基層協商民主與治理能力現代化及其程序規制

趙玉增，畢一玲

(青島科技大學 法學院，山東 青島 266061)

基層協商民主是保障和實現基層人民群眾切身利益的重要途徑和實踐載體，基層城鄉社區(村)、企事業單位應當將涉及單位發展的重大問題和關涉民眾切身利益的實際問題，堅持通過民主協商來解決。新時代推進國家治理體系和治理能力現代化建設，就基層而言尤其離不開協商民主的制度化和法治化。《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》指出，“要按照協商于民、協商為民的要求，建立健全基層協商民主建設協調聯動機制”；《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，“在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中，……開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化。”十九大報告明確指出，要“加強協商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利。”中國共產黨的第十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》進一步提出，“堅持社會主義協商民主的獨特優勢，統籌推進……基層協商以及社會組織協商，構建程序合理、環節完整的協商民主體系。”如何實現黨中央提出的戰略目標？本文在分析基層協商民主內涵及其特殊性的基礎上，探討了基層協商民主與基層治理體系和治理能力現代化之間的耦合性，提出構建基層協商民主程序性機制應當遵循的兩項“基本原則”、三項“實質規則”和一個“具體參照”，以基層協商民主的制度化，推進基層治理體系和治理能力現代化，進而為國家治理體系和治理能力現代化建設做出基礎性貢獻。

一、基層協商民主的內涵與特殊性

協商民主是20世紀80年代興起于西方的一種民主理論，由美國學者約瑟夫·畢塞特在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中首次提出(1)秦緒娜：《國內外協商民主研究綜述》，《中共云南省委黨校學報》，2008年第1期。。其后，協商民主及其理論受到學者們的關注，并逐步賦予其越來越廣泛的內涵，諸如戴維·米勒把協商民主理解為民主的一種決策體制或模式；羅爾斯提出公共理性觀念、憲政民主制度和具備協商能力的公民是協商民主的三個基本構成要素；喬舒亞·科恩則論證了協商主體自由理性且平等、協商目標以公共利益為導向和協商過程需要制度保障等協商民主的三項基本原則，等等。國內學者對協商民主的關注，始于2001年德國學者哈貝馬斯在北京大學所作的“民主的三種規范模式：關于協商政治的概念”主題演講，并逐步賦予協商民主鮮明的中國特色。學界普遍認為，協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現；中國特色的協商民主是在黨的領導下各類協商主體參政議政、民主協商的社會主義民主政治的體現，它與西方自由民主政治的區別主要是：堅持中國共產黨的領導，而不是兩黨制或多黨制；堅持選舉民主和協商民主有機統一，而不是代議制民主的替代補充；理論基礎是馬克思主義統一戰線理論、政黨理論和民主政治理論，而不是西方的民主政治理論。簡言之，中國特色的協商民主是“公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”(2)俞可平：《協商民主：當代西方民主理論和實踐的最新發展》，《學習時報》，2006年11月6日。；是“自由平等的公民基于權利和理性，在一種由民主憲法規范的權力相互制約的政治共同體中，通過對話、討論、辯論等形式，形成合法決策的民主形式。”(3)陳家剛：《協商民主研究在東西方的興起與發展》，《毛澤東鄧小平理論研究》,2008年第7期。中國特色的協商民主是一種新型的民主政治，強調協商主體通過公正透明的平等協商，實現民主決策、科學決策。

作為一種決策機制的協商民主可廣泛適用于社會生活的各個層面和方面，大到國家的政治生活，中到省市一級、縣區一級的重要決策，小到鄉鎮、城鄉社區(村)、基層企事業單位的具體事務，都可通過協商民主廣泛征詢意見、實現民主決策。諸如中國共產黨同各民主黨派的政治協商、人民政協的政治協商、人民代表大會的立法協商、政府機關的決策協商、基層企事業單位的民主協商等都可歸入協商民主的范疇。基層協商民主是協商民主在基層的體現和運用，是協商民主的一個層級或方面。有學者仔細梳理了“基層”概念的由來及其歷史演變，認為“基層”是社會組織結構和行政管理組織中的最低層次，與群眾聯系最直接、最廣泛，是構成各種組織的基礎，主要包括：①中國共產黨的基層組織(如黨支部、黨總支、基層黨委等)；②基層政權機關(如鄉、民族鄉、鎮一級政府機關，縣、不設區的市、市轄區一級的政府機關)；③基層群眾性自治組織(城市社區的居民委員會和農村的村民委員會)；④企事業單位，進而將基層協商民主的范圍限定為黨的基層組織、城鄉社區、農村和企事業單位(4)陳麗：《基層協商民主：概念的界定及其解讀》，《科學社會主義》,2014年第5期。。考慮到基層黨組織的政治性、組織性，有不同于一般基層單位的特殊性，本文將基層協商民主限定為城鄉社區(村)和各類企事業單位。

