農業保險服務鄉村振興戰略的制度創新:美國經驗與啟示

鄭軍 支金鑫

摘?要：

美國的鄉村振興離不開農業保險，而農業保險的制度創新是實現高效率服務的保證。本文基于新制度經濟學理論，從強制性與誘致性制度變遷兩個方面入手，探究美國實現農業保險服務鄉村振興的制度設計與安排。強制性制度變遷是指由美國的政策和法律命令設計和推行的制度創新;誘致性制度變遷由制度不均衡狀態的獲利機會引發，主要表現為美國農業保險蓬勃發展的技術力量推動的制度創新，科學完善的運行機制帶動的制度創新，需求導向型的產品服務促進的制度創新。因此，本文從法律建設和政策設計、技術應用、運行機制完善以及產品服務創新，構建鄉村振興戰略下我國農業保險服務的制度體系。

關鍵詞：

農業保險;制度創新;鄉村振興戰略;美國

中圖分類號：C911

文獻標識碼：A

文章編號：1000-5099（2020）01-0114-10

Institutional Innovation of Agricultural Insurance Service Rural with

Revitalization Strategy： American Experience and Enlightenment

ZHENG Jun， ZHI Jinxin

（School of Finance， Anhui University of Finance & Economics， Bengbu， Anhui， China， 233030）

Abstract：

Rural revitalization in the United States is inseparable from agricultural insurance， and the system innovation of agricultural insurance is the guarantee to achieve efficient service. Based on the theory of new institutional economics， this paper explores the institutional design and arrangement for the rural revitalization of agricultural insurance service in the United States from the perspectives of mandatory and induced institutional changes. Mandatory institutional change refers to the institutional innovation designed and implemented by American policies and legal orders. Induced institutional change is caused by the unbalance of profit opportunities in the system. In the United States， it is mainly manifested as institutional innovation driven by the booming technical force， institutional innovation driven by the gradually improved operating mechanism， and institutional innovation promoted by the demand￣oriented products and services. Therefore， this paper starts from the four aspects of legal construction and policy design， technology application， operation mechanism improvement and product service innovation to construct the system of agricultural insurance service in China under the strategy of rural revitalization.

Key words：

agricultural insurance; system innovation; rural revitalization strategy; The United States

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代“三農”工作的總抓手，此戰略力求通過創新農業經營體制提高農業生產率和農業競爭力，促進小農生產向農業規模經濟轉變，推動“人多地少、小農經營”向“規模化、機械化”靠攏。而在這個未來現代化發展進程中，加快推動農業保險創新發展，是落實黨的十九大精神、貫徹習近平總書記“三農”思想，推進實施鄉村振興戰略的具體行動。[1]當前我國農業保險的服務模式依然是“廣覆蓋、低保障”，這受到我國傳統農業生產條件的限制，同時也限制著我國向現代農業生產轉變的步伐。隨著土改的不斷深入，農業經營主體的逐步多元化，如何完善農業保險服務體系成為重中之重。作為首屈一指的農業強國，美國擁有世界上最完善的農業保險服務體系，并在2008提出鄉村振興戰略后，逐步替代先前的直接干預政策成為主要農業支持手段，占據美國農業安全網的核心位置。美國“集約化、機械化、科技化”的農業經營特點，以及農業生產中作為主要風險管理手段服務于農場主的農業保險功能;都與鄉村振興戰略背景下，我國對當前農業的發展要求，以及對當前農業保險的改革需求不謀而合，農業保險服務鄉村振興應從作為其他一切創新基礎的制度創新開始。因此，本文借鑒美國農業保險服務鄉村振興戰略的制度創新的經驗，為中國解決“三農”問題提供一些思路。

一、農業保險服務鄉村振興戰略的制度創新理論分析

在制度經濟學中，制度變遷是當變化利益超過變化成本時發生的，這為制度創新研究提供了新的分析方法和框架。[2]而制度創新作為其他創新的保障，是在潛在利益的誘導下對現存制度的變革。[3]美國農業保險服務鄉村振興的發展就是通過對現有制度的不斷創新，不斷完善實現的。中國想要農業保險更好地為鄉村振興服務，對農業保險的制度創新是必不可少的。

