農村產權改革與精準扶貧的鏈接機制和模式探析

伍國勇 陳晨

摘?要：

具有普惠性質的農村產權改革與專注于地方脫貧及農村發展的精準扶貧具有廣闊的鏈接空間。一方面，農村產權改革通過自身具備的核心要素和保障功能，為精準扶貧營造了產權明晰、數據共享、制度供給的良好氛圍，是精準扶貧得以順利實施和深化的內在必要條件。另一方面，精準扶貧配置型資源下沉和權威型資源供給，使產權改革的內在動力得到補充和增強;以組織載體培育為核心的市場化路徑的形成，同時也解決了農村產權改革的路徑深化問題，為農村產權改革提供了空間。目前較為典型的農村產權改革與精準扶貧的鏈接模式有：集體資產收益型鏈接模式、購買服務型鏈接模式、承包經營權流轉獲利型鏈接模式、產權抵押貸款型鏈接模式等。對鏈接模式進行研究，能夠更深入地理解農村產權改革與精準扶貧的內在切合性，為兩者的協同發展提供有益參考。最后建議從完善鏈接機制的理論支撐、構建風險防治機制、建立收益公平分享機制三方面來保障兩者的有效鏈接，以此來破解“三農”難題，以實現精準脫貧、鄉村振興的綜合目標。

關鍵詞：

產權改革;精準扶貧;農村產權;鏈接機制

中圖分類號：F069.9

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2020）01-0062-11

Research on Mechanism and Model of Rural Property Right

Reform and Precision Poverty Alleviation

WU Guoyong1，2， CHEN Chen1

（1.School of Economics， Guizhou University;

2. Institute of China Karst Rural Revitalization Studies， Guizhou University， Guiyang， Guizhou ， China， 550025）

Abstract：

The inclusive rural property rights reform has a broad link with the precision poverty alleviation that focuses on local poverty alleviation and rural development. On the one hand， the rural property rights reform has created a good atmosphere of property rights clarity， data sharing， and regulations supply for precision poverty alleviation through its own core elements and guarantee functions， which is the internal foundation for precision poverty alleviation. On the other hand， precision poverty alleviation reform in allocation of resources and authoritative resources provides strengthened and supplemented inner motive for the reform of rural property rights; the formation of a market￣oriented path centered on the cultivation of organizational carriers has also solved problem of deepening the path of rural property rights reform， providing space for rural property rights reform. Now the typical linking models are： collective asset income model， purchase service model， the model of making profit through the circulation of contracted management rights， property right mortgage type model and so on. The study of the link models can help better understand the inherent relevance of rural property reform and precision poverty alleviation， provide a useful reference for the coordinated development of the two. Finally， it is suggested to ensure the effective link between the two from improving the theoretical support of the link mechanism， constructing a risk prevention mechanism， and establishing a fair revenue sharing mechanism， so as to solve the “three rural” problems and achieve the comprehensive goals of precision poverty alleviation and rural revitalization.

Key words：

the reform of rural property rights; precision poverty alleviation; link mechanism

以“保障農民財產權益，壯大集體經濟”為目標的農村產權改革已經成為解決我國“三農”問題的突破口。農村產權問題的本質在于現階段生產關系與生產力的不匹配，以土地權益為表征的政治利益在國家、集體和個人之間劃分不當。[1]當前對農村產權制度的認識已經從傳統單一的政治維度到政治、經濟、社會三重維度并存，[2]隨著農村產權經濟屬性的上升，圍繞農村產權制度的糾紛日益增加。如何深化農村產權改革，真正實現從“還權于農”到“賦能于民”的轉變，已經成為牽動鄉村振興和農業產業現代化的關鍵性議題。

農村產權改革是在以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙重經營體制上，以優化農村各項資源產權結構，同時以調整農村社會治理結構的創新性方式，實施對農村發展活力的挖掘以及對農工二元經濟結構的全面調整。關聯農民勞作、生產、使用和消費的土地資源產權和關聯農村公共資源供給的農村集體產權自然成為現今農村產權改革的重點對象。其中農地產權因長期處于權屬模糊地位所造成的確權登記率低、流轉市場不完善、抵押融資難，農村集體產權存量萎縮、主體不明以及基層政權組織權力濫用，已經成為當前農村產權改革的癥結和難點。而農村產權改革從來不是一紙令文就可以一蹴而就的事情，它需要同時關聯農業生產力與生產關系、生產資料所有制與國家性質等一整套完整的制度設計和改革措施才能實現有所突破。

