放管服”改革開始向深處推進，高校辦學自主權得到進一步落實和擴大，辦學育人環境比以往寬松了一些。隨著十九屆四中全會精神的貫徹落實，在高等教育改革發展特別是在大學治理方面，又有了新的變化、新的進展，有關高等教育的新型府際關系(中央與地方)開始出現并不斷完善、新型政校關系(中央、地方與大學)開始建構并取得成效，一種多元主體參與治理的理念和局面開始形成，中國特色現代大學治理體系建設因此初步具備了加快推進的外部條件。外部環境的優化，進一步激發了高校改革發展的內生動力，增強了高校內部推進大學治理體系和治理能力現代化建設的積極性、主動性和責任感、緊迫感，大學治理體系和治理能力提升列入了學校重要工作的議事日程，走上了快車道。

有關大學治理有“體系”和“能力”兩個關鍵詞，分別指現代大學制度及其執行能力，合起來就是通過治理活動把制度優勢更好地轉化為治理效能(4)李正軍：《高校治理體系與治理能力現代化的三重維度》，《湖南日報》，2020年1月11日第8版。。其中，大學治理體系決定著大學治理的制度與結構，大學治理能力則反映著大學治理體系所具有的功效。

從形態上看，大學的治理體系更像一個以大學章程為核心的“大學操作系統”。“大學操作系統”這個概念的提出，參照的是計算機系統，針對的是大學的運行邏輯和體制機制。大致來說，計算機系統中操作系統是管理和控制計算機系統中的硬件和軟件資源、合理地組織計算機工作流程、以及方便用戶使用的程序集合。引申到大學系統，它的操作系統既是一個平臺，又是大學運行活動的具體表現，它不僅是個軟件系統，是一定規模系統結構下的人、財、物的有機集合，它為大學的運行提供高效、穩定的、有效的支持，使大學向既定目標前進的步伐更加堅定、有序、高效，它是大學系統的內核與基石。在其中，大學章程是具有一定法律效力的、成文的治校總綱，“大學操作系統”(治理體系)以大學章程為核心而設計展開。

在大學治理體系構建過程中，建立、完善以大學章程為核心的，按照全校一盤棋、頂層設計、系統治理的方法建立的具體制度體系是關鍵，所有校內規章制度，都應該遵照并圍繞《章程》而制定并充分細化且具備完全的可操作性。迄今為止，我國高校都累積了一大批規章制度，盡管這些制度也經過了不斷修改或廢止，但如果按照我黨關于治理體系和治理能力現代化的標準特別是距十九屆四中全會精神要求，肯定還有很大差距。為此，高等教育戰線要認真貫徹落實四中全會精神，面向高等教育強國建設目標，學習借鑒國內外經驗，密切聯系學校實際，以實事求是的態度，對制度進行科學的“廢、改、立、釋”，最終形成符合教育規律和時代要求的，富有中國特色、高校特點的制度體系，把“立德樹人”內化到學校工作各領域、各方面、各環節，做到以制度為根本，以治理為核心，完善治理結構、深化綜合改革，扎實推進人才培養模式改革、人事制度改革、科研體制機制改革等，以質圖強，實現從外延式發展到內涵式發展的根本性轉變(5)李正軍：《高校治理體系與治理能力現代化的三重維度》，《湖南日報》，2020年1月11日第8版。。習總書記指出：“獨特的文化傳統，獨特的歷史命運，獨特的基本國情，注定了我們必然要走適合自己特點的發展道路。”(6)習近平：《意識形態工作是黨的一項極端重要的工作》，新華網，http://www.xinhuanet.com//politics/2013-08/20/c_117021464_2.htm。走自己路就要有決心和恒心，就要擺脫習慣性模仿和路徑依賴。特別是在國際競爭日趨嚴酷的今天，落后仍然意味著挨打，就要付出難以承受的代價。華為公司提前布局，下決心研發鴻蒙OS操作系統，從跟跑開始，到與谷歌安卓、蘋果IOS兩大操作系統并跑，根本目標是實現長期領跑、把握發展的主動權，也為中國高等教育界樹立了榜樣。中國特色大學治理體系建設也要立下雄心壯志，堅持“守正創新”，通過構建中國特色“面向未來”的大學操作系統，實現治理體系和治理能力現代化的全面提升，用中國方案體現中國智慧，增強民族自信，堅強自立于世界大學之林，進而實現對世界高等教育的引領。