制度創新一般是為低成本和高效率而做出的新的制度安排，是國家發展和社會進步的根本，是經濟增長的關鍵。[4]因此，諾思把制度創新分為由國家通過政策和法律發動的強制性制度變遷，和因額外的經濟利益引發的制度不均衡形成的誘致性制度變遷。綜上，制度創新的過程可以歸結為以下四點：①由于法律和政策的變化帶來的制度環境的變化;②技術進步帶來的變革;③新的組織形式和運行方式的出現;④產品服務創新帶來制度方面新的發明。[5]本文研究的農業保險服務鄉村振興的制度創新在以上四個方面尋求突破，力求通過完善制度創新的路徑得以最大限度地享有其帶來的利益變化。

國內關于農業保險制度創新的文章很多，特別是在鄉村振興作為解決“三農”問題的這一戰略實施后，關于農業保險如何通過自我完善達到為農業現代化服務目的成為研究熱點，而制度創新在各項研究中被認定為其他創新的基礎;[6-7]且在總結美國振興鄉村的經驗時發現，良好的完善的農業保險制度體系是美國成為農業強國的一把利刃，[8]由此展開分析美國制度創新路徑，對我國農業保險服務鄉村振興事業的發展至關重要。因此，本文從以法律和政策為中心的制度環境的改變、技術的進步、運行機制的變革、產品服務的創新這四個方面展開研究，探求美國農業保險服務鄉村振興的制度創新相關經驗，為中國政府、保險公司和相關技術部門整合資源進行制度創新獻計獻策。

二、美國農業保險服務鄉村振興戰略之制度環境創新

在新制度經濟學中，制度環境是為組織提供機會并維持多種結構的存在，是人們追求自身利益的增進時所選擇的制度安排的范圍，以及受到的特定限制，如制度的政策支持、法律命令等。[9]美國農業保險服務鄉村振興戰略的制度環境由政府營造并保證，主要包括法律環境和政策環境。[6]

（一）美國農業保險服務鄉村振興的法律環境

自鄉村振興實行以來，美國2008年通過的《食品、環保、能源法案》（The Food，Conservation，Energy Act of 2008），就隱含了美國國內支持農業制度的三個重要趨勢。其中，對于農業由“價格支持”轉化為“收入支持”和黃箱政策“綠箱化”，使美國國內對農業的支持由直接價格干預和價格支持向農業保險傾斜，奠定了農業保險在農業支持政策中的重要地位。而由重要地位到核心地位的轉變，是奧巴馬政府對《2014年新農業法案》（New Agriculture Act of 2014）的簽署，該法案放棄了傳統的直接支付，改為農業保險，并以此擴充農業保險的可保種類，并加大對這些種類的補貼，使農作物保險能全方位并全覆蓋地為農民收入帶去保障，為實現鄉村振興中農民生活富裕提供條件。除此之外，2014農業法案還提出，農民可以通過對土地保護計劃的遵守情況來獲得農業保險的保費折扣，這項帶有獎勵性質的要求致力于美好和健康的鄉村環境的建設。近來，新任總統特朗普簽字生效了《2018年農業提升法案》 （Agriculture Improvement Act of 2018），雖然美國政府財政吃緊，但這項美國農業的最新法案，不僅沒有降低對農業保險的財政支持預算，而且農業保險在農業支持政策中的地位依然沒有發生改變，在整個農業法案預算中占比8%預示著，