農村產權改革的方向是建立“歸屬清晰、權責明確、利益共享、流轉規范”的農村產權制度，以促進農村生產要素加速流動和優化配置為目標，激活農村各類生產要素，增強農村發展活力，實現農民增收、農業增效和城鄉統籌發展。然而，農村產權改革的重點方向不是孤立存在的，而是與其他各類政策的方向重點互相嵌套聯系在一起的。與“大水漫灌式”的“粗放扶貧”相對，精準扶貧強調利用精細化的措施對農村發展進行干預，達到精準脫貧的目的，其具有資源聚集、主體培育以及內部控制等天然優勢。農村產權改革與精準扶貧作為農村社會經濟發展十分重要的兩部分內容，兩者相互關系密切。毫無疑問，農村產權改革與精準扶貧具有整合并提升政策效果的可能性。此外，實踐中還出現了許多種兩者之間的鏈接模式，對此進行總結可為其融合治理提供有益參考。

據此，本文先試圖構建農村產權改革與精準扶貧的銜接機制，一方面研究農村產權改革如何通過自身要素、結構和功能影響精準扶貧。另一方面闡述精準扶貧如何通過資源和市場深化農村產權改革;再總結目前較為典型的農村產權改革與精準扶貧鏈接模式;進而分析如何實現兩項制度的有效銜接、協同融合，以實現精準脫貧、鄉村振興的綜合目標。

一、農村產權改革與精準扶貧鏈接機制構建的內在邏輯

農村產權改革與精準扶貧不僅具有內在銜接的合宜性，且具有融合治理的可能，可以說，對二者關聯邏輯的探討是現實困境所倒逼的結果。

建國以來，工業化和城市化并行的發展戰略不僅剝奪了農業生產的第一桶金，也使得各經濟部門的價值分配處在長期不均衡的狀態下，由此造成了重重矛盾。如今農業的紅利已被消耗殆盡，在“三期疊加”的壓力之下，亟需重新調整各部門之間的經濟產業結構以及農業內部產業結構，以減削農業“高庫存”與“有效供給不足”、土地供給不足與土地成本上升等一系列二重性矛盾[3]帶來的負面影響。

一直以來，中央和地方不斷探索實施農村產權改革試驗和試點，農地產權改革大體經歷了從“完全私有”到“完全共有”，從“兩權分離”到“三權分置”四個階段。2013年正式提出的“三權分置”，即將原土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，著力推進農業現代化，可以說是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新，有助于提高農村土地的效率，同時兼顧社會主義公平。除此之外，農村集體產權改革也經歷了從無到有，從試點到擴散的漸變過程。2016年底推出的《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，正是我國全面啟動農村集體產權制度改革的一面旗幟。

從生產力與生產關系的匹配上看，目前我國農村產權改革還存在內容、形式、過程等方面的障礙。首先，從農村產權改革的內容上看，大多數地區處于確權頒證和平臺搭建的初期，整體上看，具有覆蓋面窄、改革不徹底的特征。具體來看，仍有部分集體資源資產，還未明晰產權、確權到戶，特別是城郊結合部地區，由于歷史原因和現狀困境相互絞合在一起，農民難以得到實權，使部分農民的財產權利受到侵害。同時，產權改革各地做法不一，其材料不具有一致性和互通性，許多地方沒有實現土地、臺賬、證書、合同等的一致性，可能成為下一階段改革的隱患。

其次，從農村產權改革的形式來看，改革主要由各級政府主導，資金投入卻以縣（特區、區）投入為主，市級投入為輔，如貴州省六盤水市制定市、縣投入除國家、省級補助資金外，剩余部分按2：8比例配套投入。改革消耗了大量的直接和間接成本，據統計成都地區一畝地的確權成本為40元左右，[4]這對基礎政府來說是一份巨大的壓力，降低了基層政府的改革動力。同時，社會基層治理缺乏跟進和創新。經典作家已經證明產權與治理具有極強關聯性，[5]長期以來農村基層治理組織同時兼具著“黨務性”“政務性”以及“經濟性”的三重特征，[6]隨著國家對農村事務的干預愈深，基層自治制度已名存實亡。新時期的產權改革需要基層治理機制和創新和配合，否則會放大農村產權制度改革的風險。當然，目前各地已積極探索產權與治理的聯動改革，總結出許多有用的經驗和方案。

再次，從農村產權改革的過程上看，東部發達地區憑借著良好的基礎和條件先改革，而西部貧困地區則由于種種原因改革滯后。由于中央缺乏統一的制度和資金供給，貧困地區脫貧乏力，這種差距的擴大與同步小康、共同富裕的目標不符。同時，農村產權改革呈現明顯的兩段性，其中“還權”目標比較容易通過集中力量辦大事來實現，“賦能”的實現則更依賴于宏觀的社會背景。受限于不動產的登記和流通具有滯后性，還受限于單家獨戶的農民單獨面對交易市場的失語權，市場配置資源作用大大減弱，農民手中持有的資產仍然難以轉化對應資本。因此，缺乏有效的制度供給和組織載體，是產權改革過程中的重大障礙。

綜上，我國現階段農村產權改革面臨改革不徹底、有效政策資金和組織載體供給的缺乏，以及動力不足等一系列綜合性問題，如何聚合各方權力的運作突破當前農村產權改革的桎梏已成為其繼續深化的關鍵前提。

