我國綠色PPP項目發展問題研究與建議

孫駿偉

（北京建筑大學城市經濟與管理學院，北京 100000）

1 綠色ppp概念及發展現狀

1.1 綠色ppp概念

2015年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中指出綠色發展理念為未來我國五大基本發展理念之一，“綠色”概念提上國家綱要。十九大報告提出樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的發展理念，強調五位一體的總體布局，以“創新、協調、綠色、開放和共享”五大發展理念為指引。2019年《綠色產業指導目錄2019年版》將綠色產業劃分為節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業、生態環境產業、基礎設施綠色升級以及綠色服務六大類別，界定綠色產業邊界與標準，建立全國統一的綠色標準體系，體現了國家對綠色產業發展的高度重視。“十三五”期間，我國綠色產業每年投在2~4萬億，是GDP規模的3%，政府的財政資金只能提供其中的10%~15%。面對投資缺口大的情況，僅依賴公共財政投入，是無法保證我國綠色產業高效發展，轉變原有公共部門全權負責的機制，吸引社會資本與公共資本共同推進項目建設運營，實現綠色產業市場化成為推動我國綠色發展的主要方針，因此我國在綠色基礎項目建設與綠色服務中推行ppp模式。ppp項目是一種新型政企合作的融資模式，指公共部門（政府部門）通過與私人部門（社會資本）建立合作伙伴關系并提供公共產品或服務的一種方式，為一系列模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等。[1]其本質是公共部門通過特許經營協議等合同方式，將原本屬于公共部門的基礎設施建設、公共服務、自然能源開發、節能環保等項目委托給企業管理運營，政府與企業通過一定合作機制實現風險分擔、利益共享，從而達到長期合作，優勢互補的目的。

1.2 綠色ppp模式發展歷程

2013年十三屆三中全會提出允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，ppp產業被高度重視并進入了快速發展期。在2015年兩會中，李克強總理指出大幅放寬民間投資市場準入，在基礎設施、公共事業等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式，ppp模式與“互聯網+”提升到國家戰略高度。大力發展ppp項目已成中央到地方政府的共識，2015國務院辦公廳轉發財政部、國家發展和改革委員會、中國人民銀行聯合制定的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，為ppp產業發展提供長期發展規劃設計與宏觀指導思想，隨后一系列配套措施相繼出臺，在政策方面為ppp產業發展提供便利與優惠。綠色ppp項目在良好的政策環境與高漲的資本投資熱情下，高速發展并在ppp市場中占有重要的一席之地，至2017年3月末，我國綠色ppp項目7220個，總投資額5.9萬億元，占全國ppp項目總投資額的40.7%。綠色ppp已成為我國發展綠色產業的重要項目融資模式。

2 綠色ppp發展中存在的問題

2.1 綠色ppp項目運作不規范

我國在基礎設施建設和公共服務項目中所推行的ppp模式有較強的公益性具有盈利但不暴利的特征，ppp項目中分為經營性項目、準經營性項目、純公益類項目，其中準經營性項目對政府可行性缺口補貼依賴程度較大，如果出現政府信用及政策連續性風險，則會導致項目收入不足以支付運營成本及還本利息，從而使社會資本受損。而純公益類項目則完全依靠政府財政且項目不會產生盈利不能給投資者帶來直接的經濟效益。綠色ppp項目多以準經營性項目或純公益類項目為主，項目收入依靠政府事先確定的補貼資金，項目運營期的現金流量是償還貸款和投資者利潤回報的唯一來源，項目收支失衡，則會導致社會資本虧損且無法達到預期收益，并且因資金鏈斷裂而導致爛尾工程，甚至運營不達標造成二次污染。由于近年來綠色產業投資熱且地方政府對ppp項目了解不足、無實際操作的經驗，為加快項目落地，項目前期的各項評價例如物有所值評價等流于形式，為日后項目運營留下隱患。項目運營期長達10年以上，政府與社會資本方未建立起根據環境變化而做出適當調整的動態測評機制，項目運營中如出現成本上漲、技術更新等問題，則會影響項目收益，加大項目運營期風險。或因地方財政壓力及債務問題，通過明股實債、回購安排等方式將不適用與政企合作的項目包裝為ppp項目進行融資，損害社會資本及被服務者的利益，有違ppp項目初衷。