城鄉社區(村)、企事業單位協商民主與國家層面的政黨協商、政治協商、政府協商以及省市、縣區層級的協商民主相比，有著鮮明的特殊性：(1)從主體上看，基層協商民主的主體一般是城鄉社區(村)或企事業單位的成員，不像政黨協商、政治協商、政府協商，或省市、縣區層級的協商民主那樣來自各個不同的單位，這就決定了協商主體天然的同一性和平等性，這是基層協商民主與其他層級或類別的協商民主最大的不同。(2)從內容上看，基層協商民主不會涉及國家的大政方針，也不涉及憲法法律、地方性法規的制定與修改，不會是帶有全局性或區域性的氣候治理、環境污染防治、區域發展等重大問題，多是與基層社區(村)、企事業單位自身發展相關的問題，諸如公用設施建設、單位小區綠化、公用場地劃定、獎金津貼發放、休假值班安排等，由此決定了基層協商民主的事項主要限于本城鄉社區(村)、本單位，一般不會產生外溢性影響，實踐中如果基層協商民主有可能產生外溢性影響，可通過擴大基層協商民主的范圍來解決。(3)從協商實踐上看，城鄉社區(村)、企事業單位協商民主的形式多樣，較有影響的如浙江溫嶺的“民主懇談會”、四川彭州的“協商對話會”、云南鹽津的“參與式預算”、吉林安圖的“民意裁決團”等，其他還有各地的“民主議政會”“民主聽證會”“民主議事會”“民主評議會”“居民說事”“協商議事”“居民論壇”“小巷訪事”等(5)陳家剛：《城鄉社區協商民主重在制度實踐》，《國家治理》,2015年第34期。，展現了基層協商民主的多樣性和生命力。(4)從社會治理的角度看，城鄉社區(村)、企事業單位是國家治理、社會治理的有機組成部分，國家治理體系和治理能力現代化建設需要城鄉社區(村)、企事業單位的有效參與，很難設想沒有城鄉社區(村)、企事業單位參與的國家治理體系和治理能力現代化的建設。大量的實踐表明，基層協商民主是提升基層治理能力的有效途徑。盡管目前基層協商民主遠不如政黨協商、政治協商、人大協商、政府協商那樣已經形成制度化的規范，實踐中也存在這樣或那樣的問題，面臨諸多挑戰，如基層民眾參與意識不強，一些好的制度性規范還停留在文件規定或領導講話中，重形式、走過場的協商仍普遍存在，協商平臺不足、協商機制不健全、程序不規范等，這些問題恰恰說明基層協商民主更需要加強建設。基層協商民主是實現基層治理體系和治理能力現代化建設的有效途徑和方式，這是因為基層協商民主與基層治理體系和治理能力現代化建設之間存在著緊密的耦合性關系。

二、基層協商民主與基層治理體系和治理能力現代化建設的耦合性

十八屆三中全會把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，將“國家治理體系和治理能力現代化”放到了與“完善和發展中國特色社會主義制度”同等重要的高度，足見國家治理體系和治理能力現代化在全面深化改革和新時代中國特色社會主義建設中的重要地位。十九屆四中全會《決定》進一步提出，“堅持社會主義協商民主的獨特優勢，統籌推進……基層協商以及社會組織協商，構建程序合理、環節完整的協商民主體系”。國家治理體系和治理能力現代化建設是一個國家制度和制度執行力的集中體現，二者是相輔相成的關系。國家治理體系是包括治理主體、治理客體、治理目標、治理方式等要素在內的綜合體系，單就治理主體而言，從類別上可分為“國家或政府(如國家制度、國家機器、國家計劃安排、政府管理制度等)”、“市場力量(包括各類經濟主體，如企業、商家以及各類經濟主體互動所憑借的經濟制度和經濟秩序等)”和“社會主體(即從事社會事業運作的各種行動者以及它們所在的社會場域)”三大類，這三大類治理主體需要優勢互補、互利互信、平等協商，才能在求同存異、化解矛盾和沖突的基礎上達至“善治”(6)任德新,楚永生,陸凱旋：《時空觀視角：國家治理體系和治理能力現代化的闡釋》，《江蘇社會科學》,2017年第4期。，提升治理能力。從治理主體層級上看，在我們這樣一個幅員遼闊的國家，結合行政區劃大致可分為國家層級、省(自治區、直轄市)層級、地市(縣)層級和鄉鎮(街道)層級的治理主體，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，村民委員會和居民委員會屬于基層群眾性自治組織，它們雖不是一級政府建制，但沒有理由排除在國家治理體系的主體之外，相反卻是國家治理體系中最基礎的一個層級。“合抱之木，生于毫末；九層之臺，起于累土。”國家治理體系和治理能力現代化建設不能將城鄉社區(村)、企事業單位排除在外，城鄉社區(村)、企事業單位在國家治理體系和治理能力現代化建設中起著基礎性作用，是國家治理體系和治理能力現代化建設的基本構成單元。

