寧夏平羅縣水權確權工作存在的問題及對策

蔡占旭

（平羅縣水務局 寧夏石嘴山 753000）

開展水權確權是深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神和習近平總書記關于“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的中央治水思路和寧夏回族自治區“北部節水、中部調水、南部開源”治水的思路的重大舉措，是立足寧夏區情水情，落實最嚴格水資源管理制度，以節約和高效利用水資源為導向，以引導和推動水權合理流轉為重點，以培育和規范水市場為抓手，建立健全水權交易平臺和水權交易制度，發揮政府引導、扶持和市場配置的作用，促進水資源的優化配置和可持續利用，保障經濟社會可持續發展用水的必然要求。2014年中央決定在7個省區開展水權確權試點工作。寧夏作為試點省區之一，編制的《寧夏水權試點方案》并獲得水利部和區政府批準，按照寧夏水利廳水權試點工作安排，自2015年開始，利用三年時間，以《寧夏水權試點方案》和《關于印發水資源使用權確權登記工作技術細則（試行）的通知》（寧水政發【2015】39號）的確定的主要工作任務、目標和技術要求，到2017年完成自治區黃河干流農業、工業水資源使用權確權登記工作，平羅縣人民政府結合縣域黃河取用水實際情況，部署開展了水資源確權試點工作。

1 水資源確權工作開展情況

寧夏回族自治區石嘴山市平羅縣是一個農業大縣，也是全國的商品糧基地縣，是寧夏青銅峽灌區的一部分。全縣下轄13各鄉鎮141個行政村，常駐人口28.75萬人。

（1）灌溉面積的確定：為確保此項工作落地實處并得到群眾的認可，確權耕地面積采用縣農經站公布的平羅縣農村耕地確權調查結果，全縣耕地面積101.56萬畝，土地確權面積為92.58萬畝。

（2）水權指標的確定：按照自治區水利廳《關于2015年水量分配及調度預案》，2015年自治區分配平羅縣取水指標為6.80億m3，其中黃河取水量指標為6.21億m3，地下水取水指標為0.59億m3；分配給平羅縣黃河水確權分配總指標為5.22億m3（即確權指標）。

（3）分配方案的確定：按照水隨地走的原則，對全縣13個鄉鎮516條干渠直開口的水量進行分配，分配水量4.847億m3，考慮平羅縣經濟發展及生態水情況等因素預留0.373億m3，形成了《平羅縣農業水資源確權分配方案》，并經縣政府以（平政辦發【2016】138號文件）批準實施。

（4）農業水資源使用權確權登記情況：①按照《平羅縣農業水資源確權分配方案》，對全縣13個鄉鎮和平羅縣水利灌溉管理中心頒發了水資源使用權證，頒發水資源使用權證14本，將農業水資源確權分配到全縣13個鄉鎮516個干渠直開口上。對用水主體清楚、管理到位的干渠直開口，進一步將農業水資源確權到村集體、用水組織或用水大戶，完成全縣13個鄉鎮的黃河水水資源使用權確權協議書簽訂，簽訂確權協議書568份，協議簽訂水量5.038億立方。②2018年按照《自治區水利廳關于報送水流產權確權試點工作進展情況的通知》，開展水流產權確權工作，該項工作是水權試點工作的延伸和深化，工作的重點是將水權確權中黃河干流延伸至黃河支流地表水和納入取水許可的地下水。根據實際情況，對全縣農業灌溉機井570眼進行了水資源論證，根據論證確定450眼抗旱機井做備案登記使用，對176眼深井確定取水量頒發水資源取水許可證，進行地下水水資源使用權確權登記。

2 確權過程中存在問題

2.1 農業灌溉面積統計不準確

平羅縣是一個農業大縣，隨著生態移民、鹽堿地改良、國土整治等土地開發造成耕地面積數量一直在增加和變化，在冊耕地和灌溉面積多年來都沒有一個準確數據，干渠管理處配水面積70.28萬畝，水利普查面積82.35萬畝，國土局二調耕地面積88.46萬畝，2016年開展水權確權工作時調查的灌溉面積為87.69萬畝，2016年平羅縣土地確權面積92.58萬畝（總耕地面積101.56萬畝）。現行水管單位登記面積為58萬畝，該數據仍是八、九十年代初的數據，而實灌面積達92.58萬畝，灌溉面積的不準確造成水權分配不徹底、有遺留問題。

