論我國學前教育財政投入體制的改革創新
——基于廣州市123所幼兒園政府財政投入的實證研究

劉霞

(廣州市教育研究院 教育發展研究室， 廣東 廣州 510030)

一、問題的提出

2019年2月，中共中央、國務院發布了《中國教育現代化2035》，部署了“建立更為完善的學前教育管理體制、辦園體制和投入體制”的戰略任務。完善的投入體制是辦好學前教育的重要支撐與保障，學前教育財政經費在幼兒園之間的分配問題是學前教育投入體制的一個重要內容，它不僅影響著學前教育事業的整體發展，也直接關系到各社會群體的切身利益。

已有一些相關研究討論過政府財政性學前教育經費在不同幼兒園之間的分配及其是否公平的問題。基于2003年河南及華東南2個縣的財政投入數據，徐雨虹發現學前教育投入不僅存在地區之間的嚴重不均衡，而且同一地區不同類型幼兒園之間的差距也非常大[1]。張雪、袁連生等通過分析1996—2009年的省級數據，提出我國學前教育財政投入如果繼續主要用于公辦幼兒園教育質量的提高，則其擴大學前教育機會的作用會被抑制,學前教育政府財政投入方式亟需改變[2]。宋映泉根據2010年河北等3省25縣591所幼兒園的調研數據，發現地方政府整體上對幼兒園辦學經費的分擔比例低且不平衡，地方政府分擔比例和財政投入在公辦和民辦幼兒園之間、不同類型公辦園之間有顯著差異[3]。張雪通過分析2003—2013年省級數據，發現2010年之前的地方政府財政投入對公辦園具有傾斜性，2010年后地方政府在學前教育中的成本分擔力度受學前教育財政努力程度和人口結構的影響，在如何提高地方政府學前教育成本分擔力度及如何合理有效使用新增學前教育經費等方面還存在許多亟待解決的問題[4]。需要注意的是，隨著《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》(2010年)、《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》(2011年)的頒布，我國政府開始著力構建政府主導、社會參與的學前教育財政投入體制，從中央到地方各級政府相繼出臺了各種加大投入、促進學前健康教育發展的政策[5]。在2011年以來加大學前教育財政投入成為各地政策的主旋律背景下，政府財政性學前教育經費在不同類型幼兒園之間的分配呈現出什么樣的格局？在學前教育作為社會公共服務體系重要組成部分的新定位下，如何創新建立更加科學合理公平的學前教育財政投入體制？學界尚缺乏較豐富的實證數據及相關研究。

基于此，本研究分析描述政府①(1)①自2011年以來，中央、省、市、區政府對學前教育的投入均在加大，對幼兒園的政府投入既有來自區級政府的財政撥款(理論上是以區級政府財政投入為主)，也有來自市、省以及中央政府的財政撥款，且在幼兒園層面上很難區分。因此，本研究使用“政府”這一籠統的稱呼。在不同類型幼兒園中的財政投入基本情況及分擔比例，同時試圖回答以下問題：(1)政府在不同類型幼兒園之間的財政投入基本情況，包括不同類型幼兒園中幼兒所享受的財政教育經費情況如何？政府在不同類型幼兒園辦學經費的分擔比例情況如何？(2)政府財政投入在不同類型幼兒園之間是否存在顯著性差異？特別是政府在教育部門辦園、其他類型公辦性質幼兒園、普惠性民辦幼兒園、非普惠性民辦幼兒園之間辦學經費的分擔比例是否存在顯著性差異？在回答上述問題的同時，本研究嘗試對我國學前教育財政投入體制的改革創新提出一些新的意見與建議。

二、研究對象與方法

(一)研究對象

廣州市A區(為盡可能控制社會經濟水平及區域政策的影響因素，本研究樣本幼兒園全部來自A區)全部202所幼兒園。依據幼兒園辦園性質劃分，本次樣本幼兒園分為4類，其中，教育部門辦園28所，占22.76%；其他部門辦園(包括機關辦園、企事業單位辦園、集體辦園、部隊辦園)11所，占比8.94%；普惠性民辦幼兒園60所，占比48.78%；非普惠性民辦幼兒園24所，占比19.51%。