從另一方面看，精準扶貧作為對國家資源再分配的載體，以科層制和項目制的管理模式進入基層政府和農村，其具有鮮明的資源聚合優勢。其次，精準扶貧包含的內容項目眾多，涉及產業、土地、社會、教育等各個方面，且其有一套涵蓋識別、幫扶、管理及考核的完整運作模式，盡管在實踐中存在許多困境，但其仍有聚合資源、對接市場、主體培育以及內部控制優勢。

目前，針對精準扶貧實踐困境的研究，大多數學者從制度安排、資源分配、階段過程等方面進行研究。主要結論有以下幾點：第一，扶貧實踐呈現出“產業化”[7]和“簡化論”[8]的傾向，扶貧的資金、資源和項目變成了某些主體謀取個體私利的平臺，貧困農戶和普通農戶被扶貧項目邊緣化;第二，“精英俘獲”[9]現象普遍，“時間緊、任務重”的路徑依賴導致產業扶貧方式脫嵌于村莊社會整體利益，扶貧工作呈現“內卷化”[10];第三，忽視貧困群里的主體地位，損害貧困人口的自主性，短期脫貧目標與可持續發展、全面小康要求存在矛盾，會形成巨大的“返貧風險”。因此，亟需新的力量來打破精準扶貧目前內耗的困局，形成貧困和發展的良性循環，增加精準扶貧的可持續性。

最后，從兩者目前的鏈接狀況看，目前探討兩者鏈接關系的文獻還很少，兩者鏈接機制不清楚、鏈接模式不明確，直接導致產權改革與精準扶貧的制度成本上升、經濟效率和社會效率不充分，生態效率無法保證等問題。因此，亟需對兩者的鏈接機制和模式進行研究總結。

毫無疑問，具有普惠性質的農村產權改革與專注于地方脫貧及發展的精準扶貧具有廣闊的鏈接空間。首先，農村產權改革通過自身具有的核心要素與保障功能，可為精準扶貧的各個環節提供堅實的基礎。其次，精準扶貧利用其資源聚集、主體培育以及內部控制等優勢，可以進一步深化農村產權改革，解開農村產權改革的桎梏。最后，兩者還可以互為動力，融合升級，形成農村脫貧和發展的良性循環。由此論證，農村產權改革與精準扶貧具有強烈的內在關聯，構建兩者的鏈接機制可以有效克服農村各類現實困境，實現有限資源的集約高效利用。

二、農村產權改革對精準扶貧的作用路徑

由上分析可知，農村產權改革與精準扶貧具有內在鏈接的合宜性，筆者嘗試對農村產權改革的核心要素和保障功能進行分類，發現其均可與精準扶貧的四大環節形成具體的鏈接領域，本段試圖從四個方面解答農村產權改革是具體通過何種措施、何種途徑作用以及如何作用于精準扶貧的問題。

（一）確權頒證：精準扶貧中農民財產性權利實現的基礎

產權明晰是產權交易流通的先置條件，只有不斷地實踐、賦予農民盡可能完整的排他性財產權利，才能最大程度地保障農民賴以生存的物質基礎。農村產權明晰的第一步，即確權頒證和清產核資。一般來講，農村產權改革第一階段的主要任務，便是將農村集體土地、林地、水利工程、農民房屋等原來歸屬不明的資產進行重新界定，在明確權屬、勘界測量、依法公示、登記造冊的基礎上，分別核發土地承包經營權證、宅基地使用證等產權證明，讓農民和集體成為這些產權的實際占有者，從而保障了農民的主體利益。

確權頒證、清產核資是厘清產權邊界、賦予農民合法財產性權力的前提，這個過程要在確保穩定、尊重歷史、實事求是、民主協商的大框架下進行，涉及到空間測量、檔案管理和歸類、信息變更注銷、登記錄入等環節，必然需要消耗大量的人、財、物力。此環節因與精準識別環節皆為厘清資產、信息入庫的相似階段，因此有著高度重疊和關聯性。當下，精準識別面臨人物投入小與工作量大、點識別的僵硬與貧困的動態流動、標準化測量與不規則現實之間的二重矛盾，[11]土地與集體資產作為農民財產性權利的重要來源之一，其確權狀態將直接影響到精準識別、精準幫扶的評估評價。

確權頒證和清產核資將模糊的產權明晰化，邏輯上通過“還權于農”的方法增加了農民的財產性權利，具有益貧效果;過程上通過與精準識別、精準幫扶等階段相互聯結，在理想狀態下使用一套班子、一個系統，不僅在一定程度上降低扶貧中識別、幫扶和管理成本，而且避免了數據不一可能帶來的潛在后果。