2.2 計量設施簡陋造成水權分配均衡

農業水資源確權到干渠直開口，采用的是近5年各直開口實際用水量為基礎，而平羅縣農業灌溉水量的測量一直以干渠管理所（段）測量數據為準，測流設施全部為敞開式量水堰或矩形測水斷面，測算數據多以估測為主，且測水斷面距渠口較近，水流不穩定，同時還存在人為因素，因此水量數據的不準確勢必影響水權分配的科學性。

2.3 數據不能共享水權分配缺乏科學性

干渠用水調度單位屬區管單位，管水的不用水，用水的不管水，水放多放少是水管單位說了算，鄉鎮村隊用水只是被動接受，多年來放水調度都是水管單位一言堂，鄉鎮用水戶沒有及時掌握各村、各干渠直開口用水量，水權確權工作水管單位只是被動配合縣水務部門，因此各村隊和干渠直開口分配水量距群眾實際用水有一定的差距，缺乏真實性和科學新性。

2.4 確權與農業種植結構匹配的問題

由于平羅縣地處青銅峽灌區下游，長期的大水漫灌和粗放管理，使整個灌區地下水水位居高不下，造成大面積的鹽堿地，改良鹽堿地最好的方法是種植水稻和大水洗鹽，因此水稻種植和產業結構調整不能與分配的水權相適應，造成產業結構不能實時科學的調整，影響農村經濟社會發展。

3 落實水權確權成果的建議

3.1 加強水利基礎設施建設

平羅縣水利基礎設施眾多，但水量計量設施較少，尤其是精準自動化計量設施幾乎沒有，計量設施的缺失，勢必造成水量計量不準，影響水權確權成果的落實，不利于農業節水措施的推廣，因此進一步加強水量計量設施和精準自動化計量設施的建設，對落實確權成果十分主要。

3.2 加強現代化計量設施建設

借助現代化灌區建設，加強現代化水權管理實施建設，構建現代化管理體系，提高水量調度的靈活性和水量精準測量及水量公開度、透明度，將水量等基礎數據能夠同縣水務部門和鄉鎮水管單位共享，促進各部門各行業間的協調協作，做到水資源數據的共享公用，共同促進水權確權成果的落實，全力保障社會經濟發展的用水需求。

3.3 基層水管組織建設是落實水權的關鍵

基層水管組織是最終落實水權確權成果的關鍵，建立完善的基層水管組織，加強基層水管組織人員教育培訓和建立完善的管理制度，落實基層水管組織的責、權、利，政府要扶持基層水管組織發展，從政策上和資金上予以大力支持，才能保障水權確權成果的貫徹執行。

3.4 政策支持是保障水權落實的主要措施

縣人民政府要出臺水權管理的相關政策，尤其是節水獎勵政策，建立健全節水獎勵資金保障機制，嚴格執行按計劃用水和實行階梯水價，各鄉鎮要建立農民用水協會節水獎勵制度，對各村隊基層協會實行節水考核并按考核結果進行資金獎勵，鼓勵廣大用水戶將節約水量實行組團交易，根據實際需要，重點探索多種形式的水權流轉方式和交易平臺建設，利用市場機制優化配置水資源。

3.5 加強水權政策的宣傳

充分利用廣播電視手機等輿論宣傳工具在全縣范圍內開展水資源水權政策宣傳，多渠道、多形式向全社會各階層宣傳國家水資源管理的相關政策，讓廣大群眾明白水資源的重要性和我縣水資源緊張的嚴峻形勢，提高群眾對水資源重要性的認識，促進群眾節水意識的形成，帶動廣大群眾節約用水從日常生活的點滴做起，逐步形成全社會了解改革、理解改革、支持改革和參與改革的輿論氛圍。

4 結語

開展水資源使用權確權登記和管理，是落實最嚴格水資源管理的重要內容，是由粗放式管理向精細化管理、定量化管理的重大變革，是深化水權轉讓、提高水資源利用效率和效益、培育水市場的有效途徑，是建立水資源使用權用途管制制度，是對水資源管理方式的深刻轉變、水利體制機制的深刻變革和涉水利益格局的深刻調整，是一項十分復雜、挑戰性很強的工作，是破解水資源瓶頸制約、保障經濟社會發展用水安全的有效途徑，需要在今后的工作中不斷探索和實踐。