協商民主與國家治理體系和治理能力現代化有著內在關聯。國家治理體系和治理能力現代化建設不僅需要科學合理的制度架構，更需要穩固的社會基礎，而作為一種治理方式的協商民主，能從社會基礎的角度有效承接現代國家治理的基本需求，培育現代國家治理所需的參與主體，促進生成國家治理所需的社會秩序(7)齊衛平,陳明：《現代國家治理與協商民主的耦合及其共進發展》，《華東師范大學學報》(哲學社會科學版)，2014年第4期。，協商民主與國家治理能力現代化有著較強的耦合性，二者是相輔相成、互相建構的過程。國家治理的完善(“善治”)是發展協商民主的重要保障，協商民主又是實現國家治理文明善治的關鍵路徑，兩者都以公共利益為目標，以多元平等為原則，以協商合作為方式，具有內在的關聯性(8)李翔,許昌敏：《協商民主與國家治理的內在關聯與互動建構》，《江漢論壇》，2015年第6期。。這是因為，國家治理體系和治理能力現代化建設對協商民主提出了更高的要求，而協商民主是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容和具體體現，也是民眾有序政治參與的重要途徑；協商民主有助于各種利益關系的溝通，能最大限度地增進各類利益關系協調的積極因素，減少有礙于各類利益關系協調的消極因素，實現各類利益關系間的理解與包容，協商民主有助于國家治理體系和治理能力現代化建設；協商民主所蘊含的主導與多元、公平與效率、自由與秩序、權利與義務的多重辯證統一，對國家治理體系和治理能力現代化建設有方法論上的啟示意義。特別是基層協商民主，對基層治理體系和治理能力現代化建設有著更強的耦合性，這是因為城鄉社區(村)、企事業單位民眾有著共同的社會聯系和相近的價值取向，有著天然的開展協商民主的優勢和特殊性，更容易通過協商民主凝聚共識，實現決策的科學化和民主化，能有效提升基層治理體系和治理能力現代化建設水平。

特別是在“善治”視野下，基層治理主體與治理對象之間不再是“管控”“管制”“管理”的二元對立關系，而是一種“主體間性”的協商共治關系，“善治”本質上要求多元主體的“自我共治”(9)魏治勛,李安國：《當代中國的政府治理轉型及其進路》，《行政論壇》,2015年第5期。，這就更離不開(基層)協商民主。基層協商民主的價值理念、內生稟賦、運行特色與基層社會治理是高度契合的，有著推進基層社會治理現代化的比較優勢和適用價值(10)譚東華,劉光明：《發展基層協商民主 推進社會治理現代化》，《理論視野》,2015年第7期。。基層協商民主是推進基層社會治理現代化建設的必由之路。前已述及，基層協商民主在推進國家治理體系和治理能力現代化建設方面有著基礎性作用，基層協商民主有助于基層社會治理能力的提升，而基層社會治理能力的提升和治理體系的完善，又有助于國家治理體系和治理能力現代化建設。特別是基層協商民主在新的時代背景下被賦予了新的價值內涵，回應著推進基層社會治理能力現代化的時代命題，有助于激發社會的“自我治理”活力(11)李德虎：《基層協商民主的制度性追求與制度化路徑》，《探索》，2019年第4期。。可以說，城鄉社區(村)、企事業單位是法治中國建設的最小載體，是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的基本支點，也最易于搭建民眾參政議政的平臺，最易于推進協商民主。基層協商民主呼應了基層社會治理的現實需要，既可以為基層公共決策提供理由支持，也可以為基層矛盾糾紛的化解提供新的視角，讓基層民眾有效參與基層治理、行使治理權利，特別是通過基層協商民主的制度化建設，有效提升基層社會治理能力。發展基層協商民主既是基層社會治理轉型的現實需要，也是國家治理體系和治理能力現代化建設的有機組成部分。“基礎不牢，地動山搖。”基層社會的運作狀況直接關系到民生福祉、政治穩定和社會和諧，是國家長治久安的根本，也是社會治亂興衰的關鍵。這其中，至為關鍵的是構建科學合理的基層協商民主的程序性機制。

三、基層協商民主的程序規制

程序是各種社會理想狀態制度化最重要的基石(12)②③季衛東：《程序比較論》，《比較法研究》,1993年第1期。。程序具有普遍性，做任何事情都需要程序。程序不僅指日所常見的訴訟程序、選舉程序、立法程序，所有按照某種標準和條件整理爭論點，公平地聽取各方意見，在使當事人可以理解或認可的情況下作出決定的過程，都可稱之為程序(13)。同時，程序也不是一個簡單作出決定的過程，程序本身包含著決定成立的前提，存在著左右當事人行為態度的契機，保留著客觀評價程序的可能性。更為重要的是，程序一般不預設真理標準，而是通過促進意見疏通、加強理性思考、擴大選擇范圍、排除外部干擾來保證決定的成立和正確性(14)。程序所具有的這些本質、特征，高度契合協商民主的過程要求。質言之，基層協商民主的制度化關鍵是基層協商民主“程序”的制度化。好的基層協商民主的程序設置，有助于基層協商民主過程的實體性展開，“改進和完善城鄉社區的協商民主，必須以程序和技術來保障制度實踐，使協商民主運轉起來。”(15)陳家剛：《城鄉社區協商民主重在制度實踐》，《國家治理》，2015年第34期。當前我國的協商民主，特別是基層協商民主還缺乏完備性，其程序性建制相對闕如，在推進協商民主制度化的過程中，在注重實體性制度建構的同時，應更加注重程序性制度的構建(16)王學儉,楊昌華：《協商民主制度化的價值、問題及路徑探析——以國家治理現代化為視角》，《湖南師范大學學報》,2014年第5期。。概觀前文提及的浙江溫嶺的“民主懇談會”、四川彭州的“協商對話會”、云南鹽津的“參與式預算”、吉林安圖的“民意裁決團”等，其更多注重的是民主協商的形式和結果，還沒有關注到或沒有真正關注到協商民主本身的程序性設置。發展基層協商民主，實現基層協商民主的制度化，推進基層治理體系和治理能力現代化建設，必須構建科學合理的基層協商民主的程序性機制。筆者主要依據現代程序理論，結合各地開展基層協商民主的實踐，提出構建基層協商民主程序機制的“兩項基本原則”、“三項實質規則”和“一個具體參照”。