(二)研究方法

本研究采用自編問卷對幼兒園進行調查。問卷共包括3個部分內容，第一部分為2018年幼兒園總收入情況，包括2018年總收入(不含幼兒伙食費收入②(2)②按《廣東省幼兒園督導評估方案》及相關規定，幼兒伙食費與教職工伙食費必須賬目分開、專款專用、獨立核算，因此本研究不將幼兒伙食費收入納入幼兒園總收入。)，以及2018年政府財政撥款、保教費收入、托管費收入、辦學者投入、社會捐贈等細目；第二部分為2018年幼兒園總支出情況，包括2018年總支出(不含幼兒伙食費支出)，以及2018年人員支出、公用支出、專項基建費支出等細目；第三部分為開放式問題，主要了解幼兒園視角的政府財政投入情況及期望。通過問卷星發放202份電子問卷，共收回142份，問卷回收率為70.30%；刪去答題不完整卷、無效卷后有效問卷為123份，問卷有效率86.62%。在問卷調查過程中，筆者要求幼兒園財務人員先針對問卷內容核查、核準相關信息，再由正園長填寫問卷。收到問卷后，對存疑數據，筆者逐一與幼兒園進行核查、核準。在問卷調查的同時，輔以對部分園長及財務人員的非正式訪談，訪談內容主要圍繞園長對政府投入學前教育相關事項的具體感受及期望。

本研究使用生均財政撥款來分析政府對幼兒園財政投入的基本情況。生均財政撥款由2018年政府在該園的財政撥款總數除以該園在園幼兒數得到，這一指標有助于粗略了解每個幼兒及其家庭對政府財政投入的可能受益。此外，為了從不同角度了解政府財政投入的基本情況，本研究還分析了政府及家庭在幼兒園辦園成本中的分擔比例。因幼兒園辦園成本復雜，不同地區不同類型幼兒園成本核算內容及方式各異等原因，要精確計算政府及家庭在幼兒園辦園成本中的分擔比例難度非常大。因此，本研究以政府財政撥款在幼兒園總支出中的占比來近似替代政府在幼兒園層面上辦園成本分擔的比例，以幼兒園保教費收入加上托管費收入在幼兒園總支出中的占比來近似替代幼兒家庭在幼兒園層面上辦園成本分擔的比例。

本研究采用SPSS軟件進行統計分析。用簡單描述性統計分析幼兒園生均財政撥款、政府及幼兒家庭在123所樣本幼兒園成本分擔的基本情況。用單因素方差分析法分析生均財政撥款在不同類型幼兒園是否存在顯著性差異，政府及幼兒家庭在不同類型幼兒園辦園成本分擔上是否存在顯著性差異。

三、研究結果與分析

(一)政府對幼兒園生均撥款的情況及差異分析

1.政府對幼兒園生均撥款差異較大，且在大多數幼兒園中的生均撥款偏低

對123所樣本幼兒園的調查顯示，政府對幼兒園生均撥款的均值為7 913元，中位數為2 908元，最高值為99 540元，最低值為0，標準差為1.28。從表1可以看出，生均撥款數為0的幼兒園有20所，占比為16.26%；生均撥款數低于中位數(2 908元)幼兒園有61所，占比為49.59%；生均撥款數低于均值(7 913元)的幼兒園有95所，占比為77.24%；生均撥款數低于教育部門辦園均值(26 917元)的幼兒園有115所，占比為93.50%。僅有8所幼兒園政府生均撥款高于教育部門辦園的均值，占比僅為6.50%。以上數據說明，政府對幼兒園生均財政撥款差異較大，且在大多數幼兒園中的生均撥款數偏低。

表1 政府對幼兒園生均撥款總體情況分析生均撥款數(元)幼兒園數(所)占比(%)累積百分比(%)02016.2616.260～2 9084133.3349.592 908(含)～79133427.6477.247913(含)～26 9172016.2693.5026 917(含)～40 00064.8898.3740 000(含)～50 00010.8199.19>90 00010.81100.00合計123100.00

2.政府生均撥款在不同類型幼兒園存在顯著性差異

從表2可以看出，教育部門辦園的政府生均撥款最高，均值為26 917元，生均撥款區間為16 578～99 540元；其他類型公辦性質幼兒園的政府生均撥款次之，均值為3 647元，區間為2 340～5 710元；普惠性民辦幼兒園的政府生均撥款數排第三，均值為2 983元，區間為1 645～4 549元；非普惠性民辦幼兒園的政府生均撥款最低，均值為19元，區間為0～393元。同在普惠性幼兒園體系中，從均值來看，教育部門辦園的政府生均撥款是其他類型公辦性質幼兒園的7.38倍，是普惠性民辦幼兒園的10.08倍。需要注意的是，教育部門辦園政府生均撥款的標準差相對最高，一定程度上說明政府對教育部門辦園類別的幼兒園財政撥款差異較大。其他3類幼兒園政府生均撥款的標準差都相對較低，說明政府對此3類幼兒園中同類幼兒園的財政撥款相對一致，差異不大。