數據來源：美國農業部風險管理局.http：//www.rma.usda.gov.農業保險在支持農村經濟、規避農業風險、振興鄉村中的地位不可撼動。

（二）美國農業保險服務鄉村振興的政策環境

美國政府對農業保險服務鄉村振興的政策指導主要從以下三點得到體現：①在市場組織方面，美國政府不參與直接業務的經營領域，只提供財政支持;在此前提下，保持農業保險的市場化運作，促進農業保險服務鄉村振興在市場化條件下的高效率。②在財政支持方面，美國對農業保險的支持項目很廣泛，其中對農民的支持包括保費補貼、超額費用補貼等;對私營保險公司的支持是提供業務費用補貼、農業保險推廣和教育等各項費用補貼以及再保險支持。這些舉措都一定程度上增加了農業保險覆蓋的廣度和密度，為農村產業發展保駕護航。③在應對農業大災風險分散體系方面，形成了從低層到高層的完整風險分散鏈條。首先，原保險公司承擔低層可控風險，并通過再保險安排轉移主要風險到聯邦農作物保險公司（Federal crop insurance corporation，以下簡稱FCIC）;然后，由FCIC啟動盈余年份滾存的基金提供封頂賠付，FCIC還可以通過發行巨災債券或者開啟應急借款機制去對抗巨災事故的發生;最后，FCIC在應對大災風險事故中產生的長期資金赤字，都會由聯邦政府財政部給予借款或直接注資來彌補，以此保證農業大災風險分散鏈條的完整性。[10]

三、美國農業保險服務鄉村振興之技術進步創新

在新制度經濟學理論中，技術進步所釋放出的新的收入流是促進制度創新的另一個重要因素，技術制約客體發展。[3]鄉村振興戰略中，美國政府鼓勵技術在農業保險中的應用，主要通過“金融工具”和“高新科技成果”與農業保險形成的新的技術融合，來完善農業保險為鄉村振興服務的職能。

（一）農業保險與金融工具的結合

1.“農業保險+期貨”的模式

“農業保險+期貨”的技術應用很好地應對價格風險，保證農民收入穩定并向生活富裕邁進。根據美國農業部風險管理局的統計，2018年美國期貨市場更趨完善，場內有包括小麥與玉米等主要農作物在內的27種農產品期貨，杠桿性較高的農產品期權產品也已經達到23種，

數據來源：美國農業部.https：//www.usda.gov.形成了品種多樣、領域廣泛的期貨期權市場。更值得我們考量的是，美國市場經濟所建立起來的衍生市場，很少有聯邦政府主動干預的困擾，市場功能在期貨和期權市場得到較為完善的發揮，使得保險公司和農民樂于也善于運用這類衍生工具來對沖農產品未來價格風險，并且基本不會受到市場內價格工具短缺的阻礙，很好地達到了穩定農產品價格的目的。而且新的期貨或期權產品在合規范圍內都可以比較自由地選擇上市，這也確保市場中期貨或期權產品充足的供應。[11]所以在美國，生產者為了獲得更好的農產品出售收益，通常都會以期貨價格指導生產，對可接受的農產品價格提前鎖定，由此形成了農業收入保險保障基本，期貨、期權等衍生工具增加收益的多目標、多層次的農業風險管理格局。

2.“農業保險+農村信貸”的模式

美國農業保險不僅化解了鄉村振興的農業產業化過程中增加的風險，并且通過與農村信貸的有效互動，為產業化過程提供更多的融通資金，加快農業現代化的進程。美國之所以可以充分利用農業保險與農村信貸這兩個市場實現新產品開發的合作，得益于農業保險廣闊的市場基礎，以及與農村信貸在服務對象、面對的風險以及服務目的等方面的相似性。美國聯邦政府隨著不同時代的要求，不斷拓展新的制度，對農業保險目標物、承擔的責任以及實施方式都進行詳細的說明，為其與農村信貸的良好合作，和對農業產業的融資和正常發展提供保障，農業保險在農村信貸密集的信息網下減少了對騙保事故的承保和理賠，農村信貸也在農業保險的核賠保證下加大了對產業發展資金的投放，二者之間的良好互動對鄉村振興戰略中產業發展起到了一加一大于二的促進作用，通過對農業風險提供資金上的支持，保證了農業產業的平穩發展。[12]

