山周公路新建工程中的項目審計實施與管理

徐余慶

（上海青浦發(fā)展（集團）有限公司，上海 201700）

0 引言

公路建設作為我國政府投資基礎設施建設內容之一，是政府性投資的一個重點方面。公路建設有利于溝通區(qū)域交通和提高運輸能力，有利于帶動經(jīng)濟建設和發(fā)展，同時也有利于改善居住出行，美化城市環(huán)境和改善居住條件。一般來說，二級及以下公路建設通常由地方建交委所轄公路管理所立項建設。由于政府投資項目所用支出均為各級政府財力，所以有必要對投資建設的公路項目進行審計。通過對公路工程竣工審計實施和管理，可以審查項目建設程序的合法性與建設招投標的合規(guī)性，檢查建設成本的形成以及收支的合理性，同時提高建設單位的管理水平。

1 公路工程審計重點與方法

公路工程建設審計的重點在一般在于4個方面，即建設程序、財務資料、招投標管理和結算審價。

公路工程建設程序是指項目從籌建開始到竣工驗收投入生產(chǎn)的各項工作需要遵循的先后順序，具體而言是項目建議書階段，工程可行性研究階段，初步設計階段，施工圖設計階段，建設準備階段，建設階段和竣工驗收投入使用階段。公路項目建設程序的收集和審查重點應當放在行政審批資料是否齊全，是否按照審批內容和規(guī)定進行項目的實施等。例如，是否嚴格按照地方發(fā)改委批復估算資金進行概算資金的控制，是否按照環(huán)評批復進行環(huán)境影響的評估，是否按照年度資金使用批復進行政府采購審批，是否按照規(guī)劃建設許可進行建設等。

財務資料審查是主要是考察項目是否按照基建財務管理規(guī)定，對建設資金合理使用。由于公路建設項目是政府投資的非盈利性項目，因此從資金來源的角度來講，通常是項目年度預算資金的財政撥款，不涉及資金籌措而產(chǎn)生的資金成本問題。項目需要單獨建賬，同時按基建財務相關規(guī)定設置科目。對于公路建設項目資金一般有當方財政局進行統(tǒng)一撥付，因此財務資料的審查重點應當放在是各項費用支出的依據(jù)和相關的憑證。各項費用的支出以合同為依據(jù)，需要審查合同要素的完整性和合同形成的規(guī)范性。另一方面需要審查費用支付后的財務憑證，即財務憑證記賬憑、資金申請批單、撥付款憑證以及發(fā)票是否齊全等。

招投標資料的審查重點分為三個方面：①手續(xù)的完整性，政府性投資項目一般采用全額財力進行投資建設，通常按照地方政府采購目錄進行采購，采購時需辦理政府采購單后進行分散采購和集中采購，采購時要遵循招投標法，辦理相應審批手續(xù)；②招投標過程的合法性，采用公開招標的，要考察項目招標過程是否按照招投標法進行招標文件編制，招標公告及發(fā)售招標文件，招標文件澄清、修改與補遺，開標、評標、定標、發(fā)出中標通知書，最后簽訂合同。公路工程建安費用招標內容一般包括道路工程費，公路設施工程費（標志標線、機非隔離帶、信號燈等）以及綠化費用。公路工程費一般很少有設備購置費用。此過程的重點在于要有相應的招標文件、投標文件、中標通知書和商務部報價電子計價文件；③與工程建設有關的其他費用中，勘察、設計、監(jiān)理、環(huán)境影響評價、管線搬遷以及動拆遷評估費用會采用招標形式，這類費用關注的重點除了符合招投標程序外，要考慮地方的相關規(guī)定，比如勘察、設計、監(jiān)理、環(huán)評的合同價格除了按照相關的計價規(guī)則投標競爭報價外，還要考慮地方優(yōu)惠政策。另外管線搬遷類涉及面較廣，有自來水管道、煤氣管道，通訊線路、電纜等，需要注意有些是直接賠補償?shù)模行┪袡鄬賳挝贿M行招投標及實施搬遷。對于賠補償應當注意其賠補協(xié)議是采用包干還是預結算制的，如果采用預結算制的，那么尚需進一步對其預結算以及可能產(chǎn)生的竣工圖進行審查，使費用有依據(jù)可查。對于委托權屬單位招標實施的管線搬遷，要收集完整其中標單位的招投標文件及中標通知書。