三、大學治理體系和治理能力提升需注意的幾點問題

在“國家治理體系和治理能力”“社會治理”“政府治理”等概念中，將以往通常使用的“管理”改為“治理”，是黨的十八屆三中全會，全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》闡述了中國全面深化改革的重大意義，總結了中國改革開放35年來的歷史性成就和寶貴經驗，提出了到2020年全面深化改革的指導思想、總體思路、主要任務、重大舉措。2019年10月31日，中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議表決通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，進一步明確堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標是，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。從字面上看，“管理”與“治理”雖然僅有一字之差，但其內涵與外延已經有了巨大變化，“治理”兩字的表述反映出來的是理念上的巨大進步。與“管理本位”自上而下的推動不同，“治理”是多向度的相互影響，是相關主體對于有關事務的互動和參與，更加有利于調動各級參與主體的內生動力、激發各方活力。

(一)制度建設要把遵循“上位法”與“以人為本”結合起來

所謂治理體系的運行，通俗的說法就是用事連接起人和用制度串起來的事。當前各地高校都在抓緊推進治理體系和治理能力提升，在設計工作流程時，許多高校采取了先依據“上位法”，建立校內“立法法”，再進行制度“廢、改、立、釋”的順序，這是體現“講政治”、依法治校的一個方面，但還不是“講政治”和依法治校的全面。在我們國家，黨內民主與人民民主二元結構是中國民主政治獨有特點。在所有的治理體系中，體系內人員職能分工細化、責任擔承各不相同，其對待同一事物、同一問題的認知及處理的方式方法甚至利益關切都有所不同，這是正常現象，也豐富了系統資源。因此，在體系搭建、制度構建過程中，要以調動系統各級各類參與者的主觀能動性為指向，所謂集思廣益、眾人拾柴火焰高就是這個意思。習近平總書記在2019年春季學期中央黨校(國家行政學院)中青年干部培訓班開班講話中指出，“要牢記群眾是真正的英雄，任何時候都不能忘記為了誰、依靠誰、我是誰，真正同人民結合起來”。群眾路線是我們黨基本的領導方法，堅持走群眾路線就是“講政治”，要多多聽取師生員工和廣大校友的心聲，了解他們的現實需求，要把“為人民服務”的根本宗旨貫穿制度建設乃至大學治理體系和治理能力提升的全過程。從治理規律角度來看，就是要充分考慮“治理”多元參與主體的多向度相互影響，把制度的制備變成審視工作的疏漏、順暢運行環節的過程。制度的“廢、改、立、釋”不是機關部門或少數人的文字游戲，要通過認真調查研究，堅持目標和問題導向，把審視存量制度和創造增量制度都放在具體場景化需求下進行考量，通過對制度執行過程的不斷模擬來增強用戶的體驗度，切實把人民高興不高興、滿意不滿意、答應不答應作為檢驗制度建設好壞優劣的標準，進一步體現“以人為本”。

