國家全球治理能力的理論探析

劉世強(qiáng)， 魏雅珍

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，伴隨著全球化進(jìn)程的迅猛發(fā)展和持續(xù)深化，氣候變化、恐怖主義、移民難民、突發(fā)疾病等具有跨國性、公共性和傳導(dǎo)性的全球問題大量涌現(xiàn)。這些全球問題超越了單一主體的管理邊界和能力范疇，需要國際社會(huì)通過多邊合作進(jìn)行治理。然而，當(dāng)前的全球治理體系存在明顯失靈的現(xiàn)象，既不能阻止全球問題的出現(xiàn)和擴(kuò)散，也難以為全球問題的解決提供有效方案。特別是近年來，以特朗普執(zhí)政、英國脫歐和不少國家右翼政黨的得勢為標(biāo)志，主張本國優(yōu)先、反對國際合作的逆全球化思潮來勢洶洶，全球治理所依賴的多邊主義價(jià)值觀遭受嚴(yán)重挫折，世界秩序由此出現(xiàn)混亂并存在坍塌風(fēng)險(xiǎn)。重建多邊合作的國際共識(shí)，進(jìn)而加強(qiáng)全球治理的集體行動(dòng)，迫切需要提升國家的全球治理能力。全球治理能力建設(shè)既關(guān)系到主權(quán)國家參與全球治理的戰(zhàn)略和利益，更影響著全球治理的質(zhì)量和效果。本文集中討論國家全球治理能力的概念、特征和主要內(nèi)容，并就國家全球治理能力的提升路徑進(jìn)行闡述，以進(jìn)一步深化對全球治理問題的研究。

一、國家全球治理能力的概念和特征

在全球治理的要素體系中，全球治理能力是不可或缺的重要內(nèi)容。無論是全球治理主體間的協(xié)商，還是全球治理客體的選定，或是全球治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，都需要以行為體的全球治理能力作為根本保證。換言之，全球治理能力是行為體將全球治理藍(lán)圖轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵鑰匙，是實(shí)現(xiàn)全球有效治理的重要保障。

(一) 國家全球治理能力的概念

參與全球治理的行為體包括從主權(quán)國家到國際組織、跨國企業(yè)、公民社會(huì)團(tuán)體等多種角色，我們在此集中討論國家的全球治理能力。有學(xué)者認(rèn)為國家的全球治理能力是指國家為有效解決政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、安全、生態(tài)環(huán)境等諸多領(lǐng)域的全球性問題而主動(dòng)提供全球公共產(chǎn)品的素質(zhì)和技能(1)吳志成,王慧婷.全球治理能力建設(shè)的中國實(shí)踐[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治,2019(7):4-23.。這一定義將全球治理能力簡化為國家在全球治理中提供公共產(chǎn)品的能力，只涉及全球治理的主體、客體和方式，而沒有囊括全球治理的條件、過程、結(jié)果等要素。

為更完整地理解全球治理能力的內(nèi)涵，我們首先需要從全球治理和國家能力兩個(gè)概念入手。所謂全球治理是包括國家、社會(huì)、市場、公民個(gè)人在內(nèi)的各類行為主體為了應(yīng)對全球變革和全球問題帶來的挑戰(zhàn)，通過協(xié)商合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，有效管理全球性公共事務(wù)的實(shí)踐活動(dòng)(2)楊雪冬,王浩.全球治理[M].北京:中央編譯出版社,2015:5.。國家能力是指國家依據(jù)自己擁有的公共權(quán)力和權(quán)威，通過制訂政策和組織動(dòng)員，實(shí)施自己承擔(dān)的職能、貫徹自己的意志、實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)的能量和力量(3)黃寶玖.國家能力：涵義、特征與結(jié)構(gòu)分析[J].政治學(xué)研究,2004(4):68-77.。結(jié)合全球治理與國家能力的概念，我們可以將國家的全球治理能力界定為主權(quán)國家憑借一定實(shí)力資源參與全球問題的協(xié)商合作以影響他者的利益和價(jià)值偏好，從而更好地實(shí)現(xiàn)自身意志和目標(biāo)的能力。這一定義除了涉及全球治理的主客體外，著重強(qiáng)調(diào)了三個(gè)維度的內(nèi)容。

第一，從條件看，國家的全球治理能力需要以一定的實(shí)力資源為前提條件。這種實(shí)力資源既包括經(jīng)濟(jì)、科技、軍事等硬實(shí)力，也包括話語觀念、制度模式、社會(huì)活力等軟實(shí)力。在國際體系中，國家數(shù)量眾多，不同國家擁有的實(shí)力資源不盡相同，進(jìn)而決定了其在全球治理體系中的地位安排和話語權(quán)大小。一般而言，大國比中小國家擁有更多的實(shí)力資源，更有能力在全球治理過程中伸張和維護(hù)其國家利益。需要指出的是，一國擁有的實(shí)力資源并不等同于治理能力本身，國家必須通過成功的戰(zhàn)略和政策才能將相對靜態(tài)的實(shí)力資源轉(zhuǎn)化為全球治理的實(shí)際能力。比如，第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的美國在經(jīng)濟(jì)、軍事等方面已經(jīng)擁有了相對于其他列強(qiáng)的壓倒性優(yōu)勢，并試圖以此為基礎(chǔ)建立一個(gè)新型的全球治理架構(gòu)。然而，美國總統(tǒng)威爾遜追求基于政治道義和集體安全的世界秩序設(shè)想在當(dāng)時(shí)過于超前和理想化，既無法打動(dòng)權(quán)力政治觀念根深蒂固的歐洲政治家，也沒能獲得本國國會(huì)議員和民眾的支持，最終導(dǎo)致了美國第一次試圖領(lǐng)導(dǎo)全球治理體系的嘗試失敗。可見，實(shí)力資源的運(yùn)用和轉(zhuǎn)化是國家全球治理能力提升的關(guān)鍵。

