清代州縣廉政問(wèn)題研究及啟示
——以清代州縣衙門(mén)的人員構(gòu)成為例

呂 威

（長(zhǎng)春職業(yè)技術(shù)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130033）

權(quán)力時(shí)刻都面臨著被侵蝕的危險(xiǎn)，中國(guó)古代廉政問(wèn)題始終是一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題，基層吏治狀況更是如此。因?yàn)榛鶎庸倮糁苯用嫦虻蹏?guó)的百姓，是帝國(guó)在民間的官方代表。他們的貪廉與否，直接關(guān)乎百姓對(duì)國(guó)家的態(tài)度，是國(guó)家最根本的基礎(chǔ)，他們的貪腐，直接導(dǎo)致百姓“由是疑役者疑官”，筆者在大量收集資料的基礎(chǔ)上，以州縣官吏構(gòu)成為研究對(duì)象，探討清代基層廉政問(wèn)題。

一、清代州縣官吏貪腐概況

“升官發(fā)財(cái)”“千里為官只為財(cái)”以及“三年清知府，十萬(wàn)雪花銀”等俗語(yǔ)、謠諺，是明清官場(chǎng)腐敗的真實(shí)寫(xiě)照。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，有清一代二百六十八年，僅一、二品大員貪腐的案件共計(jì)一百零八件，其中被判刑的一、二品官員共一百五十七人，最后被判處斬立決的六十八人，斬監(jiān)候的四十七人，受到其他刑事處罰的四十二人。①乾隆四十六年甘肅王亶貪腐案牽扯官員達(dá)一百二十多人，五十六人被正法，其中總督、巡撫、布政使各一人，知府、道員五人，同知、知州八人，通判一人，知縣達(dá)三十五人，縣丞三人。②

其實(shí)，清朝統(tǒng)治者很早就意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性，據(jù)《清圣祖實(shí)錄》的記載，順治曾告誡都察院：“治國(guó)安民，首在嚴(yán)懲貪官。大貪官員，問(wèn)罪至應(yīng)死者，遇赦不宥。”其后四年，又諭刑部：“貪官蠹國(guó)害民，最為可恨，雖經(jīng)革職擬罪，猶得享用貪資，以致貪風(fēng)不息。嗣后內(nèi)外大官員，凡受贓十兩以上者，俱籍沒(méi)其家產(chǎn)入官，并依法官罪。”康熙告諭大臣：“朕觀自古帝王與不肖大臣，正法者頗多，今沒(méi)有貪污之臣，朕得其實(shí)，亦必置之重典。”“凡別項(xiàng)人犯尚可寬宥，貪官之罪，斷不可寬。”乾隆皇帝指出：“劣員多留一日，則民多受一日之殘，國(guó)多受一日之蠹。”③

大致可以這樣概括清代吏治：“大體說(shuō)來(lái)，順治朝執(zhí)法嚴(yán)酷，康熙朝傾向?qū)捤桑赫罅右哉D裁革，并取得一時(shí)性的效果，乾隆搖擺于寬嚴(yán)之間，而晚期自然流于放縱。”④嘉慶、道光朝以后，國(guó)勢(shì)日衰已成定局，與此同時(shí)，皇權(quán)式微，廉政建設(shè)問(wèn)題日漸突出；到了晚清，吏治腐敗已難以遏制。

二、州縣官吏貪腐原因分析。

清代州縣官吏貪腐，原因較多，既有政治層面的原因，也有經(jīng)濟(jì)方面的原因，還與制度的設(shè)計(jì)有關(guān)，但其州縣的人員構(gòu)成，也是一個(gè)不容忽視的重要環(huán)節(jié)。