公路項目的實施過程中，結算審價一般指的是建安工程費部分。結算審價內容公路建設的主要費用。這個過程重點要放在結算審價依據(jù)和三算的對比。結算審價工作以項目竣工為起始，其依據(jù)在于按照合同履行了完整義務并編制竣工圖、匯總簽證和設計變更，以合同及招標文件規(guī)定進行計量和計價。重點關注的內容是商務標的報價中未含有的新增清單項目的價格和數(shù)量，以及變更和簽證所形成的費用。此外要對中標價格、審定價格和批準概算費用做出對比，如果審定價格遠大于中標價格，要比較其差異，找出差異的原因；如果審定價格比批準概算金額大，需要概算審核部門報備調整相應概算金額，如果審定價格大于總概算，需審核部門重新進行概算調整。

2 工程概況

山周公路新建工程旨在連接青浦區(qū)、松江區(qū)，是佘山北、青浦新城一站兩個大型居住社區(qū)重要的外圍配套道路。本項目初步設計批復：概算總投資7.17億元，建安費3.53億元，其他費2.96億元，預備費1633.82萬元，騰地費5149.47萬元；項目建設規(guī)模為道路全長約4650m，紅線跨度40m，設計道路等級為二級公路，設計車速60km/h，路面荷載為BZZ-100標準車，橋梁設計荷載均為公路二級，新建橋梁5座，還包括排水、照明和綠化等附屬設施。通過對山周公路新建工程審查，發(fā)現(xiàn)該項目基本按照批復建設內容和規(guī)模進行了投資建設，項目也通過竣工驗收，概算控制比較合理。

3 審計中的問題發(fā)現(xiàn)與處理

本項目在梳理過程中發(fā)現(xiàn)了兩個問題，即工程一標段的橋梁施工順序改變和二標段高速橋梁段結算審價問題。

3.1 橋梁施工順序改變

本項目在實施過程中，1標段涉及1座山周公路跨淀浦河大橋，主橋位于設計道路中心線直線段，橋梁中心線的法線與淀浦河河道中心線斜交16.206°，主橋平面布置為斜橋正做。主橋采用三片拱肋下承式簡支系桿拱橋，整體斷面，三片拱肋分別設置在中央分隔帶及機非隔離帶內。大橋矢高13.4m，計算跨徑67m，矢跨比1/5，拱肋之間僅在拱頂設置一道風撐。需要說明的是，鋼管混凝土系桿拱橋的橋梁形式在公路建設跨河橋梁中比較常用，受河道的航道等級影響，施工工藝一般分為“先梁后拱”和“先拱后梁”。這兩種施工工藝涉及的費用有所差異，一般來說“先拱后梁”施工工藝的費用較“先梁后拱”施工工藝更高。在通航性要求不高的跨河系桿拱橋建設中，“先梁后拱”的工藝比較常用。

該橋梁在實際施工中發(fā)生了施工工藝的變更，由“先梁后拱”變?yōu)椤跋裙昂罅骸薄Ｔ诠袒粯硕谓ò渤杀緯r發(fā)現(xiàn)，因橋梁施工工藝而產(chǎn)生的措施費用并未出具審價報告，相應資料不齊。后經(jīng)調查發(fā)現(xiàn)該項目原項目經(jīng)理和投資監(jiān)理已不在崗位，無法對該部分費用進行闡明。