第二，從過程看，國家的全球治理能力在其與他者的互動(dòng)中得以體現(xiàn)。究其實(shí)質(zhì)而言，全球治理是國際社會(huì)克服集體行動(dòng)困境，籌集和使用公共產(chǎn)品，以有效解決全球問題的過程。眾所周知，在國內(nèi)社會(huì)，公共產(chǎn)品的供給主體是政府，它通過提供一系列旨在維持社會(huì)生存和發(fā)展所必需的公共產(chǎn)品以維持政治合法性。然而，國際社會(huì)并不存在世界政府，沒有一個(gè)共同認(rèn)可的中央權(quán)威來強(qiáng)制性地要求各行為體付出成本、執(zhí)行決策。在這種情況下，每一個(gè)成員都傾向于讓他人付出成本，而自己坐享其成，這勢必導(dǎo)致全球治理的集體行動(dòng)困境。因此，國家的全球治理能力很大程度上體現(xiàn)為其能否影響國際社會(huì)成員的利益和價(jià)值偏好，特別是如何克服個(gè)體“搭便車”的自利動(dòng)機(jī)，通過集體行動(dòng)共同籌集全球治理所需要的公共產(chǎn)品。在奧爾森看來，機(jī)構(gòu)或國家可以通過控制集團(tuán)規(guī)模(機(jī)構(gòu)規(guī)模越大，個(gè)體在其中的貢獻(xiàn)就越微不足道，集體行動(dòng)就越困難)、選擇性激勵(lì)(為提供公共產(chǎn)品的成員提供對等的排他性的私人產(chǎn)品)等方式來克服集體行動(dòng)困境(4)MANCUR O. The logic of collective actions[M].Cambridge: Harvard University Press, 1965:36.。換言之，國家的全球治理能力主要體現(xiàn)為是否有能力通過有效的制度設(shè)計(jì)確保全球治理的參與方實(shí)現(xiàn)成本與收益的對等。

第三，從結(jié)果看，國家的全球治理能力以是否實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)為衡量依據(jù)。國家參與全球治理的戰(zhàn)略目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國家利益與全球利益之間的平衡。一方面，作為理性的行為體，國家參與全球治理旨在維護(hù)和拓展自身國家利益，包括塑造良好的國際環(huán)境、優(yōu)化自身國際形象、提升國際地位和話語權(quán)等。另一方面，由于全球問題的跨國性、聯(lián)動(dòng)性和危害性，全球治理超越了單一個(gè)體的能力范疇，需要國際社會(huì)以人類整體利益和共同價(jià)值為指引通過協(xié)調(diào)合作的方式加以解決，任何國家都不可能在忽視甚至損害全球利益的基礎(chǔ)上來實(shí)現(xiàn)自身利益。進(jìn)一步講，一國在全球治理體系中的地位往往取決于其能否為人類社會(huì)共同關(guān)切的問題提供有效的治理方案。它越是能夠?yàn)槿蚶娴膶?shí)現(xiàn)而行動(dòng)，就越能夠贏得國際尊重和聲譽(yù)，從而更好地實(shí)現(xiàn)自身的意志和目標(biāo)。可見，“合理的國家利益的實(shí)現(xiàn)必然成為追求全球利益的前提，反過來全球利益的實(shí)現(xiàn)可以更好地保證國家利益的實(shí)現(xiàn)”(5)蔡拓，等.全球?qū)W導(dǎo)論[M].北京:北京大學(xué)出版社,2015:448.。

(二) 國家全球治理能力的特征

在對國家全球治理能力進(jìn)行了概念界定后，我們認(rèn)為國家的全球治理能力具有如下特征：第一，治理能力的綜合性。國家參與全球治理是一個(gè)系統(tǒng)的戰(zhàn)略謀劃過程，涉及目標(biāo)設(shè)定、環(huán)境分析、政策選擇、資源調(diào)動(dòng)、效果評估等多個(gè)方面。一般而言，國家首先需要設(shè)定參與全球治理要達(dá)成的目標(biāo)，這一目標(biāo)必須以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)國家利益為出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)與自身的實(shí)力地位相適應(yīng)。其次，國家需要認(rèn)真研判自身所處的國際國內(nèi)環(huán)境，明確參與全球治理面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在此基礎(chǔ)上，國家要制訂出參與全球治理的具體政策，明確參與全球治理的原則、內(nèi)容和重點(diǎn)。同時(shí)，國家參與全球治理離不開對國內(nèi)外資源的支配運(yùn)用，需要協(xié)調(diào)各方之間的利益關(guān)系，以確保政策的推進(jìn)和落實(shí)。最后，國家還需要對政策選擇進(jìn)行效果評估，及時(shí)總結(jié)參與全球治理的成績和問題，為進(jìn)一步修正優(yōu)化政策選擇提供依據(jù)。實(shí)際上，國家的全球治理能力建設(shè)貫穿以上全球治理的全過程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的能力不足都可能影響戰(zhàn)略的最終效果。因此，國家需要樹立系統(tǒng)性思維，既要加強(qiáng)單一環(huán)節(jié)上的能力建設(shè)，又要注重不同環(huán)節(jié)之間治理能力的互動(dòng)協(xié)調(diào)，確保國家的全球治理能力得到整體提升。

第二，治理能力的多元性。全球治理涉及全球問題的方方面面，既有軍備控制、核擴(kuò)散、沖突與內(nèi)戰(zhàn)等安全領(lǐng)域的治理，也有全球貿(mào)易、國際金融、跨國投資等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理，還包括貧困、疾病、氣候變化等發(fā)展領(lǐng)域的治理。問題領(lǐng)域的多元性使得國家在不同議題上的全球治理能力不盡一致，“經(jīng)濟(jì)力量再強(qiáng)大，也不能阻擋裝甲部隊(duì)的前進(jìn)，而憑借軍事力量也不足以確保國家在全球貿(mào)易中的優(yōu)勢地位”(6)詹姆斯·多爾蒂，小羅伯特·普法爾茨格拉夫.爭論中的國際關(guān)系理論[M].閻學(xué)通，陳寒溪，等,譯.北京：世界知識(shí)出版社, 2003:80.。一些中小國家盡管綜合實(shí)力無法與大國比肩，但在某些特定議題上能夠憑借其地緣條件、專業(yè)優(yōu)勢和動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)獲得更大的政治影響。可見，國家全球治理能力的高低取決于其要針對的具體問題。這就要求國家根據(jù)自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢，結(jié)合全球治理的領(lǐng)域和特點(diǎn)，提升相應(yīng)層面的治理能力，同時(shí)注重不同全球議題之間治理能力的相互轉(zhuǎn)化和強(qiáng)化。