（二）平臺搭建：精準扶貧中大數據匯集和共享的基礎

農村產權交易平臺搭建是政府主導的為減少信息不對稱、確保農民財產性權利合法規范實現的技術力量，其最早的實踐起源于成都，目前已經相當普遍。農村產權交易平臺通過發揮信息傳遞、交易中介、實現交易的基本功能，為農戶、農民合作社、農村集體經濟組織等農村經營主體提供產權交易服務。此外，金融機構、土地信托平臺、農業服務公司、農業企業等機構在市場的基礎上，通過抵押擔保、收儲、整理、直接交易、再交易等多種方式，提供貨幣量化渠道，成為可變資產。

建設具有信息、資源、政策三方優勢整合的農村產權交易平臺，無疑是“賦權于民”的進一步有效舉措。通過平臺信息的共享與挖掘，可以進一步有效指導精準幫扶、精準管理和精準考核的方向。首先，精準幫扶和管理現階段主要面臨兩類困境，主觀上貧困戶“等、靠、要”思想嚴重，參與度不高，由此造成扶貧成本水漲船高;客觀上幫扶缺乏差異性、具有各類“排斥”效果，實施平臺建設后便可通過大數據發現貧困戶的潛在發展能力和實際需求。其次，對于精準考核所出現的“數字脫貧”等風險，也可通過交易平臺的實際數據予以甄別，并施于其監督的壓力，使之形成更為完善的考核體系。

因此，農村產權改革與精準扶貧數據共享和挖掘機制的路徑可實化為：利用平臺數據資源對農戶與經營主體的需求實施深度挖掘和分類處理，在此基礎上明晰平臺資源存量、資金流向、項目投向的動態變化，為對應區域精準幫扶提供有效對策、實施精準數字化管理，同時為精準考核提供參考。此外，產權交易平臺的數據收集可以跨越時間的維度，追蹤趨勢的動態，作出合理預測，也為精準扶貧的未來改革積累勢能。利用以農村產權改革交易平臺數據建立起的集趨勢分析、風險管理、決策指導一體的數據庫不僅可以大大降低精準扶貧的信息成本，還實現了改革的集約化，是構成農村產權改革和精準扶貧鏈接機制的一個關鍵界面。

（三）兩權抵押：精準扶貧中金融支持和改革的基礎

到目前為止，國家層共出臺了“一個意見”和“兩個辦法”來支持和實施農村“兩權”（農村承包土地經營權和農村住房財產權）抵押貸款改革。“兩權”抵押是我國為解決“三農”融資難的另一重要舉措，不僅是農村土地制度改革的重要組成部分，也是農村金融體制改革的一個突破口。在一定程度上來說，打破城鄉經濟“二元結構”的金融壁壘是盤活農村“三資”，實現農民增收、城鄉融合的關鍵一步。現階段的脫貧攻堅，貧困的原因分散在多個維度，僅僅依靠政府的“輸血”脫貧難度陡增，要實現持續的增收，首先要從內部賦予農民真正的發展資本，其次還要建立健全專業化的流轉交易抵押市場，保障農民合法權益的實現。“兩權”抵押正是一個突破口，這項改革的深化推進將從以下三個方面影響著精準扶貧效果。

首先，抵押試點有助于建立健全專業化的流轉抵押市場，有助于實現精準幫扶和管理。“兩權”抵押試點正如一顆小石子，激起了金融監管體系、金融基礎服務體系、財政補償機制等一系列的探索和創新，金融渠道的拓寬為精準幫扶和管理提供了更多選擇的渠道，更利于“因戶施策”“一戶一策”的實施。

其次，“兩權”抵押有助于土地集中流轉，資金向高附加值品牌聚集。長期以來以小農經濟為主的農業生產經營面臨著“生產效率低、土地利用率低、收入低”的三低困境，其嚴重制約著現代農業經營目標的實現。抵押后的土地進入交易市場，新型農業經營主體規模化經營的成本降低，與此同時金融可以通過定向投入改變農業生產結構，有益于打造綠色金融品牌和產品。再通過合理的利益鏈接機制，貧困戶便可享受到區域經濟和現代農業發展帶來的紅利。

再者，金融的注入可以帶來扶貧的長效化。資本供給抑制結構性改革是供給側改革的重要內容之一。資本供給抑制改革可以幫助貧困地區農村金融機構拓展更多的資金籌措渠道，可以促進貧困地區農村金融開展基金投資，促使其實現資產證券化。資金的流動給精準扶貧帶來源源不斷的活力和動力，增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入，助力精準脫貧的可持續性。

（四）管理創新：精準扶貧中農村社會治理制度創新的基礎

現行制度下，村集體同時發揮著經濟組織、政治組織和社會組織的三重功能，擁有著“經濟性”“黨務性”以及“政務性”三重屬性。當農村處于相對封閉的狀態時，“三合一”的混合型基層組織還能勉強維持，可隨著轟轟烈烈的“三化”浪潮，大量的政策、資源涌入農村，土地的經濟屬性上升，社會屬性下降的同時，現行的社會結構已經不能滿足現實需求。事實上，學者已經證明產權與治理有極強的關聯性，農村產權改革自身就蘊含著鄉村治理制度創新的契機。