就清代州縣政府的人員構(gòu)成來(lái)看，印證了瞿同祖先生的“一人政府”的論斷，州縣的長(zhǎng)官，知州或知縣是皇帝在地方的“全權(quán)”代表，清政府嚴(yán)格控制其他組成人員數(shù)量，除知州或知縣以外，還有幕賓、書(shū)吏、長(zhǎng)隨等。⑤清政府規(guī)定了州衙門(mén)典吏額為6—12 人，縣衙人數(shù)更少，具體為2—12 人。⑥從制度層面上來(lái)看，這樣的規(guī)定，使地方政府在官僚機(jī)構(gòu)上確實(shí)符合精簡(jiǎn)的要求，也減輕了國(guó)家與地方政府的負(fù)擔(dān)，避免了官僚機(jī)構(gòu)臃腫的弊病。⑦

清政府只所以如此限制州縣衙門(mén)構(gòu)成人員，是因?yàn)槭艿搅梭w制與稅收瓶頸的約束：減少帝國(guó)官員，既是出于集權(quán)控制的需要，也是降低行政成本的需要。具體而言，胥吏、衙役身份低賤，薪資不高，人員又少，政府負(fù)擔(dān)輕；幕友純屬官員的私人智囊，國(guó)家不擔(dān)負(fù)任何薪資待遇。壓縮州縣衙門(mén)構(gòu)成人員完全是出于減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)的需要。

問(wèn)題是，據(jù)學(xué)者研究，清代每個(gè)州縣的人口都20 萬(wàn)左右，⑧州縣官吏精簡(jiǎn)到如此，能否適應(yīng)當(dāng)時(shí)帝國(guó)統(tǒng)治的實(shí)際需要呢？從現(xiàn)有的資料來(lái)看，這僅僅是官方的規(guī)定，屬于一廂情愿。

我們從知縣或知州的實(shí)際情況來(lái)考察就會(huì)發(fā)現(xiàn)，州縣官是經(jīng)由科舉途徑選拔出來(lái)的帝國(guó)官員，由于科舉考試的導(dǎo)向性，導(dǎo)致州縣官缺乏行政實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，也缺乏法律專(zhuān)門(mén)知識(shí)，難以勝任司法審判工作，從而導(dǎo)致了黃仁宇所謂的“個(gè)人道德之長(zhǎng)仍不能補(bǔ)救組織和技術(shù)之短”⑨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。法國(guó)學(xué)者魏丕信也認(rèn)為：“在中國(guó)正式的官僚機(jī)構(gòu)中，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)職員，政府只是由那些負(fù)責(zé)‘全權(quán)’的官員組成，或者換句話說(shuō)，是由‘通才’組成的。”⑩

另外，清代官員任職，實(shí)行回避制度，即地方官員不能在本省任職。順治十二年規(guī)定，“在外督撫以下，雜職以上，均各回避本省。”?袁守定說(shuō)：“州縣以一身輾轉(zhuǎn)于催科、詞訟、簿書(shū)、期會(huì)之間，事如蝟集，應(yīng)接不暇，八面受敵，神耗力竭，猶不足以勝之”?，州縣牧令一人，在一個(gè)完全陌生的地方，既要承擔(dān)稅費(fèi)的催繳，還要承擔(dān)案件的審理，也要負(fù)責(zé)各種檔案的管理等等，神耗力竭，實(shí)在分身乏術(shù)，不得不求助于胥吏、衙役的幫忙，解決州縣牧令庶務(wù)蝟集的困擾。

胥吏數(shù)量眾多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出官方的明確規(guī)定。清初侯方域曾做到一個(gè)計(jì)算，“今天下大縣以千數(shù)，縣吏胥三百，是千縣則三十萬(wàn)也。”?到了晚清，吏役泛濫的狀況更為嚴(yán)峻，有“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人”?之說(shuō)。這一數(shù)字并非夸張，清末劉衡曾談到，自己初到巴縣上任時(shí)，一個(gè)小小的縣衙，衙役居然多達(dá)七千余人。?“雖然清代掌印官的數(shù)量大致沒(méi)有發(fā)生變化，但是如果將‘未入流’的官員和非正式的政府機(jī)構(gòu)納入整個(gè)國(guó)家機(jī)器范圍來(lái)考慮，那么，我們可以說(shuō)國(guó)家機(jī)器在擴(kuò)大，其規(guī)模至少與人口增長(zhǎng)及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)得保持同步。”?‘掌印官’指州縣長(zhǎng)官，是朝廷正式任命的官員。‘未入流’官員，包括了地方政府中的胥吏、衙役等下層人員以及地方官員的私屬人員――幕友、長(zhǎng)隨、和家人。