第三，治理能力的動(dòng)態(tài)性。在不同歷史時(shí)期，全球治理的參與主體、問題領(lǐng)域和博弈方式在不斷經(jīng)歷變化。第二次世界大戰(zhàn)后的全球治理是典型的國家間治理，主要是美蘇兩個(gè)超級大國圍繞勢力范圍爭奪、軍備發(fā)展競賽、意識(shí)形態(tài)較量等傳統(tǒng)安全議題展開的以冷戰(zhàn)對抗為表現(xiàn)形式、以擊垮對手為最終目的的零和博弈狀態(tài)。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，全球治理在主體、對象和方式上發(fā)生了深刻變化。從治理主體看，參與全球治理的角色越來越多。盡管主權(quán)國家仍然是全球治理的主導(dǎo)者，但國際組織、跨國公司、公民社會(huì)團(tuán)體等大量非國家行為體日趨活躍，成為全球治理的重要參與者。從治理對象看，國家間戰(zhàn)爭和沖突等傳統(tǒng)安全威脅仍然存在，但非傳統(tǒng)安全議題的重要性更為凸顯，全球治理的領(lǐng)域和議題更加多元。從博弈方式看，國家之間圍繞全球治理的互動(dòng)形態(tài)更加復(fù)雜，兩個(gè)政治對立的國家在某個(gè)議題上也存在合作，而盟友之間在一些治理領(lǐng)域可能充滿著競爭，全球治理中出現(xiàn)了更多基于特定議題進(jìn)行合作的功能性伙伴。可見，歷史地看，全球治理一直處在動(dòng)態(tài)調(diào)整的進(jìn)程之中。國家也需要根據(jù)時(shí)代條件和問題性質(zhì)的變化相應(yīng)地調(diào)整參與全球治理的戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)全球治理能力的動(dòng)態(tài)提升。

二、國家全球治理能力的主要內(nèi)容

在明確全球治理能力的概念和特征之后，我們需要進(jìn)一步對全球治理能力的具體內(nèi)容進(jìn)行分析。總體上，全球治理能力由話語供給、制度創(chuàng)設(shè)、議程設(shè)置、政治動(dòng)員等要素構(gòu)成，話語供給是思想引領(lǐng)，制度創(chuàng)設(shè)是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，議程設(shè)置是操作策略，政治動(dòng)員是重要保障，四者相互作用共同構(gòu)成了全球治理能力的核心內(nèi)容。

(一) 話語供給能力

話語與權(quán)力相伴相隨。在福柯看來，權(quán)力和知識(shí)是直接相互連帶的；不相應(yīng)地建構(gòu)一種知識(shí)領(lǐng)域就不可能有權(quán)力關(guān)系，不同時(shí)預(yù)設(shè)和建構(gòu)權(quán)力關(guān)系就不會(huì)有任何知識(shí)(7)米歇爾·福柯.規(guī)訓(xùn)與懲罰[M].劉北成，等,譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店, 2007:29.。法國社會(huì)學(xué)家布迪厄強(qiáng)調(diào)沒有權(quán)力的介入，就沒有話語；反過來，每一種話語的產(chǎn)生和傳播既體現(xiàn)了權(quán)力，也加強(qiáng)了權(quán)力(8)甘均先.壓制還是對話——國際政治中的霸權(quán)話語分析[J].國際政治研究,2008(1):117-130.。因此，是否能提出具有普遍性的理論話語，從而激起國際成員在思想和情感上的共鳴，是衡量國家全球治理能力的重要指標(biāo)。進(jìn)一步講，構(gòu)建一套獲得普遍認(rèn)同的話語體系是國家獲得合法性的重要來源。“如果一個(gè)主導(dǎo)大國能夠使其他國家相信，它所代表的價(jià)值體系和意識(shí)形態(tài)具有吸引力，所推行的國際政治秩序安排和規(guī)劃是合理的，所代表的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式具有競爭力，那么其他國家就會(huì)愿意去追隨和效仿這個(gè)國家。反之，如果其他國家對主導(dǎo)國的價(jià)值體系和發(fā)展模式失去了信心，那么它們就不會(huì)甘愿接受其領(lǐng)導(dǎo)。”(9)劉豐.結(jié)構(gòu)壓力、霸權(quán)正當(dāng)性與制衡行為[J].國際政治科學(xué), 2009(3):1-35.

從理論上講，國家要提出引起國際社會(huì)廣泛共鳴的話語主張必須滿足兩個(gè)條件。第一，這一主張必須順應(yīng)世界大勢和時(shí)代潮流，代表著人類歷史的前進(jìn)方向，反映國際關(guān)系中多數(shù)成員的愿望和訴求。比如，美國總統(tǒng)羅斯福在第二次世界大戰(zhàn)期間提出的“四大自由”學(xué)說就為當(dāng)時(shí)處在法西斯蹂躪下的世界各國人民爭取獨(dú)立和自由指明了方向，為美國確立在戰(zhàn)后全球治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位奠定了重要基礎(chǔ)。再比如，中國國家主席習(xí)近平提出的“人類命運(yùn)共同體”理念著眼于國際社會(huì)共存共榮的政治現(xiàn)實(shí)，倡導(dǎo)和平、合作和共贏，為破解全球紛爭與沖突提供了新的道路選擇，因而也獲得了巨大的國際反響。第二，國家需要通過有效的政治操作推動(dòng)話語的傳播與擴(kuò)散。一方面，話語提供者需要開展廣泛有效的對外傳播使國際成員了解話語的基本含義、主要內(nèi)容和獨(dú)特魅力。在這一過程中，特別需要注意話語內(nèi)容的轉(zhuǎn)化和認(rèn)同，使受眾不僅準(zhǔn)確完整地理解話語內(nèi)容，而且使其在情感上產(chǎn)生共振，并外化為相應(yīng)的政策行為。另一方面，話語提供者需要努力踐行其話語主張，確保言行一致。如果自己說一套、做一套，那么就很難建立起公信力，也很難獲得他者的認(rèn)同。特朗普執(zhí)政以來高呼“美國優(yōu)先”，大搞保護(hù)主義和單邊主義，拒絕承擔(dān)國際責(zé)任，與美國長期以來鼓吹的全球主義政治話語背道而馳，極大地?fù)p害了美國在全球的公信力。總之，話語的生產(chǎn)與話語的解釋或傳播同樣重要，二者共同構(gòu)成了話語能力的基礎(chǔ)。

(二) 制度創(chuàng)設(shè)能力

全球治理離不開特定國際制度的支撐。所謂國際制度是指持續(xù)的、相互關(guān)聯(lián)的正式與非正式規(guī)則體系，這些規(guī)則體系可以界定行為規(guī)范、制約行為體活動(dòng)、推動(dòng)行為體的期望值趨同(10)秦亞青.權(quán)力·制度·文化——國際關(guān)系理論與方法研究文集[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005:100.。我們在這里從廣義上去理解制度，它包括國際組織、條約、法律、準(zhǔn)則、程序和慣例等。從性質(zhì)上講，制度有中性和非中性之分。中性制度是指制度為所有行為體提供了同樣的準(zhǔn)則框架，大家獲得的好處和付出的成本是完全一致的。所謂非中性制度指的是“同一制度對不同人意味著不同的事情。在同一制度下不同的人或人群所獲得的往往是各異的東西，而那些已經(jīng)從既定制度中或可能從未來某種制度安排中獲益的個(gè)人或集團(tuán)，無疑會(huì)竭力去維護(hù)或爭取之”(11)張宇燕.利益集團(tuán)與制度非中性[J].改革,1994(2):97-106.。一般而言，相對于國內(nèi)制度，國際制度具有更明顯的非中性特征，因?yàn)閲H制度的建立和維持往往體現(xiàn)了大國的意志。正如羅伯特·吉爾平所言：“盡管調(diào)整國家間行為的權(quán)利和規(guī)則不同程度地依賴于意見一致和相互利益，可是，它們的主要根據(jù)還是一個(gè)社會(huì)體系中居支配地位的集團(tuán)或國家的權(quán)力和利益。”(12)羅伯特·吉爾平.世界政治中的戰(zhàn)爭與變革[M].宋新寧，杜建平,譯.上海:上海人民出版社,2007:42.它們往往更有能力通過創(chuàng)設(shè)國際制度將自己的利益或特權(quán)以機(jī)制化的方式固定下來，從而獲得非對稱的政治優(yōu)勢。

