施工企業PPP項目成本管理難點重點分析

劉書平

（山西建筑工程集團有限公司，山西 太原 030006）

施工企業從傳統施工業務向PPP 投資建設運營一體化業務拓展，意味著創效渠道將由單一的施工利潤向投資和施工雙盈利延伸，要實現這一核心目標，從投資層面加強成本管控是關鍵。本文將圍繞施工企業控股的PPP 項目對廣義成本管理展開論述。

1 施工企業PPP 項目成本管理難點

1.1 施工企業短期內難以跳出傳統施工的固有思維

PPP 項目履約主體一般為政府出資方代表和社會資本共同組建的SPV（項目公司）。項目公司作為具有法人治理結構性質的機構，應在公司章程約束下履行權責，控制成本的切入點就應從做好年度投資計劃開始，但是難點也恰就在這里。

首先，由于項目公司主要管理人員來自于施工單位，從年度產值計劃上升到年度投資計劃，從工料機進行成本控制上升到對建安工程費、二類費用等組成投資額的各項費用的控制，多年的乙方身份往往使他們對成本管控的全局性意識在短時間內難以得到徹底扭轉，這種情況在施工單位一手托兩家（同為項目公司和施工單位）時表現得尤為明顯。

其次，為了解決施工任務的問題，身為施工企業的社會資本一般要利用“兩標并一標”的政策同時承擔施工總承包。這時，施工單位容易進入投資類項目只不過是甲方由外部換到了內部的誤區，存在工期違約可談、質量要求可放寬、想辦法多干多結、到頭來推倒算賬的僥幸心理。試想，如果既定的建設期任務完不成，有可能因此造成項目運營年限縮短而影響預期收益；如果質量意識不強，將來就會加大運營維護成本，也會影響預期收益；如果項目投資（包括建安工程費）經不起政府審計，預期投資回報就無法收回……

所以，轉換角色，跳出固有思維，站在投資的角度考慮問題，是施工企業做好PPP 項目成本管理工作急需克服的難題。

1.2 風險防范問題尚未引起足夠重視

PPP 項目成本管控，難點不完全在于實施過程中對成本本身的管控，更多地還在于對項目風險的防控。風險防控的過程就是成本管控的過程。比如，復雜難辦的前期土地手續對項目融資的影響；難推進的征地拆遷對建設工期的影響；合同約定的項目建設規模和主要建設內容發生重大變化對項目合規性的影響；政府績效考核不按期進行對付費額度和付費時間的影響等等，這些直接或間接影響投資收益的因素實質上無不影響著項目成本，而PPP 項目合作周期長、政府換屆、合同雙方當事人更換、政策變化、合同內容改變等不確定因素多的特點，使施工企業對PPP 項目風險防控的把握成為做好成本管理工作面臨的又一個難題。

2 施工企業PPP 項目成本管理重點

2.1 項目公司和施工單位同時轉換角色是當務之急

以施工企業管理為班底組建的項目公司，要立足于法人治理結構思維，把關注施工轉為關注手續完善、投資、建設、運營全過程；把控制施工成本轉為控制投資成本；把單純的施工利潤轉為關注投資加施工利潤；把管理分包隊伍轉到協調政府部門和相關第三方、管理多個參建單位上；把運營作為施工企業的短板去主動突破補齊。具體工作方法應以公司章程為治理綱領，以風險防控為主線，以制度建設為基礎，以規范管理為手段，以控制投資和爭取高質量的竣工決算為創效渠道，以提高運營能力為突破口，以按時足額獲取政府付費為目標，持續學習總結提升。

施工企業內部單位要牢固樹立契約精神和履約協作意識，服從項目公司管理，支持項目公司工作，從大局出發，摒棄與項目公司同為企業內部單位，遇到矛盾習慣直接找企業總部協調解決、不利于項目實施和企業發展的排內思想，消除管理內耗，提高工作效率和質量。