清人邵晉涵曾說(shuō)：“今之吏治，三種人為之，官擁虛名而已，三種人者，幕賓、書(shū)吏、長(zhǎng)隨也。誠(chéng)哉言乎！官之為治，必不能離此三種人，而此在種人者，邪正相錯(cuò)。求端人于幕賓，已什不四五，書(shū)吏間知守法，然視用之者以為轉(zhuǎn)移，至長(zhǎng)隨則罔知義理，唯利是圖，倚為腹心，鮮不僨事，而官聲之玷，尤在司閽。”?依邵晉涵的觀點(diǎn)來(lái)看，州縣牧令，徒具虛名，幕賓、書(shū)吏、長(zhǎng)隨才是州縣的真正掌權(quán)者。

州縣長(zhǎng)官所招募的胥吏一般都來(lái)自于當(dāng)?shù)兀行┥踔潦鞘来P(pán)踞衙門(mén)，這些人不僅熟知衙門(mén)運(yùn)作的奧妙，熟知當(dāng)?shù)厣鐣?huì)復(fù)雜情形，并且與這個(gè)鄉(xiāng)土社會(huì)有著千絲萬(wàn)縷的人際關(guān)系。如《紅樓夢(mèng)》中的《葫蘆們判斷葫蘆案》中，一個(gè)世故的、熟悉官場(chǎng)內(nèi)幕的差吏，幫助主子出謀劃策，左右判決，詢私枉法，使真正的兇手逍遙法外。

胥吏、衙役在充當(dāng)國(guó)家治理力量的同時(shí)，也成為帝國(guó)貪腐的主要力量。清人汪輝祖為了避免胥吏貪腐，告誡州縣長(zhǎng)官：“事無(wú)鉅細(xì)，權(quán)操在手，則人我有。若胸?zé)o成見(jiàn)，聽(tīng)人主張，將用親而親官，用友而友官，用長(zhǎng)隨吏役，而長(zhǎng)隨吏役無(wú)一非官。人人有權(quán)，即人人做官，勢(shì)必尾大不掉，官如傀儡，稍加約束，人轉(zhuǎn)難堪，甚有挾其短長(zhǎng)者矣。國(guó)人知有（禾+六+（展去尸））侯、華陽(yáng)，而不知有王，速敗之道也。故曰：官須自做。”?

這些政府規(guī)定之外的衙門(mén)組成人員的“束修”來(lái)自州縣官的俸祿，而州縣官的法定俸祿有限，每月充其量也只有三兩銀子，只夠州縣官一家粗糧、兼喂馬匹五六天的開(kāi)銷(xiāo)?。而州縣長(zhǎng)官聘請(qǐng)的人員，尤其是為其出謀劃策，幫其審理刑、民案件、負(fù)責(zé)田糧牧谷的師爺，其束修少則數(shù)十兩銀子，多則數(shù)百兩銀子，較之州縣官吏的俸祿多出數(shù)倍。

因此，不論是知州還是知縣，其合法收入都不足以支付雇傭的人員束修，只能假借朝廷的各種名目大肆增加各種耗羨，將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到百姓頭上；而其雇傭的胥吏、長(zhǎng)隨的收入更是微乎其微，因此，他們便利用手中權(quán)力，大肆勒索百姓。從這個(gè)角度上來(lái)說(shuō)，清代州縣衙門(mén)的貪腐，具有必然性。這導(dǎo)致了衙門(mén)普遍存在并且不可遏止的腐敗現(xiàn)象。