理論上講，衡量國家的制度創(chuàng)設(shè)能力可以依據(jù)兩個(gè)重要維度。首先是制度的代表性，即特定的制度安排要能夠反映多數(shù)成員的利益要求，得到盡可能廣泛的擁護(hù)和認(rèn)可。如果一項(xiàng)國際制度僅僅由少數(shù)成員說了算，那么該制度就很難具有代表性，因而難以調(diào)動(dòng)其他成員的參與積極性。“在一種國際制度中，如果某個(gè)或某些特定成員在利益分配和決策權(quán)力中長期享受‘過度特權(quán)’，將削弱國際制度的合法性。”(13)李巍.制度之戰(zhàn)：戰(zhàn)略競爭時(shí)代的中美關(guān)系[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2017:83.其次是制度的有效性，即某項(xiàng)制度能夠提供充分、及時(shí)和高質(zhì)量的公共服務(wù)，以解決國際社會(huì)共同面對的治理難題。如果一項(xiàng)國際制度能夠使參與成員獲得利益報(bào)償，同時(shí)幫助推進(jìn)特定領(lǐng)域的全球治理進(jìn)程，那么它就具備了強(qiáng)大的生機(jī)和活力，相反則可能被國際社會(huì)成員所拋棄，進(jìn)而為新的國際制度的出現(xiàn)提供可能。因此，對一項(xiàng)國際制度而言，代表性和有效性二者缺一不可。前者體現(xiàn)民主原則，要求國際制度能夠相對公平地分配成員之間的權(quán)利和利益；后者強(qiáng)調(diào)效率原則，要求國際制度能夠針對全球治理的難題提供切實(shí)可行的解決方案。從這個(gè)意義上講，一國是否能創(chuàng)設(shè)兼顧公平和效率的國際制度是衡量其全球治理能力的重要指標(biāo)。

(三) 議程設(shè)置能力

所謂“國際議程設(shè)置”是指相關(guān)行為體將其關(guān)注或重視的議題列入國際/全球議程，獲得優(yōu)先關(guān)注的過程(14)韋宗友.國際議程設(shè)置：一種初步分析框架[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治,2011(10):38-52.。就全球治理而言，在任何一個(gè)問題領(lǐng)域，全球治理的參與主體都非常多元，全球治理如何推進(jìn)，很大程度上取決于行為體之間圍繞不同議題的利益博弈結(jié)果。一方面，由于能力、資源和時(shí)間的有限性，任何國際組織、會(huì)議或論壇都不可能討論所有的重要議題。另一方面，由于實(shí)力地位、利益偏好、認(rèn)知結(jié)構(gòu)等方面的差異，不同行為體對具體議題的偏好并不一致。在這樣的背景下，不同的議程設(shè)置意味著解決相關(guān)問題的先后次序和資源投入，關(guān)系到行為體能否將自己的特殊訴求轉(zhuǎn)化為國際共識(shí)。一個(gè)國家一旦掌握了議程設(shè)置的權(quán)力，就可以使自己關(guān)注的議題列入會(huì)議討論的范圍，獲得優(yōu)先關(guān)注，從而影響全球治理的進(jìn)程和效果以及自身在特定治理領(lǐng)域中的話語權(quán)。從這個(gè)意義上講，“國際議程設(shè)置并不是一個(gè)簡單的技術(shù)問題或倫理問題，而是一個(gè)政治問題。議題本身的輕重緩急可能并不是決定其能否列入國際議程的主要指標(biāo)；相反，國家間的權(quán)力博弈、是否擁有議程‘進(jìn)入渠道’或靠近議程‘切入點(diǎn)’，將是決定國際議程設(shè)置最終結(jié)果的最重要因素”(15)韋宗友.國際議程設(shè)置：一種初步分析框架[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治,2011(10):38-52.。

理論上講，提升國家的議程設(shè)置權(quán)力需要滿足三個(gè)重要條件：第一，提出的議程具有普遍性、重要性和緊迫性。所謂普遍性，就是該議題并非一個(gè)國家或少數(shù)國家關(guān)心的問題，而是國際社會(huì)多數(shù)成員共同面臨的問題。所謂重要性，就是該議題不僅與國際社會(huì)多數(shù)成員相關(guān)，而且影響到了他們的重大利益，這有助于增加其對特定議題的關(guān)注。所謂緊迫性，就是該議題到了非解決不可的程度，如果得不到有效治理就會(huì)帶來嚴(yán)重的后果。如果一項(xiàng)議題同時(shí)滿足上述三個(gè)條件，那么它被納入國際會(huì)議議事日程的概率就會(huì)大大提高。第二，選擇合適的治理平臺(tái)來提出議程。由于全球問題的多元化，不同的治理機(jī)制或平臺(tái)關(guān)注的議程必然有所差異，國家必須認(rèn)真考慮如何將自己關(guān)心的議程在最適合解決該問題的場合中提出來。第三，提出切實(shí)可行的解決方案。將某個(gè)議題列入會(huì)議討論的議程只是成功了一半，如何解決問題才是關(guān)鍵所在。這就需要提出議程的國家全面了解各參與方的基本立場和利益關(guān)切，在此基礎(chǔ)上提出各方都能接受的治理方案，從而將議程設(shè)置的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為最終的治理效能。總之，國際議程設(shè)置權(quán)是國家全球治理能力的有機(jī)組成部分。一國能否將自己關(guān)注的議題置于國際議程并提供相應(yīng)的解決方案決定了其在全球治理中的相對位置和話語權(quán)。