表2 不同類型幼兒園政府生均撥款的描述性統計分析

政府在不同類型幼兒園中的生均撥款是否具有統計上的顯著性差異？我們首先采用單因素方差分析方法(ANOVA)①(3)①方差分析(Analysis of Variance)，簡稱ANOVA，又稱“變異數分析”，主要用于兩個及兩個以上樣本均數差別的顯著性檢驗。在本研究中，運用方差分析(ANOVA)檢驗不同類型幼兒園中政府財政投入均值之間的顯著性差異。對4類幼兒園政府生均撥款均值進行差異性檢驗，檢驗方差是否齊性，結果顯示p=0.000<0.001，因此判斷方差不齊。鑒于方差不齊，在做單因素方差分析時，用Tamhane’s T2②(4)②Tamhane′s T2是事后檢驗的一種方法，主要在方差不齊的情況下對兩兩之間的均值進行進一步比較。對各組均值進行配對比較，結果顯示F=76.919，p=0.000<0.001，說明不同類型幼兒園政府生均撥款有統計上的顯著性差異。從表3可以看出，Tamhane’s T2事后檢驗結果表明，教育部門辦園的政府政府生均撥款顯著高于其他類型公辦性質幼兒園(p=0.000<0.001)、普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)和非普惠性民辦幼兒園(p=.000<0.001)。其他類型公辦性質幼兒園的政府生均撥款顯著高于非普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)。普惠性民辦幼兒園的生均政府撥款顯著高于非普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)。需要注意的是，其他類型公辦性質幼兒園的政府生均撥款和普惠性民辦幼兒園相比無顯著性差異(p=0.473>0.05)。

表3 不同類型幼兒園政府生均撥款的多重比較分析

注：上表中“*”代表不同類型幼兒園政府生均撥款均值的顯著性水平。*代表p<0.05;**代表p<0.01,***代表p<0.001。下同。

(二)幼兒園辦園成本中政府分擔比例的情況及差異分析

1.幼兒園辦園成本中政府分擔比例總體偏低

對123所樣本幼兒園的調查顯示，政府對幼兒園辦園成本分擔比例的均值為33.33%，中位數為23.75%，最高值為93.34%，最低值為0，標準差為0.30。從表4可以看出，政府分擔比例為0的幼兒園有20所，占比為16.26%；政府分擔比例低于中位數(23.75%)的幼兒園有61所，占比為49.59%；政府分擔比例低于均值(33.33%)的幼兒園有84所，占比68.29%；政府分擔比例低于教育部門辦園均值(82.87%)的幼兒園有109所，占比88.62%。以上數據說明政府在不同幼兒園辦園成本中的分擔比例差異較大，且在大多數幼兒園辦園成本中的分擔比例偏低。

2.不同類型幼兒園辦園成本中的政府分擔比例存在顯著性差異

由表5可以看出，4類幼兒園中，教育部門辦園成本中的政府分擔比例最高，均值為82.87%，區間為72.58%～93.34%；其他類型公辦性質幼兒園的政府分擔比例次之，均值為27.07%，區間為5.05%～58.57%；普惠性民辦幼兒園的政府分擔比例排第三，均值為24.64%，區間為12.87%～51.00%；非普惠性民辦幼兒園的政府分擔比例最低，均值為0.11%，區間為0～2.14%。從均值來看，教育部門辦園成本中的政府分擔比例是其他類型公辦性質幼兒園的3.06倍，是普惠性民辦幼兒園的3.36倍。此外，4類幼兒園辦園成本中政府分擔比例均值標準差均較小，說明同類幼兒園中政府分擔比例相對一致，差異不大。