（二）“農業保險+科技”的發展

1.數字化

數字技術的應用，促使保險機構在農業保險風險管理方面的水平得到提高，進而農業保險服務鄉村振興的效率相應得到提高。隨著技術成本下降和新生態系統開始形成，美國農業保險公司使用數字農業技術管理風險正在普遍化，保險公司在這些生態系統中扮演著重要的角色。無人機、傳感器、大數據互聯、先進的分析技術、易于使用的移動應用程序等數字技術的普及，不僅可以收集精算數據、監測道德風險，還可以有效確認和支付索賠以及開發滿足低收入甚至貧窮農民的產品。使用數字工具在農業保險中有可能促進客戶吸收，提高保險從登記溢價到索賠處理整個過程的效率，并增加家庭應對外部沖擊韌性，同時確保農業穩定發展、農業價值鏈的形成以及可持續。這些技術都是關系到農業保險發展困境的重要因素，能夠利用新興數字農業生態系統能力的運營商，就有機會引領未來農業保險的發展。美國保險公司采用數字技術服務農業保險已從2011年的12%增長到2018 的53%，

數據來源：美國農業部.https：//www.usda.gov.可見數字技術為農業保險服務帶來的便利與效率。（見表1）

2.信息化

農業保險承保理賠服務效率決定著農民參保的積極性，也給農民正常開展下一輪農業產業提供支持。在大數據支撐下的“信息化”的建立，提升了這一過程的質量。例如，州農保險公司為了確保各類相關業

務的開展，創設了一個統一的信息中心，通過實施信息管理去有效完善客戶關系，保證保險市場的穩定;并積極與其他信息系統完成接口開放，通過各個板塊業務信息數據資源的共享實現對承保客戶的篩選，防止逆向選擇，提升承保質量;另外，可利用保險業務數據的信息整合去拓展產品營銷、信貸管理和客戶盈利能力分析等延伸業務，節約成本，提高效率。美國州農保險公司“大數據”式的信息技術支撐系統使其提供的服務優質化，服務模式取得了一定的成功。另外，美國遠期保險公司為了壓縮處理理賠事故的周期，斥資建立了“自動理賠管理系統”，使得一個處理周期只需6天，而保險業平均理賠周期為42天，

數據來源：美國遠期保險公司官網. https：//www.forward.bank/insurance/.這種高效的處理方式有效地挽留了客戶，增加了客戶滿意度，使得客戶流失率只有原來的三分之一，服務效率得到了大大的提高。

四、美國農業保險服務鄉村振興之運行機制創新

從制度的內涵來分析，一個良好的運行機制可以使組織活動在正確的決策下持續不斷地高質量、高效率地運行。[5]在鄉村振興的戰略背景下，需要更規范和科學的運行機制支持農業保險的服務體系。如今，美國農業保險是在“政府引導、市場運行”的模式下，展開了多層次的需求和供給定制性的運行機制。

（一）政府引導

1.財政補貼

美國聯邦政府引導農業保險發展最核心的步驟就在于財政補貼。財政補貼的種類很多，但主要包括兩個方面：第一，是對農民應繳保費的補貼，近年收入保險逐漸成為農作物保險的主流產品，但相應的費率也較高，所以政府補貼不可或缺，目前政府保費補貼率平均為63%，農作物收入保險保費補貼率已經超過了70%，巨災保險補貼全部保費，超額補貼在20%。

數據來源：美國農業部風險管理局.http：//www.rma.usda.gov.保費支出達到最高峰時為74.75億美元，最近兩年都保持在70億美元左右，

數據來源：美國農業部.https：//www.usda.gov.聯邦政府對農業保險的支持力度居高不下。第二，是對籌辦農業保險的私營保險公司的經營管理費用補貼，在美國，直接經營農業保險原保險業務的公司是由農業風險管理局（Risk Management Agency，以下簡稱RMA）從實力較強的財險公司中選拔的，總共有17家。它們獨立經營、自負盈虧、風險自擔，RMA只為這17家私營保險公司的保險服務提供管理費用補償，補償的金額大多數情況下取決于業務量，由再保險協議提供具體標準。2018年總共補償經營管理費用將近14億元，補貼率在20%。