(四) 政治動(dòng)員能力

國際議題和治理方案要最終落實(shí)，離不開社會(huì)成員的認(rèn)可或支持，這就需要國家必須具備較強(qiáng)的政治動(dòng)員能力。全球治理涉及不同領(lǐng)域問題和多重行為主體之間的利益博弈過程，全球治理的難點(diǎn)在于每個(gè)行為體都有自己的特殊偏好，對全球問題緊迫性的認(rèn)知不一，且存在治理過程中的責(zé)任和資源分擔(dān)問題。因此，如何在多樣化的行為體之間凝聚共識(shí)、達(dá)成均衡是全球治理能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵(16)劉世強(qiáng).十八大以來中國參與全球治理的戰(zhàn)略布局與能力建設(shè)探析[J].當(dāng)代世界與社會(huì)主義,2017(2):160-166.。也就是說，能夠動(dòng)員足夠多的政治支持，是國家推進(jìn)全球治理進(jìn)程，進(jìn)而掌握國際話語權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所謂政治動(dòng)員是指一定的政治權(quán)威主體通過營造輿論與壓力劇場、物質(zhì)或精神誘導(dǎo)等手段說服、引導(dǎo)甚至操控動(dòng)員客體認(rèn)同、支持與配合動(dòng)員主體的政治倡議、行動(dòng)方案、政治目標(biāo)等予以實(shí)現(xiàn)的行為或過程(17)李勇軍.政治動(dòng)員的形成機(jī)制與范式之比較研究[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016(4):603-609.。一般而言，權(quán)力威懾、利益報(bào)償和規(guī)范說服是國家進(jìn)行政治動(dòng)員的重要手段。

第一，權(quán)力威懾。國家的全球治理方案能否獲得支持，很大程度上是由其所擁有的實(shí)力地位所決定的。國際體系中的強(qiáng)者往往主導(dǎo)著全球治理運(yùn)行的規(guī)則和議程，并以此來確立其在全球治理格局中的角色。正如吉爾平所言：“國際體系中威望最高的成員是那些剛剛成功地使用其軍事或經(jīng)濟(jì)力量、并且由此而將自己的意志強(qiáng)加于他人的國家。”(18)羅伯特·吉爾平.世界政治中的戰(zhàn)爭與變革[M].宋新寧，杜建平,譯.上海:上海人民出版社,2007:39.換言之，國家可以利用自身的權(quán)力和威望迫使其他成員在國際議題上選擇服從或追隨。第二，利益報(bào)償。提供足夠的利益報(bào)償也是國家進(jìn)行全球治理動(dòng)員的重要方式。如果國際成員認(rèn)為一國提供的全球治理方案有利可圖，那么它們就樂于支持該方案。比如，近年來，中國倡議成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行之所以得到國際社會(huì)廣泛支持，是因?yàn)樗鳛橐豁?xiàng)公共產(chǎn)品可以讓眾多國家從中獲益。對于發(fā)展中國家而言，亞投行可以為它們的基礎(chǔ)設(shè)施建立提供低成本和不附加政治條件的融資支持，以推動(dòng)其工業(yè)化進(jìn)程。發(fā)達(dá)國家則意識(shí)到亞投行能帶動(dòng)亞洲乃至全球巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，進(jìn)而給他們產(chǎn)生豐厚的利益回報(bào)。可見，在全球治理中，是否能提供足夠的利益好處是衡量國家國際動(dòng)員能力的重要指標(biāo)。第三，規(guī)范說服。除了權(quán)力威懾和利益報(bào)償外，國家還可以通過規(guī)范說服改變動(dòng)員客體的認(rèn)知和行為，從而獲得政治支持。比如，氣候變化一開始主要是發(fā)達(dá)國家基于自身發(fā)展階段和價(jià)值偏好提出的一個(gè)治理議題，不少發(fā)展中國家對此并不重視。近年來，一方面是因?yàn)槿驑O端天氣的常態(tài)化和危害性日益凸顯，另一方面也是由于發(fā)達(dá)國家持續(xù)通過國際會(huì)議、學(xué)術(shù)講壇、專家報(bào)告等途徑強(qiáng)調(diào)全球氣候治理的重要性和緊迫性，不少發(fā)展中國家逐漸扭轉(zhuǎn)了過去的固有認(rèn)知，認(rèn)識(shí)到控制氣候變化與自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)，從而在政策層面轉(zhuǎn)而積極支持全球氣候治理。

三、國家全球治理能力的提升路徑

在厘清國家全球治理能力的概念、特征和內(nèi)容之后，我們需要進(jìn)一步分析如何提升國家的全球治理能力。不同國家的全球治理能力由于實(shí)力地位、體制觀念、戰(zhàn)略選擇等因素的影響存在巨大的差異，國家需要在保持良好國內(nèi)治理的基礎(chǔ)上通過持續(xù)的參與實(shí)踐逐步提升全球治理能力。

(一) 國內(nèi)治理現(xiàn)代化與國家全球治理能力的提升

全球治理能力是國家能力的重要組成部分，國家全球治理能力的提升首先有賴于國家總體治理能力的現(xiàn)代化，特別是國家良好的內(nèi)部治理。換言之，內(nèi)部治理水平的高低影響了國家參與全球治理的力度和成效。如果一個(gè)國家能夠有效地解決內(nèi)部治理問題，就更有能力和意愿將自身的成功經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到全球治理的實(shí)踐中，為全球問題的解決貢獻(xiàn)更多的智慧和力量，進(jìn)而提升其在全球治理體系中的地位和話語權(quán)。相反，如果一個(gè)國家內(nèi)部治理失敗，不僅將極大地限制其參與全球治理的機(jī)會(huì)和空間，而且國內(nèi)問題的不斷外溢還將進(jìn)一步加劇全球治理的困境。可見，“國家治理卻是主權(quán)國家參與全球治理的客觀前提。一個(gè)主權(quán)國家治理效果的好壞直接決定了其是否能夠有效參與全球治理以及是否能夠成為一個(gè)具有實(shí)質(zhì)影響力的參與者”(19)劉勇.全球治理體系變革的中國策略[J].學(xué)術(shù)界,2018(11):28-35.。不管是全球治理規(guī)則的變革，還是國際公共產(chǎn)品的籌集，抑或全球治理共識(shí)的構(gòu)建，都需要不斷加強(qiáng)主權(quán)國家的國家治理能力建設(shè)。