(二)治理體系建設要實現大學治理的動態平衡

要通過大學治理體系和治理能力的提升，實現現代化的治理體系、完善的規章制度與多元治理主體、“關鍵少數”與各層級個性化需求的動態平衡。一方面，任何一所大學的學科建設、人才培養、文化涵養等都是一個漸進的過程，不可能一蹴而就，這是一個基本規律?，F代化的治理體系應以為大學運行提供持續的高效、穩定、有效的支持為基本目標，使大學既能堅持正確航向不動搖又永葆創新活力，實現大學治理的“守正創新”。另一方面，在大學治理漫長的過程中，多元治理主體中“關鍵少數”的理念、意志和作風特點也是不可忽視的，甚至在某個或若干個時間節點上這個作用也會急劇放大。正是考慮到這個特殊因素，因此需要在治理體系中設置一個既能調動治理主體主觀能動性又能實施有效監督的機制，保證“關鍵少數”牢固樹立人民是歷史的創造者、人民是真正英雄的唯物史觀，認真執行民主集中制，充分相信群眾、發動群眾、依靠群眾，調動多方參與主體包括各級干部群眾的主觀能動性、參與積極性和創新主動性，匯聚聰明才智，最大限度地杜絕 “關鍵少數”的誤斷、誤判和作為不當，減少決策風險，使大學發展沿著正確的軌道持續前行。

(三)大學治理要注重涵養大學的創新生態

習總書記指出：“創新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭源泉，也是中華民族最鮮明的民族稟賦”(7)人民日報評論部：《習近平用典》，人民網，http://theory.people.com.cn/GB/68294/394175/。，“迎接挑戰，最根本的是改革創新”，面對紛擾復雜的國際政治環境和劇烈的經濟競爭，今天的中國比以往任何時候都更加需要實施創新驅動。由于大學在國家創新鏈中處于特殊的環節，大學對建設創新型國家承擔著非常重要的責任，高等教育界要謹記習總書記的殷殷寄語，采取有效措施涵養大學的創新生態，最大限度地支持創新創造。大學治理要營造有利于師生創新創造的新型生態，通過大學人才培養、科學研究和服務社會職能的實現，解決我國高校創新創業現狀與全社會對創意、技術和人才的海量需求之間存在著的巨大剪刀差。

首先，創新驅動本質上是人才驅動、知識驅動，國家之間、民族之間的競爭，歸根結底是人才的競爭。要不斷地優化育人環境，為國家培養一代又一代創新型人才，這是中華民族自立于世界民族之林的必要條件。而創新型人才的培養，重點在于培養學生的創新意識、創造能力和創業精神，這些需要通過系統化的課堂教學、實踐教學和校園文化的滋養來實現。

其次，要改革科研組織形式，在大學校園建設類似于天然雨林的創新生態，解決“0到1”“1到N”和創新轉化的問題，這都是大國競爭的關鍵問題。改革開放40多年，我們依靠引進、消化、吸收、再創新，實現了經濟的高速發展，造就了世界經濟總量第二、制造業第一的大國，形成了全世界最完整的工業體系。但在今后日益激烈的國際競爭中，“1到N”仍然重要，“0到1”極端重要，特別是“0到1”的原始創新不能過度靠計劃安排，主要依靠創新生態促生。在創新方面，各級各類高校應有不同的分工，但在大學治理的安排中，都要把創新發展列為重要內容，這是大學對民族崛起的責任擔當。

最后，科學研究的最終目的在于造福人類、服務社會，要通過統一政產學研用融合語境，構建創新轉化新生態，加大創新的有效供給，支撐創新驅動戰略的實現。通過統一語境，把發展理念統一到實施創新驅動戰略上來，向創新要生產力，把國家發展、社會進步、企業興衰、個人價值實現納入到“雙創”潮流之中；通過統一語境，形成以高校及科研院所為創新源頭和人才儲備方，企業為創意、技術需求和資本提供方，政府為政策扶持方的合作格局，實現更大范圍的、更便捷的和更充分的創新資源整合(8)安鏡如：《基于供給側改革的高校發展雙創之路的淺談》，載《遼寧省高等教育學會2016年學術年會暨第七屆中青年學者論壇三等獎論文集》，遼寧省高等教育學會，2016年版。。在這個新型生態中，市場的需求直接前置到創意創新的起點，創新的目的明確了，創新資源使用效率提高了；資本的深度介入使創新動力更加充沛，創新環境優化了，創新主動性提高了；更為關鍵的是，資本和創新的結合，有利于跨越科研成果與產業化之間的死亡地帶，使大學校園真正成為綿綿不絕的創新源頭，不斷生產出社會需要、產業結合度高的創意和科研成果。同時，依賴于大學創新創業教育實踐，千千萬萬具備創新意識和創業精神、有了一定創業實踐的人才源源不斷地輸送出來，創新型國家建設有了牢固基礎(9)安鏡如：《基于供給側改革的高校發展雙創之路的淺談》，載《遼寧省高等教育學會2016年學術年會暨第七屆中青年學者論壇三等獎論文集》，遼寧省高等教育學會，2016年版。。