同②。財政補貼是農業保險成功運營的基礎，是農業保險服務鄉村振興的核心。

2.監管模式

根據《聯邦農作物保險法》的規定，風險管理局（RMA）是主要的監管部門，其下設三個部門監督執行聯邦政府當下需要農業保險配合完成的政策目標。RMA對農業保險服務計劃的管理和傳送、農業保險最新產品的研發以及服從私營保險公司和農民的風險規劃這一系列流程采取嚴密的監管。這不但使得現存服務政策目標的農業保險計劃更加可行，而且是農業保險服務農業經濟的高效率保證。協同RMA進行監管的還有各州政府，它們通過信息共享對作物保險人的財務進行雙重監督，保證作物保險人的合規運營，并且與RMA合力推動農業保險監管模式與時俱進，到2018年，RMA與各州政府合作實現以數據存儲與挖掘技術以及遙感與成像技術等為基礎的強大的作物保險反欺詐聯盟。雖然聯邦和州政府以農業保險法為導向對FCIC和保險公司進行嚴格監管，但一定程度上保證了它們的創新空間。例如，FCIC和商業保險公司根據現實需要轉變服務項目的具體內容，實現產量保險到收入保險的推廣，以及對牲畜保險和天氣指數保險的探索，這些都是在嚴格監督下為實現鄉村振興的根本目標下運作的。

3.《標準再保險協議》

美國擁有世界上最完備的再保險運行機制和大災風險分散體系，《標準再保險協議》在其中占據重要位置。只有與FCIC簽訂《標準再保險協議》的保險公司才能經營政策性農業保險。《標準再保險協議》內容涉及了聯邦農作物保險公司與授權經營農業保險的私營保險公司的具體權利與義務。主要內容涵蓋了以下幾點：①聯邦農作物保險公司和私營保險公司在聯邦作物保險計劃運作中的風險分擔和利潤分配方式;②聯邦政府保險公司向私營保險公司提供再保險服務的運營模式的一般規定，以及保費補貼與經營管理費用補貼的方式;③私營保險公司在聯邦農作物保險公司的規定程序下向農民提供農業保險產品和服務，以及遵守標準化的核保和理賠流程;④再保險賬戶清算、承保損益、損失評估費用具體內容的規定。聯邦政府對保險公司的支持在市場化條件下充分體現在再保險協議中，協議各方面的內容不僅能夠直接影響私營保險公司的市場行為，而且很大程度上決定了農業保險項目運作的成功與否。[13]

（二）商業運作

美國農作物保險市場化保證了農業保險服務的高效率，促進了農業保險的健康發展和鄉村振興的有序推進。主要把握了兩點：一是引入競爭機制，授權參與聯邦農作物保險計劃的都是通過篩選的一些實力強大、聲譽良好的大型保險公司，他們之間的良性競爭確保提供服務質量的上乘，目前，美國有16家保險公司有資格享受政策性農作物保險，13家有資格享受政策性水產養殖保險。

數據來源：美國農業部風險管理局.http：//www.rma.usda.gov.二是加強激勵機制，商業運作的私營保險公司自負盈虧、自擔風險，聯邦政府為保證保險公司經營積極性以及一定的盈利能力，除了提供再保險支持等政策手段保證風險和責任的有效分散外;還對經營管理費用進行補貼，這都是對保險公司拓展業務的激勵。據統計，私營保險公司的農作物總保費收入持續上升，2016年達到頂峰時為93.3億美元，2017和2018兩年都保持在90億美元左右。美國農業保險經過30年的市場化改革和商業化運作， 被美國農民普遍接受，在農業風險管理方面的影響日益擴大，覆蓋面積也在穩步增加。 近年來，農作物保險面積穩定在2.5億多畝，主要農作物保險率已超過80%，