當(dāng)然，在全球化導(dǎo)致國家之間深度相互依存的背景下，國家內(nèi)部治理能力的提升也需要有國際視野和全球眼光。首先，國家內(nèi)部治理需要良好的國際環(huán)境。國際環(huán)境的性質(zhì)為國家進(jìn)行戰(zhàn)略選擇和政策調(diào)整提供了重要約束條件。比如，中國之所以能夠在20世紀(jì)70年代末推進(jìn)改革開放的重大決策，很重要的原因就在于中美關(guān)系緩和以及由此帶來的中國外交環(huán)境的改善。其次，國家內(nèi)部治理離不開對國際資源的獲取。在全球化時(shí)代，任何國家要實(shí)現(xiàn)發(fā)展都離不開國際交往，既需要通過參與國際分工，向世界提供具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)品以開拓國際市場，又需要充分利用國際性的資本、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)為自身發(fā)展服務(wù)。最后，全球治理的要求為國家內(nèi)部治理提供了壓力或動(dòng)力。“通常情況下，主權(quán)國家參與全球治理的程度越深，其國家內(nèi)部治理的種種問題也會(huì)暴露得越充分，其改善內(nèi)部治理的動(dòng)力和壓力也會(huì)更大。”(20)邱昌情.全球治理與中國國家治理能力建設(shè)研究[J].廣西社會(huì)科學(xué),2019(3):30-37.比如，中國政府為了加入世界貿(mào)易組織，不得不改變與其規(guī)則不一致的法律條文和政策規(guī)定，以適應(yīng)全球貿(mào)易的制度安排和規(guī)范要求。

在看到國內(nèi)治理與全球治理的互動(dòng)關(guān)聯(lián)的同時(shí)，我們還要注意二者之間存在的張力與矛盾。在價(jià)值理念上，國內(nèi)治理強(qiáng)調(diào)國家性和民族性，以實(shí)現(xiàn)本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和政治現(xiàn)代化等目標(biāo)；全球治理則力圖超越單一性和個(gè)體性，解決攸關(guān)人類生存與發(fā)展的普遍性問題。在治理對象上，國內(nèi)治理主要解決主權(quán)邊界之內(nèi)的事務(wù)，盡管這些事務(wù)也具有明顯的溢出效應(yīng)；全球治理關(guān)注的則是跨國性的全球問題，雖然這些問題往往也源自于國家內(nèi)部治理的失敗。在運(yùn)行邏輯上，國內(nèi)治理建立在強(qiáng)有力的政治權(quán)威的基礎(chǔ)之上，政府或公權(quán)力主要通過自上而下的方式來推動(dòng)治理體系變革和治理能力提升；全球治理面對的則是一個(gè)典型的國際無政府狀態(tài)，有賴于多元治理主體通過相對平等的協(xié)商來解決利益矛盾，推進(jìn)政策議程。

國內(nèi)治理與全球治理的互動(dòng)性和差異性增加了主權(quán)國家同時(shí)推進(jìn)兩個(gè)層次治理的難度，需要從克服二者的張力與矛盾入手實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。正如有學(xué)者指出的一樣：“在全球化時(shí)代，國內(nèi)治理與國際治理愈來愈表現(xiàn)出高度的依存性、滲透性和互動(dòng)性。在尊重國內(nèi)治理與國際治理的相對獨(dú)立性的同時(shí)，更需要人們自覺打破兩者的界限，從整體性上審視和駕馭國內(nèi)治理與國際治理，否則現(xiàn)存治理認(rèn)識(shí)的碎片化、區(qū)隔化，只能導(dǎo)致治理實(shí)踐的困境。”(21)蔡拓.全球治理與國家治理:當(dāng)代中國兩大戰(zhàn)略考量[J].中國社會(huì)科學(xué),2016(6):5-14.在這個(gè)意義上，國家需要統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)治理和全球治理。在理念層面，國家需要在個(gè)體特殊性與全球普遍性之間實(shí)現(xiàn)價(jià)值平衡，既從自身實(shí)際出發(fā)推進(jìn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，防止在全球治理中喪失國家自主性，又要超越狹隘的局部利益與零和思維，積極維護(hù)人類的共同利益和整體價(jià)值。在實(shí)踐層面，國家需要在國內(nèi)治理與全球治理的深層互動(dòng)中獲得發(fā)展動(dòng)力，既將全球治理的協(xié)商性因素加入國內(nèi)治理實(shí)踐之中以增加國內(nèi)治理的合法性，又將國內(nèi)治理的權(quán)威性要求運(yùn)用到全球治理進(jìn)程中以解決全球治理的低效率；既以良好的國內(nèi)治理為全球治理能力的提升奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，又通過全球治理的壓力倒逼國內(nèi)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化進(jìn)程。

(二) 實(shí)力資源轉(zhuǎn)化與國家全球治理能力的提升

一國擁有的國家實(shí)力并不等同于全球治理能力本身，加快實(shí)力資源的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化是國家提升全球治理能力的必然要求。所謂戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化是國家將本身所擁有的戰(zhàn)略實(shí)力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的戰(zhàn)略能力的一系列機(jī)構(gòu)、制度和運(yùn)作流程的總和(22)楊毅.國家戰(zhàn)略能力的建設(shè)與運(yùn)用[J].新視野,2012(3):31-35.。約瑟夫·奈指出：“正如有些高超牌手即使拿到弱牌也能贏得勝利一樣，有些國家比別的國家更善于將資源轉(zhuǎn)化為有效的影響力。”(23)約瑟夫·奈.美國定能領(lǐng)導(dǎo)世界嗎[M].何小東，蓋玉云，等,譯.北京:軍事譯文出版社,1992:21.可見，戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化的效果決定著國家全球治理能力的高低。那么如何實(shí)現(xiàn)國家實(shí)力資源的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化呢？

首先，提高政府的資源調(diào)控能力。在現(xiàn)代社會(huì)，國家與社會(huì)是相對分離的，不同的國家與社會(huì)結(jié)構(gòu)決定著政府可以分配到全球治理事務(wù)中的國內(nèi)資源比例。一般來說，一個(gè)強(qiáng)勢的政府能夠相對容易地調(diào)動(dòng)社會(huì)資源以服務(wù)于特定的政策目標(biāo)。相反，相對弱勢的政府要參與全球治理將面臨嚴(yán)重的國內(nèi)制約。如果不能夠贏得足夠的政治支持，政治家要推動(dòng)全球治理議程將遭遇國內(nèi)社會(huì)力量的抵制，甚至可能釀成政治對抗和社會(huì)沖突。比如，為切實(shí)履行《巴黎氣候變化協(xié)定》所規(guī)定的減排義務(wù)，法國總統(tǒng)馬克龍執(zhí)政以來在國內(nèi)貿(mào)然推進(jìn)燃油稅改革，這一舉動(dòng)加重了社會(huì)中下層的生活成本和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，引發(fā)了曠日持久的“黃馬甲運(yùn)動(dòng)”，不僅使得馬克龍政府既定政策目標(biāo)化成泡影，更導(dǎo)致了法國社會(huì)的持久動(dòng)蕩，帶來了巨大損失。可見，國家是否能夠有效地參與全球治理很大程度上取決于政府在總體國家實(shí)力中調(diào)動(dòng)實(shí)力資源的能力和手段。