各地農村產權改革的實踐為鄉村治理創新積累了寶貴的經驗，從目前已有的實踐來看，主要從村集體“黨務性”和“經濟性”的剝離展開。“黨務性”的剝離以貴州省六盤水市“三變”改革為例，在改革過程中，將產業相近、地域相鄰的村聯合起來，形成了“鄉鎮黨委—聯村黨委—村黨組織”三個層級的鄉村治理領導體系，完善了聯村黨委領導下的多種經濟組織合作的鄉村治理結構。聯村黨委在聯村區域內統一執行黨務功能，形成村集體與市場緊密結合、黨的領導與各種經濟組織和農民銜接互動的社會治理新體系，鞏固了黨在農村的執政基礎。“經濟性”的剝離以浙江省集體產權制度改革為例，[12]將農村集體資產折股量化，建立“三會”治理結構，形成新型集體經濟組織。此組織取代了原村集體組織的經濟功能，負責村集體對外的經濟事務處理。通過以上實踐可以總結出，農村產權改革通過有效界定治理與受益主體、連接市場、建立預警和廉政機制為鄉村治理改革提供了深化的契機和著力點。

精準扶貧在項目落地之后，往往要依靠村支兩委推廣執行，進村后遭遇的鄉土社會邏輯加速了基層解體與扶貧資源的碎片化已經成為脫離精準的主要因素之一。究其原因，首先是村集體失去實權，組織和行動能力漸失;其次，缺少監督的村集體往往陷入農村社區腐敗的局面，對集體資產的保護形成巨大威脅，這些原因無不與基層治理主體不清、權責不明有關。因此，農村產權改革帶來的鄉村治理創新對精準扶貧來講具有十分重要的意義，不僅維系到基層社會穩定和發展，還是精準扶貧突破“內卷化”的關鍵點。此外，通過預警和廉政機制的建設，也有效降低了精準扶貧的治理成本，精準管理與精準考核的監督成本。

綜合以上分析，農村產權改革通過其四大核心要素，分別給予精準扶貧資本賦予、數據共享、金融支持和制度供給四項保障功能，其中每一項保障功能又與精準扶貧每個環節形成了具體的銜接領域，它們之間并不是簡單的一一對應，而是形成了復雜的映射（見圖1），以此形成了精準扶貧的有效前奏。農村產權改革為精準扶貧營造了產權明晰、數據共享、制度供給的良好氛圍，是精準扶貧得以順利實施和深化的內在條件。

三、精準扶貧為農村產權改革提供深化空間

探討農村產權改革在精準扶貧中的核心要素和保障機制，只是構成了兩者之間互相鏈接的第一個界面。而從另一層面講，精準扶貧也為農村產權改革提供了廣闊的深化空間，農村產權改革利用精準扶貧所具有的資源聚合、載體培育以及內部監控等優勢，可以彌補自身資金短缺、載體不足、難以市場化、持續改革動力不足等劣勢。

（一）配置型資源下沉：農村產權改革的持續性動力

近年來，國家對扶貧的轉移支付力度逐漸加大，僅2017年中央和地方財政專項扶貧資金的投入就超過1 400億元。與此同時，地方財政也增加了相關的配套投入。2016年之前，普遍由省或市一級管理扶貧項目資金，由于科層制的管理體制使得基層政策在實踐中缺乏自主性，加之項目與實際脫離、瞄準度不高等弊端，改革呼聲愈高。為解決上述弊端，中央對原有的扶貧部門項目制進行了改革，明確要求除特殊情況外，所有項目的審批權限一律下放到縣級，[13]這是國家扶貧領域配置型資源下沉的一個重要標志。

分稅制改革之后，國家對農村的轉移支付只能依靠“條線”形式由上至下地輸入農村，地方財政在面臨巨大壓力的同時對轉移支付的控制力度卻在降低。隨著扶貧項目制的推行，上級政府希望通過“以支點撬動地球”的方式來推動項目的實施和完成，即上級拿出很少一部分資金，利用項目和目標考核制調動下級政府追加資金，此外，對項目實施后的維護也只能政府來掏腰包。可以說，在資金使用方面基層政府可以自主決定的地方極少，項目制的優勢得不到充分發揮，未能彌補分稅制之后地方發展動力缺乏的問題。