(一)兩項基本原則

1.協商公開原則

協商民主與一般性的討論、對話和交流不同，具有很強的目的指向性，一般是圍繞著解決某個具體問題而展開。本文所言的基層協商民主主要指城鄉社區(村)、企事業單位的協商民主，通過協商民主解決的主要是城鄉社區(村)、企事業單位的基礎設施建設、公共區域綠化、社區(村)道路通行、垃圾處置、停車位規劃、單位生活福利、津貼發放等大大小小的具體問題，不涉及國家、區域性的大政方針或重大問題，也不涉及國家機密，一般也不涉及個人隱私，協商議題大都是涉及大家的公共性議題，這就決定了基層協商民主應遵循協商公開的原則。

協商公開是基層協商民主的必然要求，也是程序正義的應有之義。任何公共性的程序設置，都以公開為原則，“沒有公開性，其他一切制約都無能力。和公開性相比，其他各種制約都是小巫見大巫。”(17)王名揚：《美國行政法》，北京:中國法制出版社，1995年版，第433頁。基層協商民主協商的是公共性議題，公共性議題需要公開進行，這也是現代法治的基本要求。羅爾斯說“有規律地、公平地實施公開的規則，在被適用于法律制度時就成為法治。”(18)J.Rawls. A Theory of Justice(Revised Edition).Boston: Harvard University Press,1999.p.206.前文提及的各地推進基層協商民主的“議政會”“聽證會”“議事會”“評議會”“居民說事”“協商議事”“小巷訪事”等實踐，都遵循了協商公開的原則，得到了基層民眾的理解支持和積極參與。當前基層協商民主制度化實踐大致可區分為制度建構主義和技術操作主義兩種路徑傾向，前者強調基層協商民主的制度建構，注重基層協商制度文本供給、協商規范化和協商機制的建構；后者把基層協商直接作為一種治理技術，強調處理基層事務的現實操作性，如在征地拆遷、城區治理、鄉村建設等事務中引入協商程序，形塑“技術性”的組織動員機制和矛盾調處機制(19)李德虎：《基層協商民主的制度性追求與制度化路徑》，《探索》，2019年第4期。兩種路徑傾向的基層協商民主，都應遵循協商公開的原則，而且這種公開應是全方位、全過程的公開，具體包括協商議題的公開、與協商議題有關信息的公開、協商時間地點的公開、協商過程的公開、協商規則的公開、協商結果的公開等。如果協商不公開，就無法保證參與者是平等的、實質性的參與，也就無法向參與者和公眾展示過程是“協商”的。只有協商公開，才能增強基層協商民主的公正性和可接受性，也才能有助于提升基層治理能力。

2.程序中立原則

“中立是程序的基礎。”(20)季衛東：《程序比較論》，《比較法研究》,1993年第1期。程序中立的核心價值在于，承認所有程序參與者都是具有同樣價值并值得尊重的平等的道德主體，必須給予同等對待，否則就意味著存在偏私(21)程潔：《行政程序法中的程序中立原則》，《行政法學研究》，1999年第3期。。程序中立是程序正義的基本要求，如果程序不是中立的，比如在協商過程中主持者故意讓一方充分表達而限制另一方的表達，就會使人感到協商沒有給予參與者同樣對待，就很難保證協商過程的公正性和協商結果的可接受性。在協商民主程序設置上，程序中立可以讓程序參與者真實地感受到得到了客觀、公正的對待，確信通過中立的程序能夠獲得公正的結果，這反過來又會進一步提升參與者參與協商民主的信心和積極性。相反，如果協商民主的程序不中立，人們就很難在協商過程中感受到公平、正義，長此以往人們就會失去對協商民主的信心和熱情，甚至會拒絕參加，即使在外力的壓迫下參與到協商民主中來，也很難從內心接受協商的過程和結果。

程序中立的價值追求是程序正義，也就是羅爾斯所言的“作為規則的正義”(Justice as Regularity)。“作為規則的正義”是一種過程正義，是評價程序本身正義與否的價值標準。羅爾斯把程序正義作為一個獨立的范疇，進一步區分為“純粹的程序正義、完全的程序正義和不完全的程序正義”三種類型，所謂純粹的程序正義，即不存在結果正當與否的獨立標準，但存在一個公認的或正確的程序，只要嚴格遵循程序的規定，其所導出的結果都是正確的或公平的，典型事例如各種游戲規則；所謂完全的程序正義，是指在程序之外存在著決定結果是否合乎正義的某種標準，且同時存在著滿足這個標準結果得以實現的程序，典型事例就是著名的蛋糕切分問題，只要設定切蛋糕的人最后一個取蛋糕，就不用擔心蛋糕分配不均問題；所謂不完全的程序正義，即雖然在程序之外存在著衡量什么是正義的客觀標準，但是不存在滿足這一標準結果得以實現的程序，即無論如何設置程序總是不能百分之百地保證結果公正，如刑事訴訟程序，無論怎樣設置總是不能完全避免錯誤結果的發生(22)[美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，北京：中國社會科學出版社,1988年版，第82頁。。羅爾斯關于程序正義的分類及思考對基層協商民主的程序設置是有啟發意義的。盡管基層協商民主不涉及國家、地區性的重大問題，但協商民主的議題大都與基層民眾的切身利益相關，很難做到讓參與者置身其外，因此，基層協商民主不可能如游戲一般實現純粹的程序正義，甚至也很難做到完全的程序正義，更多的是盡可能地達至不完全的程序正義。也就是說，實踐中人們很難設計出讓所有參與者都能滿意的協商民主的程序，但這不成為阻卻協商民主追求程序正義的理由，相反更應該促使人們盡可能設計出達至不完全的程序正義的協商民主程序。如此，程序中立就是達至基層協商民主程序正義的重要遵循。