2.2 做好招投標階段的成本管理

選擇風險低、易融資、回報高的PPP 項目進行投資，是行業人基本形成的共識，而做好招投標階段的成本管控對實現這一目標起“龍頭”作用。首先通過核查入庫信息進行項目合規性的驗證；其次看投資估算額組成的完整性和合理度，它關系到收益測算、投資成本控制、回報基數的認定；再次需要計算施工工作量占投資額比例，一般達到70%的項目才有投資拉動施工、實現效益雙贏的效果。同時，從確保項目能真正落地和預測融資成本需要出發，引入融資機構共同開展投標工作，落實融資利息，爭取銀行還款方式與投資回報方式相匹配；引入專業團隊完成對專業性強的自身不好把握的項目運營成本的測算?？傊?，在項目風險可控的前提下，盡可能地把測算偏差降到最小。

落實招投標階段的成本管理工作，成立合同談判小組是很有必要的。談判小組可由市場、工程、造價、金融、財稅、法務等工作經驗豐富、溝通能力強的管理人員組成，對合同草案的風險進行精準識別，梳理出核心和非核心條款，既要做好招標詢疑工作，更要為合同談判做好準備，直到合同雙方達成一致且交底完成后結束。

2.3 把好合同簽訂關

簽訂一份條款有利于自身的PPP 合同是施工企業成本管控的一條捷徑。為此，要充分發揮合同談判小組的作用，將其任務貫穿到投標、中標后合同談判、合同簽訂后的交底三個階段中。合同談判需掌握技巧，必須做出讓步時，應辨清主次，適當抓大放小，但建安費、設備購置費、建設期利息的計算和調整等在內的付費基價確認方法、決算審核期限、運營開始日的確定、績效考核內容等雖非實質性條款但影響收入和成本的條款應進行深度把握，降低履約風險。

PPP 合同簽約結束后，應當及時向項目公司管理人員進行合同交底工作，尤其是核心內容，要交清談判思路、處理方式、談判結果，做好合同管理的有效銜接，在為項目順利實施打好基礎的同時，也為因當時條件受限做出讓步的部分合同條款創造再談判的機會，使收益最大化的目的最終能夠實現。

2.4 完善法人治理建設

為促進PPP 項目管理程序化、制度化、規范化實施，企業總部可組織制定系列內部標準文本，如涵蓋股東協議、公司章程、項目公司注冊流程、股東出資證明書、股東會董事會監事會會議制度及決議等法人治理類標準文本；涵蓋例會制度、進度、技術質量、合同管理、材料認價等的制度辦法類標準文本；涵蓋合同交底表、二級合同評審表、資金支付審批表等在內的表單類標準文本，通過以點帶面、輻射延伸，做到依法依規按程序辦事，使項目公司自身建設能力得到提升的同時，合同履約風險防控措施落實到位。

2.5 把好內部施工單位選擇關

施工企業投資PPP 項目的目的已經很明確，但在既當甲方又當乙方的雙重身份下，如何快速理順內部管理關系，減少內耗，促進項目順利實施，實行內部招標制度成為解決這一問題的有效途徑。

1.內部招標可以保障投資、建設、運營整體協同，確保集團公司投資效益最大化，有利于統一投資項目收益考核口徑，實現投資目標。

2.內部招標可以實現內部施工單位之間公開公平競爭，既能培養各單位市場競爭意識，又可形成招投標方之間互相選擇認可的機制，達到和合共贏、促進企業良性發展。

3.內部招標可以更進一步確定投資方和施工方管理和被管理的關系，有利于雙方權責利的劃分，徹底解決扯皮內耗問題和立場問題，提高協作配合意識。

4.內部招標可以激發內生動力，使施工單位通過自身管理水平的提升不斷增強因內部競爭機制而產生的緊迫感。

2.6 加強履約過程“六算”管理

1.加強投資估算的管理。施工企業作為項目投資人之一，無論從投資額度考慮，還是任一種PPP 項目付費機制，都無不關聯著施工企業的投資收益。因此，要擦亮眼睛，認真審視投資估算額的組成，不可缺項漏項，利用好招標答疑環節，做到防患于未然。

2.落實項目初設概算的完善。初設概算既是控制項目投資的依據，也是評價一個PPP 項目合規性程度的不可或缺的計價程序性組成文件，在投資估算和施工圖預算之間起橋梁作用。