配置型資源的下沉不僅讓“責任、權力、資金、任務”的主體落實到微觀的縣級層面，還為基層政府提供了更多自主操作的空間，也為農村產權改革注入了持續性動力。首先，在允許范圍內，這部分配置型資源可以在不改變扶貧資金規定用途的前提下，投入精準扶貧與農村產權改革的交叉領域，增加了農村產權改革資金供給渠道，緩解農村產權改革資金供給的壓力。其次，貧困地區龐大資金的注入極大改善了其基礎設施和環境，也為農村產權改革提供和營造了客觀基礎和條件。最后，涉農資金采取的是條塊分割管理，沒有打好“組合拳”，無法發揮整合效應和資源優勢，部分扶貧資金與產權改革資金整合后，能夠有效提升資金的利用效率。例如六盤水市以脫貧規劃為引領，以重點扶貧項目為平臺，按照“渠道不變、投向不亂、集中使用、各記其功”的原則，把專項扶貧資金、相關涉農資金、社會幫扶資金捆綁使用，達到了降低資金使用成本、提高資金使用效率的良好效果。因此，配置型資源的下沉可使得扶貧和產權改革效果增進持續性。

（二）權威型資源配套：農村產權改革的可控性保障

權威型資源是指為實現某種目標可供使用的制度控制和組織資源。作為我國扶貧理論的進一步創新、扶貧模式的進一步調整，精準扶貧在制度與政策設計上自成體系，目前來說擁有較為完善的理論、戰略、制度與方法措施，涵蓋扶貧中的各個具體環節。其相對封閉和自我檢驗的內部運作機制，可為農村產權改革的可控性提供有力保障。

具體而言，可控性可以從精準扶貧對農村產權改革的監督、檢驗和預測效果來體現。首先，監督保障可以通過科層制內的公示制度、跟蹤監督制度、第一書記和駐村工作隊制度、審計制度、利益聯結機制等來實現。[14]在精準扶貧的實踐過程中，大部分地區采取村、鄉、縣“三級”公示制度，提高了對農村產權的監督程度，利益聯結機制也會使得每個參與者產權監督意識提高。其次，檢驗保障可以通過建檔立卡制度來實現。現階段精準扶貧的建檔立卡制度不僅力求嚴謹和規范，內容也十分豐富，可為產權改革的檢驗提供可靠依據。最后，預測保障則可以通過信息電子化來實現。與之前的扶貧信息數據庫相比，精準扶貧政策之后的數據庫，由多個部門的共同參與建立，信息的共享互通更為方便快捷。通過對扶貧信息系統的動態管理、數據挖掘和分析，可及時發現農村產權改革的缺陷及問題，為農村產權改革提供指導和方向。

（三）產權改革路徑深化：以組織載體培育為核心的市場化路徑形成

農村產權改革的直接成果是清晰的產權劃分和新的組織結構，可是仍存在改革成果運用難的問題。由于缺乏可行的改革深化路徑，單個農戶面對產權交易市場仍然沒有話語權，無法以較低的成本實現產權的合法轉讓。其次，由于現行的法律制度環境不完善，各類市場主體持有明顯的觀望態度，產權的交易價值無法體現。要繼續深化農村產權改革，只能從配套政策完善和組織載體培育入手，而精準扶貧恰好為此提供契機。

發展型的扶貧路徑是我國扶貧路徑的最新成果，強調以市場為導向作為扶貧治理的根本性原則，通過扶持發展地方產業達到貧困地區自我發展能力的提升。精準扶貧的實踐中，多地堅持扶持產業就是扶根本的理念，有些地區甚至將70%的扶貧資金用于產業扶貧，[15]由此可見與保護型路徑相比，發展型扶貧路徑已經成為扶貧路徑的主流選擇。以組織載體培育為核心的市場化扶貧路徑的形成，同時也解決了農村產權改革的路徑深化問題。首先，地方政府發揮招商引資、項目建設等方面的優勢，引導龍頭企業、合作社、家庭農場、種養大戶等新型農業經營主體成為扶貧產業承載的主體。其次，為解決發展型和市場型的扶貧路徑容易出現社會效益缺位的問題，通過引入國有、民營企業轉產投入農業參與扶貧產業建設，也能夠推進適度規模經營，擴大農民土地承包經營權入股的覆蓋面。最后，通過合作社等合作經濟組織的培育，可以將農戶手中少而散的土地、資金、勞動力等生產要素聚合起來，形成互助合作、互利共贏的經營機制，共同抵御市場化路徑的風險，實現共同富裕、鄉村振興的綜合目標。

綜上所述，精準扶貧為農村產權改革提供了廣闊的深化空間，如圖2所示，配置型資源的下沉和權威型資源的供給，使農村產權改革具備可持續性和可控性的條件，產權改革的內在動力得到補充和增強。再者，以組織載體培育為核心的市場化路徑的形成，同時也解決了農村產權改革的路徑深化問題。由此，由政府、社會、市場協同推進，多方力量參與、多種舉措有機結合的“大扶貧”格局逐漸形成。事實再次證明，精準扶貧與農村產權改革的有效銜接，可達到互相支持、互為動力、融合升級的局面。

四、農村產權改革與精準扶貧的鏈接模式研究

根據貧困戶產權實現的不同形式來分，目前較為典型的農村產權改革與精準扶貧的鏈接模式有：集體資產收益型鏈接模式、購買服務型鏈接模式、承包經營權流轉獲利型鏈接模式、產權抵押貸款型鏈接模式等。對農村產權改革與精準扶貧的鏈接模式進行研究，能夠更深入地理解農村產權改革與精準扶貧的內在切合性，為兩者的協同發展提供有益參考。