現實中，基層協商民主很難做到完全的程序中立，甚至人們很難達成判斷程序中立與否的一致標準，但不可否認的是，基層協商民主相較于其他協商民主，更容易經由程序中立增強協商民主的正當性、合理性和可接受性。總結各地基層協商民主的程序實踐，還是能夠得出一些有助于實現基層協商民主程序中立的制度化設置，比較重要的有：(1)程序要預先設定。基層協商民主總是圍繞著具體議題而展開，要保障協商民主有秩序地進行，人們就需要在協商開始之前先設定協商的具體程序。由于程序設置不涉及具體的協商議題和結果，或者相對于協商議題和結果人們更容易達成對協商程序的一致意見，這就使得基層協商民主程序的預先設定成為可能。同時，協商程序的預先設定，要比“臨事而治”更具合理性。以城鄉社區(村)、企事業單位經常遇到的推選各種代表為例，如果推選一個代表城鄉社區(村)、企事業單位就制定一個推選程序，推選另一個代表又制定另一個推選程序，人們很容易認為這樣的推選程序是針對某個“代表”制定的，而如果城鄉社區(村)、企事業單位預先制定了推選各種代表共用的協商民主程序，人們就不會認為這種程序是專為某人制定的。經由共用的協商民主程序推選出的代表也更容易得到大家的認可和接受。推選代表的協商民主程序如此，其他的基層協商民主程序也如此，實踐中人們對基層協商民主頗有微詞，一個重要的原因就是沒有做到協商程序的預先制定，總給人一種“臨事而治”的感覺。(2)程序主持者要保持中立。任何協商民主程序的進行都離不開主持人，而主持人是否客觀、中立，直接影響著協商程序是否客觀、中立。相對于其他協商民主，基層協商民主應更容易、也更應該做到主持者中立，這是因為實踐中很難遇到基層協商民主的事項關涉本城鄉社區(村)、企事業單位每個人，只要不是關涉每一個人，就能推選與協商民主事項無關的人作主持人；即使基層協商民主事項關涉單位每一個人，也可以很容易地通過委托第三方(人)作主持人，實現主持者保持中立。以常見的城鄉社區(村)回遷樓分配為例，目前多數城鄉社區(村)通過俗稱的“抓鬮”來分配，如果抓鬮程序的主持人是不參與回遷安置的第三人，民眾接受、認可的程度就高，或者即便程序主持者是本單位的人，但規定程序主持人最后一個抓鬮，民眾也會接受、認可程序的公正性。實踐中如果不能做到基層協商民主的主持人與協商民主事項的無關性，也可以通過程序的設置改進主持人的客觀中立性，如要求主持人在協商過程中不發表自己的意見，也不能對發言人的發言表達意見或傾向；主持人若要發言，則應辭去或委托他人代行主持人等。(3)程序規則自身中立。即程序本身的規則設置應當是中立的，盡可能做到不偏不倚，比如應給予所有參與協商民主的人以平等對待、同樣對待，在協商過程中任何人都不享有區別于他人的差別對待，同等地給予每位發言者發言機會和時間等。

(二)三項實質規則

1.理性交涉規則

現如今的城鄉社區(村)、企事業單位已不再是以“地緣”或“血緣”為紐帶的單一構成，而是一個以多元、復雜、異質為特征的生產生活共同體。在城鄉社區(村)、企事業單位共同體中，充滿著復雜的政治、經濟、文化、社會等多重利益結構關系，人們在其中相互交往的過程中追求自我利益的最大化，當然這種最大化的自我利益訴求，一般不以突破共同體的整體性利益為圭臬，這既使得基層協商民主有其必要，也使得基層協商民主成為可能。基層協商民主是基層民眾廣泛、平等、理性參與基層社會治理的一種新方式，這種新方式基于民眾的公民意識而展開，承認民眾個人的權利意識和理性意識，通過集體的或個人的溝通、交流、討論、辯論、反思、回饋等方式，形成基于協商的民主決策。這樣一個基于協商的民主決策過程，離不開人們基于公共理性而設定的交涉規則。由此，理性交涉規則就成為設置基層協商民主程序機制首先要遵循的一項實質性規則。