數據來源：美國農業部.https：//www.usda.gov.對農業產業化的普及做出較大的貢獻。

（三）多層次需求和供給定制

根據《聯邦農作物保險法》的規定，美國當地的農場主根據自身情況和需要劃分單位去選擇保險費率和爭取更高的保費補貼，劃分的第一層級是基本單位和選擇單位，基本單位包括在縣域范圍內農場主自有的土地，和以現金或以某一比例的收成分成地租的某種農作物的全部土地;選擇單位是劃分基本單位內的某縣不同市鎮地區的土地形成的較小單位。第二層級是企業單位，在縣域范圍內，具有保險利益的某種作物被農場主合并成一個保險單位去投保，由于地理位置分散，承保企業單位的農作物更利于分散風險，因此會獲得相對較高的費率折扣和保費補貼。第三層級是全農場單位，在全農場單元中，種植不同作物的農場主可以把這些農作物合并成一個單位投保，因為被保險標的更多、位置更分散，有利于保險人風險管理，所以可以獲得比企業單位更高的保費折扣和保費補貼，目前，只有收入保障保險為投保人提供整個農場單位的選擇。以上不同的劃分層次增加了農民發展產業鏈的積極性，有利于產業興旺和生活富裕。[14]（見表2）

五、美國農業保險服務鄉村振興之產品服務創新

制度創新理論中指出，技術進步和需求拉動推動產品和服務的創新，產品與服務創新是制度創新不可或缺的一部分。[4]美國農業保險服務鄉村振興的目標不再是單純地保障農業生產，而是從農業生產到農民收入以及產業鏈延伸等一整套流程相關的風險管理，這對農業保險產品和服務提出了更高要求。

（一）收入保險主導美國的農業保險市場

美國農業收入保險跨越生產成本，以農民收入作為保障對象，不僅有效承保了自然風險，還很好地應對了市場風險，符合鄉村振興戰略中農民生活富裕的長期規劃。美國吸取加拿大拓展收入保險的失敗經驗，以農產品期貨價格作為確定收入保險價格的根本依據，與市場的緊密相連避免了財政的過度投入，保證了農業收入保險的可持續推進。美國的農業保險自收入保險開展以來才真正走上快車道，2018年承保面積占作物播種總面積的90.9%，

數據來源：美國農業部.https：//www.usda.gov.美國農作物收入保險之所以被廣泛接受，是因為基于農場實際產量的個體收入保險在設計之初就把農場的經濟效益放在首位，[15]其中，“附帶收獲期權價格選擇權的農業收入保險”成為最暢銷的農業保險產品，占2018年保費總收入的95%，

同①。此產品憑借其完善的功能成為保障農業風險的主流產品。

（二）農業天氣指數保險的探索和發展

美國國際開發署支持并協同當地的保險公司建立專門知識，設計和銷售價格合理、以天氣為基礎的保險，使那些生計依賴于天氣的人口（如小農和牧民）有能力管理不斷變化的氣候風險。美國國際開發署的試點項目正在探索創新的方法，以生成保險公司所需的數據，這些數據大部分與農業經濟中的天氣風險事故掛鉤，一方面可以利用這些相關數據為保險公司創設天氣指數保單提供依據，另一方面，是數據整理延伸出的附加功能，開發一個以市場為基礎，通過公共和非政府組織對抗天氣巨災的途徑。美國農民購買某個氣象指數保險后，遇到災害性事故時可以獲得保險人提供的及時、確定的使用資金，而資金來源是年度化的保險費，避免了以往通過政府救助以及臨時的資金籌集導致的資金使用的延誤，這是天氣指數保險的一個最大優勢，減輕了農民在遭受巨災天氣風險事故之后無法盡快恢復生產和生活的打擊。[16]

六、美國農業保險服務鄉村振興的經驗與啟示

美國農業保險自20世紀初發展至今的80多年，能夠不斷跟隨市場的要求完善自身功能，并在鄉村振興階段適應政策和發展的要求，跟自身的不斷探索和創新息息相關。我國農業保險政策性的性質與美國相似，作為風險管理的服務目標與美國相同，并且隨著新型農業主體的建設和發展，農業保險的主要服務對象正向美國靠近。因此，本文從美國農業保險服務鄉村振興制度創新著手，為我國解決“三農”問題，實現鄉村振興，提供以下幾點建議：