（一）集體資產收益型鏈接模式

“資產收益扶貧”最早是在黨的十八屆五中全會中被正式提出，旨在將各類扶貧資源（如專項扶貧資金、農集體資產等）投入新型農業經營主體（如農民專業合作社等）形成量化的股份，借助優勢產業進行資源整合和發展，從而讓貧困人口享受到資產的收益分紅。[16]目前對“資產收益扶貧”模式的研究還較少，該種扶貧模式還存在著理論支撐不夠、扶貧資源邊界不清、模式單一化、實施效果差、持續力不足等困境。[17]

目前可用于投入資產收益扶貧中的資產的來源和種類還不明確，從現實來看，各類涉農資金、財政與專項扶貧資金、土地、水利、廠房等集體資產是最重要、最主要的資產來源。

其中與農村產權改革相關的，即村集體資產，包括各類資源型和經營性資產。資產收益型鏈接模式的基礎即產權明確，這就要求村集體完成清產核資、確權頒證。如貴州省六盤水市鐘山區高爐村先將村集體資產清算完畢，隨后將房屋、土地、林地、荒山等集體資產折價1 000萬元入股到梅花山生態文化旅游發展有限公司，參與梅花山景區項目建設、經營，其中村集體占股2%。采取“固定分紅+收益分紅”的方式，前五年每年可保底分紅40萬元。村集體所獲收益中，20%用于支持貧困戶發展。不可否認的是，目前實踐中的資產收益扶貧項目整體呈現“益貧困地區”大于“益貧困戶”的特征，[18]且項目的良性運行還離不開更深入的理論支持、權利設計、有效監管和風險防治。

（二）購買服務型鏈接模式

李博等定義的“購買服務式”扶貧治理模式是指政府或社會組織設置一批“公益崗位”，通過用現金購買或實物補貼的方式交換貧困戶的勞動力，獲取他們的服務，以增強貧困人口的自生發展動力，實現就業和增收。[19]這些“公益崗位”的設置通常涉及環境衛生、工藝傳承、優秀示范等方面。實施上，農村產權改革與精準扶貧的鏈接也可以通過指定購買服務的模式來實現，其崗位的內容可以更加多樣化，不僅限于“公益”。如上所述的村集體資產收益扶貧模式中，要求根據資產類型、特征來引進和選擇適宜的運營主體，政府可以要求這類運營主體設置購買貧困戶服務崗位。如貴州省盤縣天橋合作社在縣平臺公司的注資下規模化種植獼猴桃樹，政策要求種植、剪枝、除草、采摘等工作只能雇傭建檔立卡的貧困戶來做;又如在上述高爐村的案例中，園區組織村民和貧困群眾進行旅游職業技能培訓，引導他們變成導游、電瓶車駕駛員、產業工人等，參與景區環境保潔、安全保衛等勞務服務，成功帶動21戶貧困戶脫貧。事實上，“購買服務型”鏈接模式擁有諸多好處，從一方面看，它對農村半勞動力非常友好，能夠讓農村弱勢群體里，如婦女和空巢老人體面維持生計，能夠針對這一群體的脫貧發揮較大作用;另一方面，可以使得扶貧開發、產權改革與社區建設、生態保護等有效鏈接，實現由傳統政府單向型的扶貧治理向現代綜合互動型扶貧治理的過渡。

（三）承包經營權流轉獲利型鏈接模式

自2008年中央允許農地承包方可以將依法取得的土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等方式流轉以來，我國流轉出的承包地數量便逐年上升。“三權分置”后，對承包地的所有權、承包權以及經營權重新規劃，更是為加快農地流轉、實現規模經營奠定了基礎。據數據顯示，從2010至2015年，全國新增農地流轉面積約1 734萬hm2，增長率高達139.35%，流轉出耕地的農戶數量也逐漸增長。[20]承包經營權的流轉旨在“賦予農民更多財產性權利”，農地流轉不僅有利于農地產權制度變遷的交易成本，還有利于新型農業與農業經營主體的培育和發展。基于史常亮等對8省的調查數據分析顯示，土地流轉對家庭總收入和人均收入的提高的貢獻率分別為27.3%和333%。[21]夏雯雯等通過對全國1 500個樣本農戶8年的平衡面板數據進行研究也得到相同的結論，無論對于以農業收入為主或以非農收入為主的農民來說，農地流轉均有利于增加農民收入。[22]洪名勇[23]研究顯示，土地產權貧困是指農民在土地產權方面的欲望得到較少的滿足，而引起的取得收入權利受限等方面權利的缺失所導致的貧困，而農地流轉限制的放開無疑緩解了這種貧困，這也成為目前較為主流的農地產業改革與精準扶貧的鏈接方式。