公共理性是協商民主的理論基石，基層協商民主的有序進行離不開民眾的公共理性。公共理性是公眾的理性表達，“是各種社會行為主體基于契約的公共精神，在批判與和諧博弈的過程中所形成的關注社會公共權力、公共利益、公共行為和公共之善的理性。”(23)史云貴：《中國現代國家構建進程中的社會治理研究》，上海:上海人民出版社，2010年版，第50頁。體現為國家、政黨、利益集團、大眾、個人及其相互之間在利益整合過程中實現共治的能力。公共理性表達公正理念、倡導社會協作、運用共贏思維、發展共治邏輯。公共理性既是一個實體性概念，又是一個蘊含著豐富方法論意義的范疇，公共理性要求基層協商民主應以共同體利益為導向，在協商過程中積極引導參與者通過廣泛、有序、理性交涉服務于城鄉社區(村)、企事業單位的公共事務和公益事業，實現基層社會治理與基層自治的有效銜接和良性互動，提升基層治理能力和水平。基于公共理性的協商民主從意見和意志的形成“過程”出發，依賴于溝通、交流，通過“主體間性”，得到合理性的結果。因此，協商民主的現實化不依賴于能夠采取集體行動的某個階層，而是依賴于與之相應的“進程的制度化”(24)[德]哈貝馬斯：《民主的三種規范模式：關于協商政治的概念》.http://www.aisixiang.com/data/1857.html,2001-4-20/2018-9-12.。在實現基層協商民主“進程的制度化”的過程中，如何保證協商過程是理性交涉的就顯得尤為重要。

基于公共理性的協商民主也可歸于商談理論。按照德國學者阿列克西的分析，商談理論的基本理念是商談能夠理性地進行，如果在商談中滿足了理性實踐論證的諸多條件，則實踐商談就是理性的。而如果商談滿足了理性商談的諸多條件，則商談結論就是正確的。因此，商談理論是關于實踐正確性的程序理論。在此基礎上，阿列克西給出了理性商談的兩組規則體系：第一組規則體系是直接涉及論述結構的規則，主要包括：言語無矛盾、主張一致且可普遍化、語言概念清晰、前提真實可靠、論證演繹完整等，第一組規則各自是獨白性的，但理性的實踐論證不能缺少它們；第二組規則是涉及商談程序的規則，主要包括：(1)任何人都得參與商談；(2)(a)任何人都可質疑任何主張，(b)任何人都可將任何主張引入商談，(c)任何人都可表達其觀點、愿望和需要；(3)言說者不得被在商談內或商談外存在的強制阻止行使其在(1)和(2)中的權利，這些規則保障了任何人參與商談的權利以及在商談中的自由和平等(25)[德]羅伯特·阿列克西：《作為理性商談的法律論證》，載鄭永流：《法哲學與法社會學論叢》，北京：北京大學出版社，2008年版，第20-29頁。。上述理性商談的兩組規則體系，是阿列克西提出的“理想的”理性商談應當遵循的規則，這些規則在基層協商民主中或許很難做到百分之百的落實，但這些規則是保證基層協商民主理性交涉的基礎，我們可進一步將之細化為基層協商民主的具體規則，如：

①任何協商民主的參與者只能借助語言表達其觀點，不能訴諸語言之外的其他手段(如武力、沉默等)來表達其意愿；

②參與協商民主的言談者至少在本議題的協商過程中的發言不能前后矛盾；

③任何參與協商民主的言談者要對自己的發言負責，并受自己發言內容的約束；

④任何參與協商民主的言談者都不能說假話；

⑤任何參與協商民主的言談者都可質疑或被質疑。一旦質疑或被質疑，對方則需要作進一步的解釋；

⑥任何參與協商民主的言談者都不能打斷別人的發言，以保持言談者發言的完整。

如此，基層協商民主才可有序進行，達至理性交涉。理性交涉是基層協商民主的實質性規則要求，建立在理性交涉基礎上的基層協商民主才能保障大家以理性的方式論證自己的主張，相互澄清各自的疑點，盡可能理性地達成協商共識，這樣的基層協商民主才能推進基層治理體系和治理能力現代化建設。

2.平等且實質性參與規則

程序是交涉過程的制度化。程序的本質既不是它的形式性，也不是它的實質性，而是它的過程性和交涉性(26)②季衛東：《程序比較論》，《比較法研究》,1993年第1期。。程序限制恣意，但不排除選擇，甚至程序總是與選擇緊密地聯系在一起。程序的重點不是最后導出的結果和內容，而是哪些人按照什么手續來作出選擇或決定的過程。按照季衛東的分析，現代程序的功能意義在于：①過濾各種主張和選擇的可能性，以便找出最佳方案；②通過平等且實質性參與，疏導人們的不滿和矛盾；③排除決定者的恣意，保留各種可能性；④減輕決定者的責任風險；⑤讓有可能受到程序不利影響的參與者接受程序決定等(27)。對基層協商民主而言，如何保證參與者平等且實質性參與是其程序設置的關鍵所在。這是因為在城鄉社區(村)、企事業單位協商民主實踐中，由于諸如教育水平、收入差距、信息技術利用等方面的差異，導致基層協商主體運用協商政治的能力不平等，甚至存在影響協商主體有效參與協商過程和平等維護自身需求、利益的障礙(28)吳興智：《協商民主與中國鄉村治理》，《湖北社會科學》,2010年第10期。。提高協商主體運用協商政治的能力，一方面靠教育、培訓提高他們的協商意識和協商能力，另一方面也需要基層協商程序的自我完善，這其中至為關鍵的就是基層協商民主程序本身如何能保證參與者平等且實質性參與。下面，以某社區車庫建設議題的民主協商過程為例說明之。