三、清代州縣吏治的現(xiàn)代啟示

就清代州縣衙門(mén)構(gòu)成與貪腐情況來(lái)看，值得反省，以下從三個(gè)方面就清代州縣官吏角度進(jìn)行分析：

（一）提高公務(wù)人員的待遇

從清代州縣衙門(mén)貪腐情況來(lái)看，從事公務(wù)的人員，不論是納入國(guó)家財(cái)政范圍的官員，還是未納入財(cái)政范圍的胥吏、長(zhǎng)隨，其合法收入都較低，無(wú)法進(jìn)行擴(kuò)大再生產(chǎn)，無(wú)法過(guò)上一個(gè)體面人應(yīng)有的生活狀態(tài)，這就為權(quán)力尋租創(chuàng)造了一種可能。在當(dāng)代，我們不能對(duì)公務(wù)人員提出過(guò)高的道德標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行道德綁架，從而犧牲公務(wù)人員的個(gè)人利益。雖然高薪不一定有“養(yǎng)廉”的結(jié)果，低薪也不一定無(wú)“清官”，但是，基于人性的局限，低薪往往成為誘發(fā)官吏貪腐的一個(gè)重要原因。不能期望當(dāng)其他行業(yè)的人都大把掙錢(qián)，并享受著豐富的社會(huì)資源的時(shí)候，卻要求公務(wù)人員守著權(quán)力，拿著低薪，而心甘情愿地做孺子牛。要保證公務(wù)人同的薪金處于一個(gè)相對(duì)較高，并令許多行業(yè)羨慕的水平。也正因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到低薪造成的嚴(yán)重危害，雍正元年，清政府開(kāi)始在湖南、山西兩省實(shí)行提解“耗羨”，以此支給各級(jí)官吏“養(yǎng)廉銀”，其數(shù)量往往要比官員的正常俸祿多出數(shù)十倍；其后，逐步推廣。這一做法，在一定程度上緩解了州縣衙門(mén)貪腐問(wèn)題，但因并未從根本上解決低薪問(wèn)題，州縣貪腐問(wèn)題很快就又死灰復(fù)燃

（二）簡(jiǎn)政放權(quán)，減少官員貪腐機(jī)會(huì)

從清代州縣貪腐情況來(lái)看，州縣編外胥吏、衙役人員過(guò)多。雖然大清會(huì)典要求州縣胥吏典吏最多不能超過(guò)十二人，但具體人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這一規(guī)定，少者也有數(shù)百人，多者更達(dá)數(shù)千人。這一方面說(shuō)明清代州縣衙門(mén)統(tǒng)攝具體事務(wù)過(guò)多，處處設(shè)卡，借機(jī)向百姓斂財(cái)；另一方面，也必然造成地方百姓財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重。因此，我們要改進(jìn)社會(huì)服務(wù)思路，政府作為權(quán)力的行使者，要簡(jiǎn)政放權(quán)，精減機(jī)構(gòu)，對(duì)那些可能通過(guò)社會(huì)自律性機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我約束管理的事務(wù)，要放權(quán)于社會(huì)。避免出現(xiàn)正處級(jí)動(dòng)物園、正縣級(jí)風(fēng)景區(qū)的遍地開(kāi)花。減少不必要的行政管理環(huán)節(jié)，就能減少權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，貪腐現(xiàn)象也會(huì)隨之減少。