2.2 綠色ppp項目融資困難

以節能環保ppp項目為例，面對動輒數十億的項目，國有大型企業及上市公司資金實力雄厚、融資條件便利，可以積極參加項目建設，但我國節能環保產業多以中小型企業為主，如不借助金融機構的資金，企業難以自有資金完成數十億項目融資，目前我國節能環保ppp項目社會資本的融資渠道仍以銀行貸款為主，但中小企業相較于大型企業其成立時間短、資產規模小、抗風險能力差、產業不集中未形成規模且科技創新能力較弱、同質化現象嚴重，商業銀行是對綠色項目抱有慎之又慎的態度，多數貸款集中于實力雄厚的大型上市公司和國有企業，作為節能環保主力軍的中小型企業因融資困難無法與大型企業競爭。ppp項目特許經營期限通常10年以上，還款期10—20年，與商業銀行中短期貸款為主的模式相沖突，出現長投短貸、期限錯配的問題，且一旦國家經濟形勢變化、政府政策改變、項目建設運營期出現人為或不可抗力事故，都會加劇商業銀行的信貸風險。該行業盈利情況受技術升級、設備改造和成本上漲等的影響較大，絕大多環保行業企業沒有合理的調價機制，確保其經營過程中的保本微利。[2]商業銀行不同于政策性銀行，其貸款出發點以盈利為主，且節能環保項目前期投入大、市場風險高、還款期過長，商業銀行對節能環保類ppp項目的風險評估指數較高，貸款難度大。

3 綠色ppp發展建議

①完善法律法規，加快綠色ppp項目立法建設。應該先對PPP的應用范圍、操作流程、風險分擔、權責關系等問題進行規范和明確。[3]為確保項目運營不受政策連續性和穩定性影響，政府部門應制定長遠綠色產業發展規劃，并通過法律形式加以規范，避免項目因政策原因而無法運營，同時也降低風險，保證社會資本利益。規范綠色ppp項目操作流程，明確政府方面義務，通過法律法規明確政企雙方風險分擔、利益分配。②政府與金融機構應培養專業人才。目前從事綠色產業的人員中精通綠色技術及法規政策、融資方法等專業知識的復合型人才稀缺，這就造成了項目執行各方溝通困難，無法有效配合。為此，政府機構在項目運行前協同各方成立專門的專業管理機構，培訓參與項目的從業人員，并在項目中提供相關知識咨詢，提高項目運營效率。③應建立項目運營期動態調整機制。為防止運營期外部環境變動所帶來的風險，項目應根據物價指數、經營成本、行業平均收益的變化動態調整項目收益，并于項目合同協議中增加價格動態調整方案，降低項目運營期風險，增強社會資本投資信心，通過分配風險及收益激發市場活力。④發展綠色金融，通過綠色信貸等金融手段支持綠色項目發展。發展投資于節能環保、清潔生產、清潔能源、生態環境等綠色產業的專業銀行，綠色銀行通過建設和加強綠色經濟市場，為實現綠色經濟發展提供一種內在的創新驅動力，而非僅僅提供傳統的、簡單的金融服務。[4]綠色銀行應由政府主導，是獨立運營的公共投資機構，學習國外“赤道銀行”先進經驗，以商業運作為準則，通過金融手段推動綠色產業發展，同時，應給與綠色銀行政策性優惠、對于中小型企業，對其技術專業性、抗風險能力進行全面評估，對于技術創新能力強、所進行的項目社會公益性大的企業給與貸款貼息、減免稅收等財政政策扶持，減輕其經營負擔。發展綠色產業基金，政府部門以股東的形式參與ppp項目，加大政府監管力度，并降低項目全生命周期的各類風險，綠色基金進入項目，增強了社會資本投資信心。