其次，建立權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的體制機(jī)制。由于全球問題的廣泛性、聯(lián)動(dòng)性和外溢性，國家參與全球治理涉及國內(nèi)多個(gè)部門的卷入，從而帶來公共政策難題。一方面，部門利益的考量可能導(dǎo)致公共政策的扭曲。他們往往擁有自己的特殊利益，會(huì)根據(jù)個(gè)體的偏好和認(rèn)知，而非理性的國家利益來執(zhí)行決策，進(jìn)而會(huì)影響國家整體戰(zhàn)略的落實(shí)。更有甚者，少數(shù)強(qiáng)勢部門可能會(huì)以犧牲社會(huì)整體福利為代價(jià)來謀取小團(tuán)體的利益。另一方面，部門的眾多還會(huì)加大政策協(xié)調(diào)的難度，每個(gè)部門都按照自己的利益和認(rèn)知去執(zhí)行政策，勢必出現(xiàn)政出多門、九龍治海的問題。因此，政府必須完善參與全球治理的國內(nèi)體制機(jī)制，厘清每個(gè)部門的權(quán)力邊界和職責(zé)要求，確保各司其職、各盡其責(zé)，同時(shí)防止單一部門的做大，實(shí)現(xiàn)力量結(jié)構(gòu)的均衡，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)不同部門之間的政策協(xié)同，避免因?yàn)槔斫夂托袆?dòng)的不一致而帶來相互掣肘和資源浪費(fèi)。

最后，進(jìn)一步加大全球治理資源的投入。一般來說，全球治理涉及的資源投入是多方面的。一是將全球治理問題置于國家的重要議程上來，通過專題會(huì)議針對參與全球治理的突出問題和短板，加大集體研究力度，出臺(tái)更多具有針對性的政策，為順利有序推進(jìn)全球治理進(jìn)程提供政策保障。二是增加全球治理的資金投入，通過會(huì)費(fèi)交納、項(xiàng)目注資、對外援助、優(yōu)惠貸款、主場外交等多樣化的方式進(jìn)一步提高針對重要會(huì)議、重點(diǎn)項(xiàng)目和關(guān)鍵領(lǐng)域的資金支持，要注意成本與收益的估算，通過資金的戰(zhàn)略性運(yùn)用提高國家在全球治理中的話語權(quán)，擴(kuò)大國家在有關(guān)國際組織中的利益份額，或是增進(jìn)國際社會(huì)對國家全球治理戰(zhàn)略的理解和認(rèn)同。三是加強(qiáng)全球治理的人才供給，增加職業(yè)外交官的數(shù)量，提高外事人員的工資待遇，推動(dòng)更多人員到重要國際機(jī)構(gòu)和組織中任職。四是積極動(dòng)員社會(huì)力量資源，利用它們的組織特點(diǎn)和專業(yè)優(yōu)勢為國家的全球治理目標(biāo)服務(wù)。以上方式有助于國家將整體實(shí)力資源轉(zhuǎn)化為全球治理的實(shí)際能力。

(三) 公共產(chǎn)品供給與國家全球治理能力的提升

如前所述，全球治理是各參與方克服集體行動(dòng)難題，籌集和使用公共產(chǎn)品以解決全球問題的過程。當(dāng)前，全球治理的困境就在于現(xiàn)有的公共產(chǎn)品遠(yuǎn)不能滿足全球問題增長的速度，導(dǎo)致全球治理供給與需求之間的矛盾。盡管參與全球治理的主體眾多，都在為解決全球化進(jìn)程中的問題開展行動(dòng)，但主權(quán)國家因其強(qiáng)有力的資源調(diào)動(dòng)和決策執(zhí)行能力仍然是公共產(chǎn)品最主要的提供者，而能否提供充足和高質(zhì)量的公共產(chǎn)品則是衡量國家全球治理能力的關(guān)鍵指標(biāo)。

在物質(zhì)層面，國家提供的公共產(chǎn)品一般是商品、資金、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施等。金德爾伯格認(rèn)為，國際經(jīng)濟(jì)和貨幣體系的穩(wěn)定需要一個(gè)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)國家，它可以為該體系承擔(dān)超過應(yīng)有份額的負(fù)擔(dān)，包括接受該體系的過剩商品、維持投資資本的流量和將它的商業(yè)票據(jù)貼現(xiàn)等(24)CHARLES P K.Dominance and leadership in the international economy: exploitation, public goods, and free rides[J]. International studies quarterly, 1981,25(2):242-254.。當(dāng)前，受新冠肺炎疫情沖擊，世界經(jīng)濟(jì)正在步入衰退期，金融市場恐慌彌漫，貿(mào)易投資大幅萎縮，原材料價(jià)格震蕩下行，全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈面臨斷裂風(fēng)險(xiǎn)。在這一背景下，國家全球治理能力的高低就取決于其是否能夠迅速行動(dòng)起來，通過提供及時(shí)、充足和高質(zhì)量的物質(zhì)性公共產(chǎn)品以減輕疫情對世界經(jīng)濟(jì)和各國民眾生活帶來的沖擊。這些物質(zhì)性的公共產(chǎn)品包括采取有力有效的財(cái)政和貨幣政策以加大宏觀政策的對沖力度，向世界提供醫(yī)療防護(hù)物資和民眾的生活必需品，為疫情嚴(yán)重國家提供必要的技術(shù)、物資和資金支持，等等。

在制度層面，國家提供公共產(chǎn)品的方式在于推動(dòng)國際制度的改革和創(chuàng)新，前者是對現(xiàn)有制度的修正和完善，后者則意味著創(chuàng)設(shè)全新的國際制度，其共同目的都在于為全球治理的推進(jìn)提供行為規(guī)則和法律規(guī)范。針對現(xiàn)有全球治理機(jī)制發(fā)展滯后、民主赤字和效率低下等問題，主權(quán)國家提供制度性公共產(chǎn)品的主要路徑是通過改革創(chuàng)新，著力增強(qiáng)國際制度的覆蓋面、公平性和有效度，以增強(qiáng)國際合作的確定性。所謂覆蓋面，是指國際制度需要覆蓋到全球治理的各方面，特別是在網(wǎng)絡(luò)、海洋、極地、天空、氣候變化、動(dòng)物保護(hù)等新興全球問題領(lǐng)域建立起成熟規(guī)范的治理規(guī)則。所謂公平性，是指國際制度的決策和投票權(quán)力不能由少數(shù)國家壟斷，而要在參與成員之間實(shí)現(xiàn)相對均衡的分配，特別是應(yīng)增加廣大發(fā)展中國家的地位和話語權(quán)。所謂有效度，就是要提高國際制度的效率，著力解決制度運(yùn)行過程中出現(xiàn)的權(quán)責(zé)不清、功能錯(cuò)位、溝通不暢等問題，為全球治理的順利推進(jìn)提供有效的機(jī)制保障。