（一）明確服務目標與提升自身水平是實現農業保險服務鄉村振興的首要任務

自2008年實施鄉村振興以來，美國農業保險制度在政策的指引和現實需求的鞭策下不斷創新與改革，得以形成如今完善的服務體系，為美國農業發展提供全面的風險管理。我國農業保險經營機構應該借鑒美國與時俱進的開拓精神，保證農業保險發展的活力，提升服務現代農業的水平。一是要回歸“保險姓保”的理念，把保障農民收入、降低農業風險作為農業保險的核心業務，提升業務水平和服務能力能力建設，在此基礎上精于保險、提高效率，并作為重要的標準予以評估。二是建立適當的競爭機制，以經營和服務能力作為選拔標準，授權合規公司從事農業保險業務，高規格的考評機制一定程度上降低道德風險的發生，并提供給各個保險公司加強自身建設的動力。三是通過科技手段健全自身功能，建立完善的服務機制，科學地厘定費率、審核、糾偏機制，對不同層次和農戶基于不同的保費折扣和補貼水平，以及適當的無賠款優待等措施。四是強化農業保險的監管水平，建立類似RMA的風險管理機構對農業保險形成統一監管，與政府合作，加強對信息共享平臺建設、農業基礎數據建設以及災害數據建設，來提升監管水平。[17]

（二）健全法律法規和政策體系是農業保險服務鄉村振興的基本保障

在中國，關于農業保險服務鄉村振興的相關法規和政策還很不健全，關于農業保險法律制度體系的建設還很滯后，只有《農業保險條例》這一專門法律服務于農業保險市場，相關政策也都比較臨時化、碎片化，以至于從頂層設計到基層服務都很難滿足政策變化和保險市場的需求。這與美國完善的法律和政策體系以及專業的管理體系都存在較大的差距，接下來我國應該學習美國，通過法律和政策建立相應的管理組織體系。首先秉持法律先行，法律命令服務于制度發展的規律，根據新時代形勢下新的發展要求，盡快完善相關條例，頒布《農業保險法》，并出臺規范完整的政策，即使在我國目前較落后的農業和農業保險服務水平條件下，相關的法律政策內容不能像美國那樣立馬建立層次分明、保障水平較高的服務模式，但是在力所能及的范圍內，鼓勵地方政府加強與農業保險公司的合作，提供財政支持，并成立專門的農業保險機構設計開發新險種，提供再保險服務，除此之外，盡力為有農業保險需求的農戶提供信息咨詢服務，以此形成規范性與系統性并存的農業保險制度環境，提高農業保險服務水平。[18]

（三）技術進步的應用帶動農業保險服務鄉村振興的步伐

技術密集型行業與農業保險的融合使美國農業保險服務水平提升至更高平臺，鄉村振興步伐進入更快軌道。美國發達的新型科技以及完善的金融市場是我國暫時無法復制和企及的，但是美國加大技術進步在農業保險中的應用是值得我國力鑒的，因為它為農業保險發展帶來更多可能。當務之急就是加快我國農業期貨市場的建設，使它更加市場化，完善“農業保險+期貨”模式，更好地為農民和保險公司規避市場風險服務。[19]另外，我國在多地展開的以農業保險保單質押和保證保險為主要方式的“農業保險+農村信貸”的合作試點初顯成效，接下來應以兩個市場為基礎不斷地開發出更多新的融資產品，保證農業產業化過程中的資金供給，解決發展產業的融資難問題。除此之外，我國應加快科技手段在農業保險服務中的應用，通過財政支持在更多地區實現“農業保險+科技”模式的應用，提高了農業保險業務的發展活力，解決當下農業保險發展困境，為農業保險服務鄉村振興提供更多保障。