(四)加速實現現代大學治理體系的工程手段

治理體系建設是個工程，可以采取以下三個技術手段來加速推進：

第一，厘清權限，以規章制度對學校治理各方面工作做十分具體的規定。再復雜的工作，經過細分之后，就是最簡單易行的?？山柚F代辦公工具和大數據統計，使治理體系中的每一單元、每個細胞，都有一個邊緣清晰、簡單明了的責權利界限，每一人都明白自己對誰負責，權限多大，需要做什么和如何做，最大限度減少決策行為，提高系統運行速率。權限厘清之后，各個層次的決策動作會大大減少，會議、請示、批示就少了，部門負責人有時間思考如何創造性開展工作，工作人員不用頻頻等候領導拍板；大學校長有更多的時間精力去籌措經費、引進人才、與教授們溝通；教學、科研第一線的教師們再不會遇到門難進、臉難看、事難辦的情況。厘清權限也能有效杜絕推諉扯皮，有利于考核評價、賞罰分明。

第二，簡化程序，就是堅持問題導向、目標導向、需求導向、實效導向，強化場景感和體驗度，從被服務對象的視角出發優化流程設計，把辦事環節減少到極致，做到事半功倍。與自上而下厘清權限不同，簡化程序的角度是自下而上的，對每一項事務模擬出全過程，求其時間最小值。互聯網、物聯網、人工智能等信息技術突飛猛進和廣泛應用，為實現辦事程序的簡化提供了充足的條件，也使人們得以擺脫經驗不足、大腦記憶不完整的羈絆。從此，當每個人(Ta)準備與大學系統發生工作關系的時候，就能非常便利地掌握相關資訊、了解辦事程序，或僅通過遠程辦公系統就很方便地解決了所有問題。這些已經是現實了，我們要做的是讓事情變的更加簡單。簡化程序就是真正的“以人為本”。

第三，信息實時，這是科學決策、推動工作的首要基礎，是系統量化運行的先導，是衡量監督的前提?，F實中許多看似能力不足的問題，工作中很多誤判、誤斷、公允缺失，多源自于信息不對稱；資源調配時無法預判人、財、物投入，無法及時把握進展和效果，是由于信息不通暢、不及時；所謂缺乏策劃能力和執行力，也源于管理體制中的職能條塊分割、信息傳遞障礙。實際上，每個人(Ta)既是系統信息的接受者(權限所限除外)，又是信息的發布者(非指自媒體)，當Ta需要謀劃、發起一個活動或向上級提出一個建議的時候，如果Ta已經知曉了相關信息的全部內容，Ta的決定就已經不僅僅是一個個體的個人決定了。因此，現代化的大學治理體系必然是信息通暢的系統，學校和其中的人們必將從全時信息中受益，包括最讓人頭痛的評估評價和利益分配等問題。

有了互聯網、云數據、區塊鏈、人工智能等技術支撐，“互聯網+大學治理”或“大學治理+”將是大學治理的基本方式，辦事簡單了，運行提速了，能力增強了，效能提升了，監督容易了，機構和人員也就精簡了。

總之，我們正在進行的現代大學治理體系和治理能力提升工作，一定要堅持“守正創新”主基調的基礎上，凝聚高等教育戰線的集體智慧，調動起多方參與的主觀能動性，深化綜合改革，逐步構建起新型的中國特色大學治理體系。相信在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，乘著十九屆四中全會的東風，中國大學治理的局面定會煥然一新，一個目標明確、層次清晰、相互協調、活力充沛的大學治理體系，將充分展示“中國之治”的魅力，進一步彰顯“四個自信”。