（四）產權抵押貸款型鏈接模式

資本難以進入農業和農民難以獲得金融資本是實現脫貧的阻礙之一，歷年來中央一號文件均給予農村金融改革高度重視，鼓勵農村金融體制改革創新，增加金融產品、提升服務能力。同時，也賦予農村部分產權資本功能，在全國范圍內展開農村產權抵押融資試點。各地百花齊放，探索出各具特色的地方模式。各地允許抵押貸款的對象不盡相同，目前較為普遍的是“兩權抵押”，即賦予農村承包土地（指耕地）的經營權和農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押融資功能。于琴利用分位數回歸方法分析了我國西部地區農村產權抵押貸款對不同水平農戶收入影響，發現其對中低收入水平的農戶家庭增收影響顯著，但對非農為主的貢獻率高于經營農業的農戶。[24]雖然目前還面臨著許多實現困難，但賦予農戶采取抵押貸款功能無疑增加了貧困戶的可經營性資產，具有顯著的益貧性。除此之外，在精準扶貧的實踐中，還有專門針對貧困戶的小額貸款，如六盤水市的“特惠貸”等。

五、結論與建議

農村產權改革與精準扶貧作為農村社會經濟發展十分重要的兩部分內容，兩者相互關系密切。毫無疑問，農村產權改革與精準扶貧具有內在鏈接的合宜性。通過對兩者銜接邏輯結構的分析以及模式的總結，可為其融合治理提供有益參考。

一方面，農村產權改革通過其核心要素和保障功能來影響精準扶貧，為精準扶貧提供堅實的基礎。具體而言，確權頒證和清產核資賦予了農民更多的財產性權利，是資本賦予的過程;產權交易平臺的搭建則有利于數據的匯集、共享和挖掘，在此基礎上建立項目庫和資源庫，可為精準扶貧提供指導和參考;兩權抵押則促進了農村金融體制改革，給予精準扶貧更多的金融支持;而管理創新則為鄉村治理制度創新提供了契機，有效降低扶貧開發成本。另一方面，精準扶貧為農村產權改革提供了深化空間。精準扶貧配置型資源的下沉和權威型資源的供給，使農村產權改革具備可持續性和可控性的條件，產權改革的內在動力得到補充和增強。再者，以組織載體培育為核心的市場化路徑的形成，同時也解決了農村產權改革的路徑深化問題。目前較為典型的農村產權改革與精準扶貧的鏈接模式有：集體資產收益型、購買服務型、承包經營權流轉獲利型以及產權抵押貸款型四種鏈接模式。不同的鏈接模式覆蓋的范圍不同，其意義和效率也不同。因此，因地制宜地選擇適宜的鏈接模式，不斷地改革和創新，才是實現兩者協同發展的必由之路。

當然，農村產權改革與精準扶貧的銜接的實現離不開政府的服務保障。在鏈接機制搭建的基礎上，可以從以下三方面來深化指導和保障鏈接模式的有效實現。

第一，完善農村產權改革與精準扶貧鏈接的理論支撐。當前兩者鏈接的理論探索是滯后于實踐的，缺乏相關鏈接理論的研究，無法用理論來指導實踐，因此并未形成較好的融合。具體而言，符合國情的鏈接理論尚未構建起來，鏈接模式中的產權類型、對象、方式、性質、內容等未受到學界關注。同時，缺乏相應的協同發展理論，兩者之間并不是簡單的相加關系，目前無法用理論指導協同發展的方向和最終目標。

第二，應構建兩者鏈接的風險防治機制。農村產權改革與精準扶貧的目標有交叉部分，也有不同的地方，要明確兩者的差異，各有側重，不能混為一談。產權改革旨在建立歸屬清晰、流轉規范的產權制度，精準扶貧旨在讓貧困人口脫離貧困，因此首先要針對不同側重建立有效的風險識別機制。其次要建立風險防范體系，積極運用數據化平臺、識別挖掘各類風險。最后特別要注意兩者的資金使用，專項扶貧資金只能用于扶貧相關，避免扶貧項目淪為擔任地方經濟發展、凸顯地方政績的產物。[25]

第三，要建立收益公平分享機制。無論是農村產權改革所帶來的資產的積累，還是精準扶貧帶來的資金和項目，最終落地之后，都要確保能夠公平地覆蓋到每一個政策目標者。現有理論顯示收入較低群體缺乏分享相關資產收益的機會和能力，因此要科學地構建適宜的收益保底和分紅機制，充分發揮集體的分配調節功能，同時引入第三方評估機構，確保收益的公平分配。

最后，農村產權改革和精準扶貧的發展不存在次序問題，事實上兩者之間是相互支持、互為動力的關系，呼吁政府、社會和市場給予對兩者協同治理更多關注，抓好農村產權改革和扶貧治理的時間節點，以此來破解“三農”難題，以實現精準脫貧、鄉村振興的綜合目標。

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（責任編輯：楊?洋）