表4 幼兒園辦園成本中政府分擔比例總體情況分析

我們首先采用單因素方差分析方法對4類幼兒園辦園成本中的政府分擔比例進行差異性檢驗，檢驗方差是否齊性，結果顯示p=0.000<0.001，因此判斷方差不齊。鑒于方差不齊，在做單因素方差分析時，用Tamhane’s T2對各組均值進行配對比較，結果顯示F=487.149，p=0.000<0.001，說明不同類型幼兒園辦園成本中政府分擔比例有統計上的顯著差異。從表6可以看出，Tamhane’s T2事后檢驗結果表明，教育部門辦園成本中的政府分擔比例顯著高于其他類型公辦性質幼兒園(p=0.000<0.001)、普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)和非普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)。其他類型公辦性質幼兒園辦園成本中的政府分擔比例顯著高于非普惠性民辦幼兒園(p=0.002<0.01)。普惠性民辦園成本中的政府分擔比例顯著高于非普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)。需要注意的是，其他類型公辦性質幼兒園辦園成本中的政府分擔比例和普惠性民辦幼兒園相比無顯著性差異(p=0.998>0.05)。

表5 不同類型幼兒園辦園成本中政府分擔比例的描述性統計分析

表6 不同類型幼兒園辦園成本中政府分擔比例的多重比較分析

(三)幼兒園辦園成本中家庭分擔比例的情況及差異分析

1.幼兒園辦園成本中家庭分擔比例總體偏高

對123所樣本幼兒園的調查顯示，幼兒園辦園成本中家庭分擔比例的均值為64.78%，中位數為76.74%，最大值為100.00%，最小值為6.19%，標準差為0.30。從表7可以看出，家庭分擔比例高達100.00%的幼兒園有9所，占比7.32%；家庭分擔比例高于77.46%(普惠性民辦幼兒園辦園成本中家庭分擔比例均值)的幼兒園有58所，占比47.15%；家庭分擔比例高于均值(64.78%)的幼兒園有79所，占比64.22%；家庭分擔比例高于44.80%(其他類型公辦性質幼兒園辦園成本中家庭分擔比例均值)的幼兒園有91所，占比為73.98%；家庭分擔比例低于18.04%(教育部門辦園成本中家庭分擔比例均值)的幼兒園僅有14所，占比為11.38%。上述數據分析說明，不同類型幼兒園辦園成本中家庭分擔比例差異較大，且家庭分擔比例高的幼兒園偏多。

2.不同類型幼兒園辦園成本中的家庭分擔比例存在顯著性差異

由表8可以看出，4類幼兒園中，非普惠性民辦幼兒園辦園成本中的家庭分擔比例最高，均值為96.78%，區間為57.76%～100.00%；普惠性民辦幼兒園的家庭分擔比例次之，均值為77.46%，區間為56.58%～88.79%；其他類型公辦性質幼兒園的家庭分擔比例排第三，均值為44.80%，區間為6.19%～72.98%；教育部門辦園成本中的家庭分擔比例最低，均值為18.04%，區間為9.58%～27.41%。從均值來看，普惠性民辦幼兒園辦園成本中家庭分擔比例是教育部門辦園的4.29倍，其他類型公辦性質幼兒園辦園成本中家庭分擔比例是教育部門辦園的2.48倍。4類幼兒園辦園成本中家庭分擔比例均值標準差均較小，說明同類幼兒園辦園成本中家庭分擔比例相對一致，差異不大。

表7 幼兒園辦園成本中家庭分擔比例總體情況分析

表8 不同類型幼兒園辦園成本中家庭分擔比例的描述性統計分析

我們首先采用單因素方差分析方法對4類幼兒園辦園成本中的家庭分擔比例進行差異性檢驗，檢驗方差是否齊性，結果顯示p=0.000<0.001，因此判斷方差不齊。鑒于方差不齊，在做單因素方差分析時，用Tamhane’s T2對各組均值進行配對比較，結果顯示F=460.816，p=0.000<0.001，說明不同類型幼兒園辦園成本中家庭分擔比例有統計上的顯著差異。從表9可以看出，Tamhane’s T2事后檢驗結果表明，教育部門辦園成本中的家庭分擔比例顯著低于其他類型公辦性質幼兒園(p=0.004<0.01)、普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)和非普惠性民辦幼兒園(p=.000<0.001)。其他類型公辦性質幼兒園辦園成本中的家庭分擔比例顯著高于教育部門辦園(p=0.004<0.01)、顯著低于普惠性民辦幼兒園(p=0.001<0.01)、非普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.01)。普惠性民辦幼兒園成本中的家庭分擔比例顯著高于教育部門辦園(p=0.000<0.001)和其他類型公辦性質幼兒園(p=0.001<0.01)、顯著低于非普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)。非普惠性民辦幼兒園辦園成本中的家庭分擔比例顯著高于教育部門辦園(p=0.000<0.001)、其他類型公辦性質幼兒園(p=0.000<0.01)、普惠性民辦幼兒園(p=0.000<0.001)。與前述幼兒園辦園成本中政府分擔比例不同，其他類型公辦性質幼兒園和普惠性民辦幼兒園辦園成本中的家庭分擔比例有顯著差異，這是因為其他類型公辦性質幼兒園大都有主辦單位(如企事業單位、部隊、街道等)的投入，而普惠性民辦幼兒園基本沒有辦園者的投入。