（三）加強(qiáng)官員的廉政考核機(jī)制，降低貪腐機(jī)率

清初，對(duì)官員的考課，自康熙四年(1665 年)開(kāi)始廢止考滿法，實(shí)行京察與大計(jì)。京察考核分稱(chēng)職、勤職、供職三等。京察標(biāo)準(zhǔn)為“四格”、“八法”。“四格”即才、守、政、年，“才則或長(zhǎng)或平或短，守則或廉或平或貪，政則或勤或平或怠，年則或青或中或老。”?四格法以守考廉。“八法”即貪、酷、罷軟、不謹(jǐn)、年老、有疾、才力不及、浮躁。貪、酷革職提問(wèn)，罷軟、不謹(jǐn)革職，年老、有疾休致，才力不及、浮躁者降調(diào)。大計(jì)是指對(duì)外官的考課，三年一次。布政使、按察使由督撫考后，送吏部會(huì)府具題造冊(cè)，通行審察，然后上報(bào)皇帝，府尹以下州縣以上官員，由督撫與吏部會(huì)核后上報(bào)皇帝；州縣官員例由州、縣正官申送本撫、道考核，咨達(dá)部、院。?大計(jì)考課結(jié)果有卓異與供職兩等，其標(biāo)準(zhǔn)援用京察的“四格”、“八法”。可以說(shuō)，清初吏相對(duì)清廉，這是國(guó)家認(rèn)真執(zhí)行廉政考核的結(jié)果。因此，要建設(shè)系統(tǒng)的官員考核機(jī)制，要將官員的廉政與否作為官員仕途升遷的重要指標(biāo)。要嚴(yán)格執(zhí)行具體規(guī)定，防止流于形式，通過(guò)制度的推進(jìn)來(lái)保障廉政建設(shè)。

注 釋?zhuān)?/p>

①牛創(chuàng)平、牛翼青.清代一、二品官員經(jīng)濟(jì)犯罪案件實(shí)錄[M].中國(guó)法制出版社，2000 年，第1 頁(yè)。

②《清實(shí)錄?高宗純皇帝實(shí)錄（一五）》[M].卷一千一百四十，中華書(shū)局，1985 年影印本。

③《清朝通志?刑法略》卷七十八。

④韋慶遠(yuǎn):論清代官場(chǎng)的陋規(guī)[J].參見(jiàn)韋慶遠(yuǎn).明清史新析[M].中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1995 年版,第275 頁(yè)。

⑤[清]汪輝祖.學(xué)治臆說(shuō)·學(xué)治續(xù)說(shuō)[M].“用人不易條”，遼寧教育出版社,1998.第93--94 頁(yè)。

⑥[清].伊桑阿等纂修《大清會(huì)典》（康熙朝）卷15《吏部十三·吏員》，王云五主編.近代中國(guó)史料叢刊三編[M].第72 輯，臺(tái)灣：文海出版社，1992，612--613 頁(yè)。

⑦美國(guó)學(xué)者韓格理對(duì)此做了一個(gè)比較：清政府于1899年編修的《大清會(huì)典》共有額設(shè)官員2 萬(wàn)，當(dāng)時(shí)人口4.5 億，平均2 萬(wàn)人約有1 名官員；加上15 萬(wàn)協(xié)助官員的師爺、胥吏、衙役和長(zhǎng)隨等，平均1 萬(wàn)人只有3 名政府的公家仆人。而法國(guó)在1665 年，人口為2000 萬(wàn)，每500 人約有1 名官員；1789年前夕，人口4000 萬(wàn)，科層官員（包括小城書(shū)記和城門(mén)守衛(wèi)）30 萬(wàn)，每1000 人約有7.5 名官員。歐洲國(guó)家19—20 世紀(jì)之交的人員與官員的比例是1000 人約有20—30 名官員，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國(guó)的官員比例。

⑧另見(jiàn)[德]馬克斯·韋伯著.儒教與道教[M].洪天富譯,江蘇人民出版社1993 年版,第60 頁(yè)。

⑨[美]黃仁宇.萬(wàn)歷十五年[M]，中華書(shū)局，1982 年版，第135 頁(yè)。

⑩[法]魏丕信.18 世紀(jì)中國(guó)官僚制度與荒政[M],徐建青譯，江蘇人民出版社2003 年。