解決這個問題需要從三方面著手：首先要了解設計變更的一般程序，進而組織起費用的依據(jù)。施工工藝變更屬于設計變更，既需要在施工圖上做出設計變更，應當是施工單位提出過不符合設計圖紙工藝的聯(lián)系單，相應設計院出具過設計聯(lián)系單以及相應變更圖紙；橋梁施工工藝的變更必須有依據(jù)，項目在方案設計時必定征詢過海事管理機構并征得同意的，如果變更，那么海事管理機構一定有另外的理由和審批；其次，梳理清楚這樣一個主要脈絡后，要組織會議，即需要投資監(jiān)理、施工單位、設計單位等參加，提供相關的資料；最后，要對措施費用進行審定。

經(jīng)聯(lián)系施工單位找到了當初的業(yè)務聯(lián)系單，有關圖號CQ12030-01-06，16，17，19，23，41。根據(jù)業(yè)務聯(lián)系單內容發(fā)現(xiàn)方案評審過程中，海事局同意該航道采用“先梁后拱”的施工工藝，需占用河道寬度及高度；施工方案評審過程中海事局提出設計為Ⅵ級航道，但由于此階段同時存在多座橋梁在該航道上施工，為保證施工過程中來往船只的通行安全，因此提高航道等級，在評審時提出要更改施工工藝，采用“先拱后梁”以確保航道的通航安全性。后再次組織《跨淀浦河通航安全評估》補充報告專家評審，由原有的施工工藝“先梁后拱”改為“先拱后梁”，通過海事部門同意。

盡管該橋梁的設計變更有依據(jù)，但施工單位需要重新組織施工方案，同時要上報相應的變更費用預算報投資監(jiān)理審核，經(jīng)查找，施工單位確實上報過措施費用預算，投資監(jiān)理也審核了此施工工藝的改變，相應增加了措施費用。

具體施工單位上報措施費用增加4589553元（即工字鋼及租賃費增加1768313元，貝雷梁施工及租賃費增加184488元，臨時鋼板支撐103259元，臨時束錨104809元，船吊與河道清淤費1328685元，航道封航及標志標牌費250000元，縱梁濕接頭350000元，成橋后束力調整費200000元，鋼拱胎架制作場地費300000元），經(jīng)投資監(jiān)理審核費用為2160868元（即工字鋼及租賃費增加1768313元，貝雷梁施工及租賃費增加184488元，臨時鋼板支撐103259元，臨時束錨104809元）。由于上報措施費和投資監(jiān)理審核費用相差較大，另外由于人員調動，導致該部分措施費用未被審定。

后經(jīng)聯(lián)系施工單位、監(jiān)理單位、投資監(jiān)理單位重新復核該部分措施重新審核，通過溝通和談判，各參建單位一致認為合同中對總體措施費明確約定不再調整，故此項閉口包干的內容，如船吊與河道清淤費、航道封航及標志標牌費、鋼拱胎架制作場地費等不應隨變更而再次調整；對于按工程量清單量報價的措施費用應當進行相應的調整。經(jīng)過再次審核后審定該橋梁變更措施費為1976380元。

3.2 高速橋梁段維護措施

山周公路二標段涉及G50跨線前，主橋部分設計采用掛籃工藝法，施工單位投標文件中說明對跨越G50高速防護采用防火密目網(wǎng)兜底防護形式（能滿足掛籃施工規(guī)范要求）。

在固化本二標段建安費用時發(fā)現(xiàn)該部分費用并未出具審價報告，相應資料缺失。由于沒有審價報告，該部分費用缺少結算依據(jù)。經(jīng)資料收集整理后，發(fā)現(xiàn)主橋掛籃施工前建設單位多次踏勘現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)G50高速車速快、流量大，如采用原先防護不能確保萬無一失。要求施工單位調整施工方案，在跨越G50高速正上方必須搭設高速防護平臺，施工單位也積極配合，編制專項施工方案、深化設計并得到專家認證通過，最終按照方案施工完畢，確保了主橋越G50高速施工順利完成。