表9 不同類型幼兒園辦園成本中家庭分擔比例的多重比較分析

四、討論與建議

基于上述政府財政性學前教育經費在不同類型幼兒園的投入及分配情況，結合當前我國中央及各級政府學前教育財政投入的最新政策及動向，我們提出如下建議。

(一)明確規定學前教育財政投入占比，落實政府投入為主的投入體制

充足的財政投入是一個國家學前教育健康發展的基本保障。2019年5月，國務院辦公廳《關于印發教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》(國辦發〔2019〕27號)中明確提出，對學前教育“實行以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經費的投入機制”[6]。這與2011年9月財政部、教育部在《關于加大財政投入支持學前教育發展的通知》(財教〔2011〕405號)中提出的“政府主導，社會參與”是財政支持學前教育發展的基本原則[7]一脈相承。何謂政府投入為主？我們可以從幼兒園辦園成本分擔比例的角度分析。筆者認為，政府投入為主意味著政府對幼兒園辦園成本的分擔比例至少應超過50%。通過公共財政支持真正落實政府對學前教育的責任，是OECD成員國的普遍做法。早在2005年，OECD大多數成員國采用公共財政支持和家庭繳費并行的方式發展學前教育，財政投入的比例大多高于60%，家庭承擔的比例一般不超過30%[8]。王海英等人對OECD國家1998—2010年期間的學前教育成本分擔進行了分析，發現將近七成的OECD成員國中學前教育財政支出占總支出的比例在50%以上[9]。而本研究對123所樣本幼兒園的調查顯示，政府對幼兒園辦園成本分擔比例的均值僅為33.33%，幼兒園辦園成本中家庭分擔比例的均值高達64.78%，距離真正的“政府投入為主”尚有較大的差距。

如何落實政府投入為主的投入體制？我們認為，作為衡量學前教育財政投入規模的重要指標，明確的學前教育財政投入占比對各級政府起著重要的引導、規范、評價和約束作用。2018年，全國學前教育經費總投入為3 672億元，僅占教育經費總投入(46 135億元)的7.96%，遠遠低于同期高中教育占比(15.57%)[10]。本研究樣本所在的A區，學前教育財政投入占比在廣州市11個區中可以排進前三，但2014到2016年3年期間每年占比均僅在8%左右，且2016年占比還略低于2014年。因此，在國家及各地的相關政策中再泛泛提出類似“加大學前教育財政投入”“逐年提高財政性學前教育比例”等類似條款的約束性是遠遠不夠的，當前應明確規定學前教育財政投入占教育總投入的比例。例如，《杭州市學前教育第二輪三年行動計劃(2016—2018年)》提出，“落實和完善區、縣(市)學前教育經費財政投入機制。進一步提高各區、縣(市)學前教育事業費在教育事業費中所占比例，逐步實現各區比例達到12%以上、縣(市)達到10%以上”[11]。追溯杭州市的相關政策，我們可以發現，上述占比目標是在杭州市2007年提出的“各區學前教育事業經費達到同級教育事業經費的5%以上，縣(市)達到3%以上”[12]；2012年提出的“各區學前教育事業費應當達到同級教育事業費的8%以上，各縣(市)應當達到5%以上”[13]的基礎上逐步提出的。

綜上所述，盡管加大學前教育財政投入是2011年以來各地發展學前教育的主旋律，但總體上看，政府在學前教育領域的財政投入仍然嚴重不足，學前教育財政經費投入仍然遠遠低于其他各學段教育。且在絕大多數地方，學前教育財政經費仍然未被單獨作為獨立項目列入各級政府教育經費預算。學前教育財政投入的不足導致“入園貴”問題難以從根本上解決。明確規定學前教育財政投入占比，將學前教育經費單獨設置為獨立的項目預算，真正實行政府投入為主的投入體制，需要各級政府更加積極的作為。