3.做好施工圖預算的及時確認工作。在投資額的組成中，建安工程費占比較大。因此，控制建安費便是控制投資的有效手段，施工圖預算的事先確認便是建設階段的一個關鍵工作。對于施工圖預算需經過財政評審的PPP 項目，項目公司首先要及時和施工單位對施工圖預算加以核對確認，做出項目是否超概及是否需要對施工圖進行瘦身優化的初步判斷，同時在財政評審不能跟進的情況下，雙方成本的控制目標可先以初步核對結果作為依據，確保投資可控。

4.加強過程結算的管理，把過程結算當作竣工結算去對待。一要把住變更和新增內容的底線，防止PPP 合同核心內容發生實質性變化對項目合規性產生影響。二要加強實施過程中的二級合同評審工作，做到成本公開透明、規范管理的同時，也為企業總部建立合格分供方管理庫和積累成本管理數據提供有力支撐。對政府已完成的前期工作，及時簽訂三方（多方）承繼協議并完善各項手續，將項目公司財務風險降至最低。三要注重落實完善簽證變更資料的同步確認工作，防止內部扯皮；四要及時協調落實過程審計工作，避免審計單位缺漏造成有問題不能及時發現的風險；五要嚴格審核進度報量及各類過程結算，及時取得實施機構或其委托的第三方審計機構的認可，確保過程計量的有效性。

要避免出現超概問題。因為超概后將直接增加政府一般公共預算支出壓力，對項目合規性、解決的及時性、政府付費額度等都是一個嚴峻的挑戰。要化解這一風險，充分發揮設計作用是關鍵，項目公司需將優化圖紙設計作為控制投資的重要手段抓早抓好，及時組織設計單位、施工單位進行圖紙的設計優化。

在項目實施過程中，當項目公司發現可研深度嚴重不足面臨較大超概風險時，要主動出擊，聯合施工單位，找依據、拿方案，與政府充分協商，切實解決可研缺漏項造成的超概問題。

5.加強竣工階段決算的管理。不論作為確認政府財政付費的依據還是應對政府開展項目建設期績效評價，一般發生在運營階段初期的PPP 項目的竣工決算，是施工企業投資PPP 項目的一項重點工作。除了施工企業配合做好竣工結算外，項目公司要提前做好除建安費以外的其他構成投資額的費用的整理工作，可由財務部門或商務合約部門牽頭，對照PPP 合同約定，從項目公司規章制度、各項手續、經濟技術資料等方面入手，進行一次全面地、完整地自查和自我完善，為爭取投資收益和施工收益最大化做好充足的準備。

6.加強運營階段政府付費的管理。項目進入運營期后，第一次付費是一個關鍵節點。項目達到政府第一次付費的條件，一般需要完成項目竣工交付使用、竣工決算、績效考核評價工作等。作為社會投資方的施工企業，要早在項目建設階段，就圍繞這條主線，提前部署安排落實，同時策劃好運營管理工作，促進運營期內良性運轉，保障投資資金的及時回收。

2.7 做好財稅管理

認真對待投資收益測算工作，分別在項目融資落地后、運營期開始前及決算結束后等不同階段進行，對比分析、找出差異，做到一次比一次精準，為項目后期評價提供依據。

重視銷項稅率核定，統籌稅負策劃，設計好銷項稅和進項稅的抵扣鏈條，確保合作期內稅負的合理降低。

2.8 加強檔案管理

PPP 項目合作年限長，期間政府和社會資本當事人員更換概率較大，而檔案資料是唯一可以延續雙方合同履約的信息依據。最好設置檔案管理員崗位，制定檔案管理辦法，對檔案資料的全面性、規范性、有效性進行嚴格要求，為項目的順利實施提供強力支撐。

“投資無小事”。PPP 項目成本管控，貫穿項目投標階段、建設階段、運營階段、移交階段，涉及面廣、鏈條長、因素多、難度大，絕非一日之功。提高PPP項目成本管控的質量，將會對企業轉型跨越發展產生積極影響，也必然推動國家的經濟發展再上新臺階。