（四）科學厘定財政補貼比例是實現農業保險良好服務鄉村振興的必要條件

我國自實施保費補貼以來，補貼水平就逐年上升，最高補貼額達到75%。

數據來源：2018《中國保險年鑒》。關于財政補貼方面，美國的經驗是拓寬補貼費用種類，加強補貼項目之間的配合，促使農業保險的財政補貼比例與保障水平緊密結合，利用個性化的設計提高了農戶投保的積極性，最大限度地提升農業保險的效用。目前我國農業保險補貼范圍還是主要集中在保費補貼上，并且補貼比例同一標準，與保障水平脫節，不能反映個體和某個地區農業風險的差異，產生一定程度上的逆向選擇。因此，我國可以充分借鑒美國的模式，根據不同風險水平設定不同補貼比例，在財政允許的條件下，根據各地區制定的合理費率水平，實行差異化的補貼水平和個性化的補貼險種，實現政府、保險公司以及農戶之間的利益均衡化，使得財政補貼對農業保險的推動發揮最大效用。[20]

（五）運行模式的層次化和系統化的完善提升農業保險服務鄉村振興效率

美國農業保險屬于聯邦政府權限，具有公共性、政策性的特點，在聯邦政府、FCIC和商業保險公司的共同努力下形成“政策引導、商業運作”的運行模式，層次分明，保障全面的經營特點使得農業保險成為風險管理的主要工具。我國農業保險政策性明顯，但是沒有統一的運行模式，農戶的認知有限使得覆蓋范圍有限，農業保險沒有完全成為一種有效的風險管理手段去防范和化解農業風險。就我國目前的國情而言，無法像美國一樣形成全國統一的運作模式，但是可以學習美國的層次化和體系化建設，對不同保險模式進行完善，通過中央、地方政府、保險公司以及農業生產者的權利和義務分配，加快建成包括基本保障、再保險、巨災風險等在內的權責機制，通過完善的風險分擔促使農業保險的市場化運作。另外政府和保險公司應加強對對從事農業經營的農戶、農場主、農業合作社、農業企業的農業保險知識宣傳，使得我國農業保險逐步成為一種認可的農業風險管理工具，為鄉村振興服務。[19]

（六）產品服務創新形成的多樣承保模式激發農業保險服務鄉村振興活力

鄉村振興不是某單個主體的振興，農業保險服務鄉村振興要顧及到不同的利益主體，美國農業保險改革的最大亮點之一，就是農業生產者可根據自身不同情況選擇險種和費率水平，這種豐富多樣的承保模式也是農業保險在美國受到歡迎的原因。加強產品服務創新這點是完全值得我國借鑒的，因為如今，在我國小農戶不再是農業生產經營的單一主體，一些種植大戶、家庭農場以及專業合作社等隨著規模化經營的發展逐步興起，而這些新型經營主體產生了不同險種和保障形式的訴求，另外，農業產業化的發展也使得農業風險不再是單純的自然風險，市場風險的影響也越來越明顯，此時產品服務創新顯得尤為重要。“基本險+附加險”的模式就是對這種多樣承保的探索，它是一個“1+N檔”的保險模式，這種模式滿足了不同農業經營主體的需求，并且政府會對基本險給予補貼，對N檔視情況給予不同程度的補貼支持，值得推廣，并且我國應鼓勵地方政府和保險機構進行實地調研，根據地方特色細化農業保險的險種、繳費方式和補貼辦法來完善這種模式。[21]

七、結語

美國農業保險服務鄉村振興戰略的制度創新是十分全面和前沿的，它既充分保證了農業保險作為風險管理手段為鄉村振興服務的主要功能，又把農業保險與其他產業結合為服務鄉村振興拓展了更多的可能。當下中國社會，正在經歷小農經濟向規模化經營、農民勞作向機械化、技術化、產業化轉變的重要階段，也是通過鄉村振興戰略實現農業現代化的關鍵時期，在此，美國經驗為我國如何通過農業保險制度創新完善服務鄉村振興體系給予了理論探索，為我國農業保險服務鄉村振興制度創新內容指明了改革方向，也為我國農業保險服務鄉村振興制度創新的應用提供了實踐模板，這些無疑都具有重要的啟示價值。

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（責任編輯：王勤美）