(二)平等對待所有普惠性幼兒園，探索建立普惠性學前教育財政投入體制

本研究發現，政府生均撥款在不同類型幼兒園存在顯著性差異，尤其需要注意教育部門辦園的政府生均撥款顯著高于其他類型公辦性質幼兒園、普惠性民辦幼兒園；不同類型幼兒園辦園成本中政府分擔比例有顯著性差異，教育部門辦園成本中的政府分擔比例顯著高于其他類型公辦性質幼兒園、普惠性民辦幼兒園。上述研究結果充分說明，當前學前教育財政經費分配仍然存在較為嚴重的不公，教育部門辦園獲得了大部分的政府學前教育財政經費，而同在普惠性幼兒園體系中的其他類型公辦性質幼兒園及普惠性民辦幼兒園獲得的財政經費遠遠低于教育部門辦園，學前教育財政投入更多的是“教育部門辦園財政投入”。

教育部等四部門《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》中明確提出“普惠性幼兒園覆蓋率(公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數占在園幼兒總數的比例)達到80%左右”的目標[14]。顯然，普惠性幼兒園將是實現我國學前教育公益普惠發展的基本途徑。需要注意的是，普惠性幼兒園不僅僅局限于教育部門辦園，還必然也現實地包括其他類型公辦性質幼兒園和普惠性民辦幼兒園。不同辦園體制的普惠性幼兒園在普惠性學前教育公共服務供給框架內一體化發展，應當成為我國學前教育發展的基本方向。因此，必須以教育公平為基礎，深入改革學前教育財政投入體制，實現由“教育部門辦園財政投入”向“普惠性幼兒園財政投入”的轉變，積極探索建立普惠性學前教育財政投入體制。

有學者提出，改變政府學前教育財政投入方式，政府可以對就讀于所有公辦幼兒園和合格民辦幼兒園的幼兒按照幼兒數撥款，使得每個幼兒及其家庭都能受益[2]。美國學前教育模范州——喬治亞州采取“政府補貼”的方式鼓勵各類性質的幼兒園提供學前教育服務，其具體方式是通過類似學前教育補助券進行補貼，任何類型的學前教育機構都可以通過學前教育補助券獲得州政府的資助。之所以稱為“類似學前教育券”，是因為不是通常意義上把錢發到父母手中的“學前教育券”，而是當學前教育機構提供服務之后，政府通過報銷的方式按幼兒人數對學前教育機構進行補貼，這種做法同時鼓勵了公立和私立機構對學前教育的投入[15]。此外，我們關注到一些地區已經在先行先試。例如，北京市副市長王寧在市十五屆人大常委會四次會議上做報告時提到，北京在學前教育保障機制方面，將加大財政扶持力度，淡化公辦、民辦概念，突出公益普惠。普惠制不意味著低質量，未來，所有普惠性幼兒園都將逐漸實現“四同”：質量相同、價格相同、補助相同、教師待遇相同。在具體扶持與保障政策上，北京市政府按照統一辦園標準、統一收費標準、統一財政補貼的“三統一”原則，堅持一視同仁，對執行政府限價的普惠幼兒園，不分公辦民辦，均提供財政補貼扶持[16]。《廣州市促進學前教育普惠健康發展行動方案》中明確提出，“將各類普惠性幼兒園按照統一標準管理；繼續優化財政投入結構，在財政補助、成本分擔等方面逐步達到相同標準”等[17]。盡管到目前為止，北京市和廣州市尚未出臺具體的相應政策措施，但我們認為，類似的政策走向將有效改變長期以來政府學前教育財政經費大多投向公辦幼兒園尤其是教育部門辦園的做法，將是探索建立面向所有普惠性幼兒園的法治化、均等化的學前教育投入體制的有益嘗試。在此過程中，各地政府應根據各地實際情況，盡快確定普惠性幼兒園的基本質量標準，確保學前教育財政投入和家長成本分擔在普惠性幼兒園之間的基本公平，縮小和逐步消除公辦幼兒園(包括教育部門辦園和其他類型公辦性質幼兒園)和普惠性民辦幼兒園在收費標準、保教質量上的差距，以創新的普惠性學前教育財政投入體制，辦好每一所普惠性幼兒園，使有質量保證的學前教育公共服務真正做到普遍惠及、人人享有。