揚州市廣陵區汶河街道荷花池社區是上世紀90年代建成的老舊小區，小區一直沒有物業管理，小區居民的自行車、電動車經常被盜，居民多次強烈要求建車庫未果。期間社區居委會曾就小區整治請教專家，政府也曾出面提出建車庫，但因眾口難調而始終沒有結果。最后小區決定“問專家不如問大家”，讓所有住戶參與協商共同解決建車庫的問題，前后歷時三個月，先后召開6次聽證會、60余次車庫建設協調會，最終決定在小區公用地及綠化帶上改擴建車庫。這其中一位王姓居民從起初反對到最后同意的經歷很有代表性，他說他之所以反對是因為空地可以用來活動、鍛煉身體，每次協商他都去，就是為了表達反對，而且很執著，協商了十余次，反對了十余次，后來經同意建車庫的人家不厭其煩地做工作，最終在路上他碰到其他不同意建車庫的居民(約占5%)，就說“算了吧”(意思是勸說其他不同意建車庫的人別反對了)，最終小區建成了車庫(29)闞為,洪波：《協商民主如何嵌入中國民主治理場域——公民參與的視角》，《浙江學刊》,2015年第1期。。這樣一個基層民主協商建車庫的事例，生動地說明了反對者王姓居民盡管是極少數(占全體居民的5%)，但他與其他居民是一樣的，實質性參與了整個協商過程，這讓王姓居民感受到了真的是在“協商”——十余次協商、十余次反對，但也正是這十余次的協商過程，讓王姓居民不經意間發生了態度的轉變。這樣一個基層協商民主的生動事例也驗證了“機會和偏好”會在協商過程中發生轉變，這正是協商民主的優勢所在。

基層協商民主保證參與者平等且實質性參與有兩方面的要求：一是參與者相互間是平等的，即便是訴求或主張是極為少數的那一方(人)，也能與多數方(人)一樣平等地表達意見，相互間互不影響和制約，不存在具有權威性、優勢地位的特殊成員，人人都具有平等的協商機會、協商權利和協商能力。要避免任何參與者具有任何的優勢地位和機會，人人在政見和意愿表達上享有同等的份量，在涉及公共利益決策或自身利害決定作出過程中擁有與他人平等的尊嚴和發言權。二是參與者的實質性參與，這就要求參與者的參與是有制度保障的，參與不僅僅是在履行作為單位一員的義務，也是參與者作為單位一員的權利，這種參與權不因任何事由而被剝奪。更為重要的是，基層協商民主要能做到參與者的參與能實質性地影響協商民主的過程和結果，而不是走過場、走形式、走程序，協商民主的最終結果是從協商程序中生成的。同時，“平等”與“實質性”參與兩方面要求是相互證立的，只有參與者相互間是平等的，才能真正做到實質性參與；也只有參與者的實質性參與，才能說明參與者相互間是平等的。基層協商民主若能保障參與者平等且實質性參與，就能提升民眾參與協商民主的意識和能力，也才能提升城鄉社區(村)、基層企業事業單位的治理能力。

3.兼顧多方利益規則

協商民主通俗地說就是“協商”+“民主”，是協商基礎上的民主，也是民主指導下的協商，平等、理性、包容是協商民主的價值基礎。在當下的中國語境，基層協商民主既是一種制度，也是一種調解矛盾、化解糾紛和解決問題的措施。從治理措施的角度看，基層協商民主所具有的平等、理性和包容的內在特質，有利于化解基層社會治理的困境，實現法治、共治和善治的目標(30)王巖,潘友星：《協商民主視域下基層政府治理研究》，《思想戰線》，2016年第2期。。同時，基層協商民主是建立在多元主體廣泛參與基礎上的民主決策機制，其理想狀態是經過充分地協商，達成解決議題的普遍共識，參與者意見完全一致，無須再通過少數服從多數的表決方式作出決定或安排。但更多的情況可能是，即便經過了充分的協商，仍不能達成一致意見，在協商無果的情況下，需要通過“表決”作出最終的決定。

當基層協商民主最終需要通過表決來作出決定時，如何保護少數方(人)利益的問題就凸顯出來。民主決策說到底是一種少數服從多數的機制，是通過多數表決的選擇方式作出決定的制度安排。就基層協商民主而言，當通過協商不能達成決策共識而又不得不對協商議題作出決定時，訴諸少數服從多數的決策機制就成為相對理想的選擇。但這種決策機制無法排除多數方(人)利用其多數地位損害少數方(人)的可能性，這種損害常常被人們認為是理所當然的。但隨著現代民主理念的傳播，人們認識到基層協商民主也會因參與者經濟地位的不平等、知識資源豐富程度的各不相同、信息掌握和處理能力的差異，以及協商中各自分析和表達能力的不同等因素，導致協商未必能取得完全一致的結果，這就需要將協商和民主有機地結合起來，充分發揮協商基礎上民主的積極作用，盡可能有效降低民主的消極影響，使協商民主制度趨于完善(31)何包鋼：《協商民主：理論、方法和實踐》，北京:中國社會科學出版社，2008年版，第7頁。。這就要求我們要注意到：多數選擇的結果不一定就是最好的和可行的，需要運用程序讓大家來自由地、理性地進行交涉，在程序運行中排除強力的干涉，“合理而公正的程序是區別健全的民主制度與偏執的群眾專政的分水嶺。因為民主的真正價值顯然不是取決于多數人的偏好，而是取決于多數人的理性。”(32)季衛東：《程序比較論》，《比較法研究》，1993年第1期。那基層協商民主如何盡可能地避免“多數人說了算”呢？這就要求基層協商民主經過充分的協商在運用“多數決”作出決策時要兼顧多方利益。