在觀念層面，全球治理體系的變革離不開先進(jìn)理念的引領(lǐng)，國家可以通過提供理念性公共產(chǎn)品為全球治理貢獻(xiàn)力量。當(dāng)前，全球治理存在明顯的理念困境，突出表現(xiàn)為二元對立的思維模式，即認(rèn)為任何兩種力量、結(jié)構(gòu)或是過程之間以沖突為基本取向，以消滅對方為發(fā)展前提。只有當(dāng)一個(gè)主體占據(jù)主導(dǎo)地位，消解或是消滅另一個(gè)，這種內(nèi)在的、非調(diào)和性矛盾才能得到解決(25)秦亞青.全球治理失靈與秩序理念的重建[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治,2013(4):4-18.。這種二元對立的思維模式反映在全球治理的現(xiàn)實(shí)層面，就認(rèn)為世界上只有一種最佳的全球治理哲學(xué)，即西方主導(dǎo)的霸權(quán)式治理，然而，在新興國家和發(fā)展中國家快速發(fā)展的背景下，這一治理哲學(xué)的合法性嚴(yán)重不足，難以反映國際力量變化的多元現(xiàn)實(shí)，也難以充分調(diào)動(dòng)各方面積極性以解決日益廣泛復(fù)雜的全球性問題。更為重要的是，長期作為西方領(lǐng)袖和旗手的美國在特朗普執(zhí)政以來尤為突出地堅(jiān)持本國優(yōu)先，無視其一手締造的全球治理秩序，拒絕承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任義務(wù)，在國際上不斷退群、廢約、脫鉤，儼然成為世界最大的麻煩制造者，進(jìn)一步加劇了既有全球治理理念的困境。因此，全球治理的推進(jìn)急需突破西方主導(dǎo)的傳統(tǒng)治理范式及其思維局限，而提供更加多元、開放和包容的全球治理理念則成為國家全球治理能力提升的重要方向。

(四) 政治共識(shí)塑造與國家全球治理能力的提升

集體行動(dòng)的前提在于政治共識(shí)的確立，政治共識(shí)為特定群體或集團(tuán)采取一致行動(dòng)提供了充分理由和正當(dāng)性。如果社會(huì)成員缺乏基本共識(shí)，他們往往很難進(jìn)行有意義的集體行動(dòng)，甚至可能因認(rèn)識(shí)的差異導(dǎo)致相互之間的沖突和對抗。在這個(gè)意義上，國家全球治理能力的提升離不開自身在國際國內(nèi)兩個(gè)層面的共識(shí)塑造。

在國際層面，全球治理的推進(jìn)離不開國際社會(huì)成員對“全球性”價(jià)值的政治共識(shí)。所謂全球性，是指“當(dāng)代人類社會(huì)生活超越民族性、階級性、國家性、區(qū)域性，以人類為主體，以全球?yàn)槲枧_(tái)，以人類共同利益與價(jià)值為依歸所體現(xiàn)出的人類作為一個(gè)類主體所具有的整體性、共同性新質(zhì)與特征。”(26)蔡拓,劉貞曄.全球?qū)W的構(gòu)建與全球治理[M].北京：中國政法大學(xué)出版社,2013:10.“全球性”是區(qū)別于傳統(tǒng)社會(huì)的重要標(biāo)識(shí)，是走向全球治理時(shí)代的必然要求。當(dāng)前全球治理的一大問題就在于不少國家并沒有認(rèn)識(shí)到“全球性”價(jià)值，頑固堅(jiān)守國家中心主義和絕對主權(quán)理念，甚至將個(gè)體訴求凌駕于全球利益之上，通過單邊行動(dòng)對外轉(zhuǎn)移自身的內(nèi)部矛盾。然而，在人類深度相互依存的當(dāng)下，自我封閉沒有出路、以鄰為壑最終只能損人及己，國際社會(huì)亟待從全球共存共榮的高度統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，形成通過多邊合作應(yīng)對共同威脅的集體認(rèn)知。在這個(gè)意義上，通過包容性的話語塑造全球治理的政治共識(shí)是提升國家全球治理能力的重要?jiǎng)恿Α?/p>

另一方面，隨著政治現(xiàn)代化的發(fā)展，國家權(quán)力越來越多元和分散化。特別是大眾參與的興起、公民社會(huì)的出現(xiàn)使得公共政策的決策環(huán)境和形態(tài)發(fā)生了重大變化。社會(huì)群體或組織越來越獨(dú)立地表達(dá)自己對公共事務(wù)的看法，當(dāng)這些看法與政府的立場產(chǎn)生沖突時(shí)，勢必對公共政策的選擇產(chǎn)生制約作用。因此，國家全球治理能力的提升離不開社會(huì)大眾的理解和支持，需要凝聚起廣泛的國內(nèi)共識(shí)。一方面，政府要通過多種渠道宣傳解釋好全球治理的重要性和迫切性，講清楚國家參與全球治理的價(jià)值意義，增進(jìn)社會(huì)大眾對國家全球治理理念和行動(dòng)的認(rèn)同。另一方面，政府應(yīng)該積極鼓勵(lì)，有序組織政黨、企業(yè)、社會(huì)組織乃至個(gè)人參與到全球治理進(jìn)程中來，使他們通過具體鮮活的實(shí)踐深化對全球治理和人類共同價(jià)值的理解，進(jìn)而支持國家全球治理的整體戰(zhàn)略。

四、余論

作為國家能力的重要組成部分，全球治理能力建設(shè)既是國家參與全球治理、提升國際形象和地位的迫切需要，也是國家推動(dòng)整體治理能力現(xiàn)代化的必然要求。國家的全球治理能力建設(shè)不是一次性的短期行為，具有階段性、動(dòng)態(tài)性和長期性等特點(diǎn)。全球治理形勢的演進(jìn)、國家目標(biāo)和利益的變化以及國內(nèi)治理進(jìn)程的推進(jìn)，都要求國家及時(shí)調(diào)整全球治理能力建設(shè)的內(nèi)容和形式，以確保其在全球治理格局中的話語權(quán)和競爭力。伴隨著實(shí)力地位的提升，中國日益成為全球治理的建設(shè)性參與者和重要引領(lǐng)者，為全球治理體系朝著更加公正、合理、高效的方向發(fā)展貢獻(xiàn)了重要力量。然而，中國的全球治理能力在理念、機(jī)制和政策等多個(gè)層面仍然存在明顯不足。展望未來，中國需要更加系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性和前瞻性地加強(qiáng)全球治理能力建設(shè)，為拓展國家利益、提升國際形象、促進(jìn)人類進(jìn)步不懈努力。