(三)優先建設非營利制度，深入改革普惠性民辦幼兒園財政投入及監管體制

普惠性民辦幼兒園是我國公益普惠學前教育公共服務供給體系的重要組成部分。本研究發現，在普惠性幼兒園供給體系中，普惠性民辦幼兒園生均撥款及其辦園成本中的政府分擔比例，顯著低于教育部門辦園和其他類型公辦性質幼兒園。與此同時，政府認定和管理普惠性民辦幼兒園時，普遍對其保教費采取了較為嚴格的限價措施。部分普惠性民辦幼兒園特別是希望保持原有保教質量水準的幼兒園普遍存在運行經費不足的實際問題，還有部分普惠性民辦幼兒園辦園者希望繼續獲取一定的收益而出現不適宜的壓低成本的行為。我們在調查過程中發現，部分普惠性民辦幼兒園以課外興趣班、課程費、材料費等各種名義收取托管費，個別普惠性民辦幼兒園每月收取的托管費已經遠遠高于其保教費。還有個別普惠性幼兒園通過減少應配備的教師數甚至低價聘用不合格的教師以降低辦園成本。上述種種亂象提醒我們，必須要深入改革普惠性民辦幼兒園財政投入及監管體制。

我國大多數民辦幼兒園是在民政部門登記的“民辦非企”，理應屬于“非營利性”機構。但目前各地政府對普惠性民辦幼兒園的相關財政政策引導，還僅局限于收費標準及財務管理規范。例如，廣州市越秀區明確規定了普惠性民辦幼兒園必須具備與經費有關的兩個條件。其一為收費合理合規，即保教費符合越秀區普惠性民辦幼兒園保教費收費標準要求，并在一定時期內(1個學年以上)保持穩定；收費行為規范，按規定進行收費公示，無亂收費現象。其二為財務管理規范，即財務獨立核算、制度健全、運轉良好，無克扣或變相侵占幼兒伙食費的行為；依法開展年度財務審計，定期公開收支情況，開支合理，賬目清楚；財政補助經費專款專用，無虛報、冒領、擠占、挪用專項資金行為[18]。其他地區普惠性民辦幼兒園的認定標準大多不外乎此[19]。類似的政策并沒有明確限制舉辦者獲得“合理回報”或分紅，導致很多普惠性民辦幼兒園舉辦者抱有“普惠”與“營利”可以兼得的誤解或期盼，也導致了部分普惠性民辦幼兒園舉辦者獲得了實際的辦園紅利。在此背景下，各地政府要著手消除這種政策上的模糊界限，明確規定普惠性民辦幼兒園的“非營利”屬性。2019年2月出臺的《北京市普惠性幼兒園認定與管理辦法(試行)》規定，“幼兒園、社區辦園點、幼兒班參與申報普惠性幼兒園認定，需同時滿足以下條件：1.登記性質為非營利性；2.在北京市幼兒園辦園質量督導評估中評價結果獲得C類及以上”[20]。這是認定與管理普惠性民辦幼兒園政策上的創新嘗試，值得各地參考與借鑒。

2018年頒布的《民辦教育促進法》規定，“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學”。全國政協委員、北京師范大學劉焱教授提出，“非營利”是普惠性學前教育公共服務的基本特征，政府扶持普惠性民辦幼兒園發展必須以非營利制度建設為先[21]。我們體會，非營利制度必須明確要求幼兒園舉辦者不能從辦園收入中獲取利潤，辦學所得只能用于幼兒園的發展，這必須是民辦幼兒園接受政府資金支持、成為普惠性民辦幼兒園的前提條件。在《民辦教育促進法》實施辦法及細則尚未出臺的背景下，各地政府應主動作為，積極嘗試建立非營利制度，包括對非營利性幼兒園(即普惠性民辦幼兒園)的免稅政策、政府財政投入經費的使用與監管、相關的預防與懲處制度等。非營利制度將有利于解決政府財政性學前教育經費進入普惠性民辦幼兒園的合法性問題。與此同時，政府應更加關注財政性學前教育經費在普惠性民辦幼兒園使用的監管規范問題，及時健全普惠性民辦幼兒園政府財政經費使用的監管機制，加強財務審計工作，確保財政性學前教育經費的安全性和有效性。應要求普惠性民辦幼兒園嚴格按開支范圍使用財政性學前教育經費，定期張榜公布政府經費撥付及開支使用情況，接受幼兒家長、教師及社會等的監督，確保政府撥付的財政性學前教育經費真正且全部用于幼兒園保教活動、保障教職工待遇、改善辦園條件等方面。