相應維護措施費未審定的原因在于耗材的攤銷問題，經(jīng)發(fā)改委、財政局及建設單位召開協(xié)調會，明確了變更措施內容中報工程量清單中有的分部分項按投標文件執(zhí)行，類似的分部分項工程量參照執(zhí)行，沒有的按公路清單重新組價，工料機價格費率同原投標文件；公路清單沒有的子目按照市場價執(zhí)行；鋼結構費用按1/3計取。其他工程內容費用都按新建工程計取。這樣一來就有計價依據(jù)。通過施工單位、監(jiān)理單位、投資監(jiān)理單位和第三方審計按照計價原則重新復核該部分的工程量、綜合單價和費率記取。施工單位上報預算為4301408元，按照結算原則，經(jīng)過投資監(jiān)理審定一次性補償1255572元。

4 審計管理措施

竣工項目審計需要全過程管理。從建設程序的全過程來看，項目建設程序依次辦理項目建議書及批復，工程可行性研究及批復，環(huán)評評估及批復、初步設計及批復、用地手續(xù)及建設用地批準和建用地許可、規(guī)劃建設批復、政府采購批復、年度投資計劃、政府采購，施工許可證辦理以及開竣工報告，項目按照建設程序規(guī)定做的較為完整；從財務管理的全過程來看，上報年度預算資金，按照合同訂立，按照合同條件申報請款，請款撥付及憑證需要完整。從招投標程序來看，從報建、年度資金預算、政府采購、招投標及中標要進行全過程管理。從項目的結算審價來看，預算、結算和審價要全過程管理。

竣工項目審計管理要四算對比，全面分析項目成本。除項目匡算和估算外，尤其重要的概算、預算、結算和審價的對比工作，通過四算對比可以發(fā)現(xiàn)整個項目費用的展開情況，有無增項減項；詳細審查概算執(zhí)行情況對比表，有無超概情況。對項目成本歸集和最終形成竣工財務決算報告是必不可少的基礎性措施。

竣工項目審計管理要建立一定的會議制度，由于竣工項目審計管理工作是在項目竣工后啟動的，審計管理人員無法對現(xiàn)在實施情況動態(tài)跟蹤，資料也不能完全反映整個項目。會議制度一方面可以通過會議對參建單位做預備和配合，也可以通過會議收集相關的必須資料，尤其是需要闡明和調查的問題，同時也能落實最終由審計局出具報告中的問題落實閉合。

竣工項目審計管理要有檔案管理制度。隨著竣工項目審計管理的開展，形成的資料將是整個項目的投資依據(jù)和費用，建立檔案，有利歸檔和追溯。

通過上述審計管理和措施，審計結果表明山周公路道路新建工程項目前期各項手續(xù)齊全，按規(guī)定取得項目建議書批復、初步設計概算批復、環(huán)境影響評價審批意見，勘察、設計、工程監(jiān)理、施工總承包按照相關法律法規(guī)進行公開招投標，項目竣工后通過了建設工程竣工驗收。項目竣工財務決算報表真實反映了項目投資情況，實際完成的總投資未超投資概算。項目建立了政府投資項目合同管理辦法，招投標管理辦法、財務付款制度等內控制度，并基本按照內容制度執(zhí)行。

5 結束語

2019年10月山周公路新建工程順利通過審計，青浦審計局出具的審計報告和審計決定書指出山周公路是上海市西部一條貫通南北的重要道路之一，其建成緩解了地區(qū)公路的交通壓力，分擔其他道路的交通流量。同時山周公路也是佘山北和青浦城一站兩個西郊大型居住社區(qū)重要的配套道路工程，使得廣大居民出行更加便捷。12月對審計報告提出的整改問題也相應落實，為本項目最終財務結報工作做好了充分準備。