一是要認識到城鄉社區(村)、企事業單位本身作為一個利益共同體，相互間并不存在根本利益上的沖突，所謂的不同意見表達多數情況下都是根本利益一致基礎上的分歧，這為決策兼顧多方利益提供了基礎。二是即便存在利益分歧，也可以通過均衡照顧各方利益、遵循輪流原則等方式獲得解決。以社區公共休閑場所開放為例，如果讓大家表決是否開放公共休閑場所，除了公共休閑場所附近休息受到影響的少數住戶外，絕大多數住戶都會表決同意開放，但又確實存在著休閑場所人聲噪雜影響附近住戶休息的客觀現實，那是否我們在決策開放的同時，規定一個可行的開放時間呢？如午間12:00-2:00、晚上10:00以后關閉公共休閑場所，這就是“多數決”時兼顧少數方(人)利益的一個事例。三是基層協商民主要充分地展開公共討論，化解分歧，消除不滿，增強決策的可接受性。如前文提及的荷花池社區建車庫的事例，車庫建成后社區又主動建了老年人日間照護中心，解決老年人因建車庫占用綠地沒有活動場地的問題，做到了均衡照顧各方的利益。現代社會是一個多元的社會，一個人可能在這個事項上屬于少數派，但在另一個事項上又屬于多數派，因此個體權益一般不會永久地受到壓抑，即便可能存在某個少數方(人)群體始終處于少數的地位，也可以通過“輪流原則”(principle of taking turns)獲得解決，即多數方(人)多獲得一些權益，或次序靠前；少數方(人)少獲得一些權益，或次序靠后，這樣的“輪流原則”優于“多數決”贏者通吃的做法，更符合現代基層協商民主的治理理念。

(三)一個具體參照：羅伯特議事規則

“羅伯特議事規則”是以其創始人亨利·馬丁·羅伯特(1837-1923年)命名的有關會議議事的規則。羅伯特議事規則雖是有關會議議事的規則，但其規則設計體現了謹慎仔細地平衡組織和會議中個人和群體權利，包括多數者的權利、少數者的權利、每個組織成員的權利、缺席者的權利以及上述人員組成為一個整體的權利(33)②新文：《南塘村農民用羅伯特議事規則開會》，《山西農業》，2009年第5期。。以會議動議為例，就分成了“主動議、附屬動議、優先動議、偶發動議、動議的重提和不良動議”五章，其中“偶發動議”又分為“擱置、修改、委托、改期、調整辯論限制、結束辯論、暫停”等七節的內容，足見其會議議事規則之詳盡。基層協商民主本質上也是一種會議議事程序，可以借鑒羅伯特議事規則構建城鄉社區(村)、基層企事業單位各自的協商民主程序。留學美國的袁天鵬回國后，在安徽阜陽南塘村推介羅伯特議事規則，將羅伯特議事規則簡化成了“南塘十三條”(34)，這說明羅伯特議事規則對基層協商民主有借鑒意義。

借鑒羅伯特議事規則，在設置基層協商民主的具體程序時，要注意保護各參與人的權利，既要保護意見占多數的人的權利，也要保護意見占少數的人的權利，甚至給予堅持己見的人充分發言的機會，包括對那些沒有參加協商議事的人，也給予充分的尊重；如果可能，在基層協商民主中可以只賦予主持人議事程序進行的主持權利，保留大家共同決定議題的權利，防止主持人代替大家決策；堅持議題必須在經過充分且自由的辯論協商后才能做出，辯論要文明表達，禁止人身攻擊，辯論要圍繞議題展開，不偏離議題、不重復已有發言，如果參與人員眾多，可以預先設定每個人的發言次數、每次發言的時間限制，不得隨意打斷別人的發言，主持人應給予意見相左的雙方輪流發言的機會等。當然，各城鄉社區(村)、基層企事業單位在具體構建各自的協商民主程序時，可結合本單位實際情況制定切實可行的、得到大家認可的協商民主的議事規則，羅伯特議事規則只是提供一個可資借鑒的參照。

基層協商民主與國家治理體系和治理能力現代化建設有著內在關聯，堅持社會主義協商民主的獨特優勢，推進基層協商民主建設，構建程序合理、環節完整的基層協商民主，是落實十九屆四中全會《決定》精神的要求。本文提出的構建基層協商民主程序機制的兩項“基本原則”、三項“實質規則”和一個“具體參照”，也是相互聯系、相互支撐的。例如，沒有協商公開，就很難做到參與者的理性交涉，而參與者不能理性交涉，也就談不上參與者的平等且實質性參與；再比如程序不中立，也就很難做到兼顧各方的利益，而兼顧各方的利益，又以平等且實質性參與為前提等等，這些程序“原則”或“規則”是相互支撐的。進而，各個城鄉社區(村)、企事業單位各有不同，協商民主的議題也千差萬別，很難制定“放之四海而皆準”的基層協商民主程序，這就要求各城鄉社區(村)、企事業單位應當從本單位實際出發，制定符合本單位實際的協商民主程序。本文提出的基層協商民主程序設置應遵循的原則或規則，也有進一步具體化之必要，期待筆者對基層協商民主與治理能力現代化建設及其程序規制的思考，有助于新時代堅持社會主義協商民主的制度優勢，通過構建程序合理、環節完整的基層協商民主，推進基層協商民主制度化建設，提升基層治理能力現代化建設。