賦權增能視角下高職院校診改政策審思

鄭瓊鴿

摘 要 從標準化評估到個性化診改的質量管理手段轉換，從學校具體工作到制度建設的質量管理內容轉變，均體現了政府對高職院校賦權增能的理想初衷。實踐中政府以規訓方式指導學校診改，學校在迷茫中被動完成診改任務。賦權增能的異化導致診改政策的貫徹實施困難重重，其根源在于相關診改主體之間溝通行動的扭曲。賦權增能的回歸需要政府和學校借助溝通理性緩解工具理性和價值理性的沖突，營造包容支持的政策環境，形成持續改進的質量文化，搭建自由平等的協商機制。

關鍵詞 質量保證體系;診改;賦權增能;溝通理性;高職院校

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）01-0013-06

近幾年，在教育“管辦評分離”政策背景下，傳統的政府評估漸漸退出歷史舞臺，以政府委托為主的第三方評估構成了高職院校辦學的外部質量保障體系，同時教育行政部門引導下的以診斷與改進為主要特征的高職院校內部質量保證體系也日益受到關注和重視，兩者相輔相成、互為補充，共同組成了完整的現代高職教育質量保障體系。然而，目前高職院校在內部質量保證體系構建和運行過程中普遍存在認識模糊、相關部門分工不明確和普通教職工參與度不高的現實困境。從標準化評估到個性化診改的質量管理手段轉換，從學校具體工作到制度建設的質量管理內容轉變，均體現了政府對學校賦權增能的理想初衷。盡管診改政策已實施三年，然而成效并不顯著。這一具有理想初衷的政策為何成效不顯著？在執行過程中為何走向偏差？相關部門和高校應采取哪些策略推進診改政策的有效執行？本文借鑒哈貝馬斯的溝通理性哲學思想，從賦權增能的視角試做批判性地分析和思考。

一、高職院校診改政策的背景和基本內涵

2015年6月，《教育部辦公廳關于建立職業院校教學工作診斷與改進制度的通知》印發，啟動了職業教育診改工作。2015年10月，教育部職成司發布配套文件《關于印發〈高等職業院校內部質量保證體系診斷與改進指導方案（試行）〉啟動相關工作的通知》（以下簡稱“教育部方案”），該文件可視為一個運行機制，是高職院校建立常態化教學工作診斷與改進制度的戰略部署。隨后，各省教育行政部門相繼發布文件落實該項政策，如浙江省教育廳于2016年8月印發《浙江省高職院校內部質量保證體系診斷與改進工作實施方案》（以下簡稱《浙江省方案》），省內相關高校陸續開展試點工作。目前高職教育已經由數量擴張轉向內涵發展階段，診改政策的出臺體現了政府對高職教育質量管理手段和內容的轉變。

（一）質量管理手段：從標準化評估轉向個性化診改

診改政策基于管辦評分離的背景，考慮不同學校的不同情境，旨在盡可能擯棄統一的標尺和層級式規訓，調動學校自我診斷和改進的積極性。《浙江省方案》明確提出“規范程序與注重特色相結合”的基本原則：“各高職院校要堅持以教育部的指導方案和本實施方案的理念、思路，規范學校診改工作。同時，在工作目標、工作制度和質量標準等方面應充分體現學校的個性特色，促進學校創新發展。”2018年12月，全國職業院校教學工作診斷與改進專家委員會印發的《高等職業院校內部質量保證體系診斷與改進復核工作指引（試行）》（以下簡稱《復核工作指引》）提出了“尊重校本特色。堅持一校一策，尊重學校歷史”的基本原則。

傳統評估基于實證主義的認識論基礎，試圖尋找統一的客觀標準，把原本復雜的教育活動盡可能用一些可量化的指標進行衡量并以此對學校進行等級排列。診改則不同，雖然政府部門也提供一些診斷參考點，但不再單純地實施技術控制，而是結合歷史闡釋的認識論基礎，允許學校自我診斷和自設標準，從而減少了技術的認知旨趣，增加了實踐和理解的認知旨趣。正如有學者所言，診改與評估的區別如同看病與體檢，診改是以問題為導向的，而評估是對基本指標的全面檢測[1]。

與評估相比，診改還體現了從一次性達標到持續改進（或增值性評價）的質量管理手段轉換。診改要求對教學狀態數據信息進行連續性、常規性與制度化采集，預測報警、及時改進，真正做到評估方式的常態化[2]。學校以診改為手段，依托信息平臺的狀態數據建立常態化的運行機制。高職內部質量診改機制的建立，意味著評價重心從外部轉向內部，旨在實現評價主體多元化、評價內容情境化和評價結果公開化。總體而言，診改是基于學校可持續發展的自我考察，而不是迎合政府評估的達標行動。高職院校內部質量診改機制的建立，是一個長期的、不斷實踐的動態過程。

（二）質量管理內容：從學校的具體工作轉向制度建設

診改政策的出臺不僅反映了政府質量管理手段的變化，也反映了質量管理內容的轉變。診改工作的目的是引導高職院校主動承擔人才培養質量保證的主體責任，本質是問題導向的常態化運行機制。從政府監管角度而言，教學診改和內部質量保證體系診改兩個文件的先后出臺，將診改對象從具體教學工作轉變為制度建設，更易于政策的落實。這也意味著政府部門并未放開對高職院校的監管，只是監管的內容有所變化。

全國診改專委會將高職院校內部質量保證體系概括為“五橫五縱一平臺”，即五個系統（決策指揮、質量生成、資源建設、支持服務和監督控制）、五個層面（學校、專業、課程、教師和學生）、一個平臺（基于狀態數據的信息平臺），從而建設由靜態和動態兩個螺旋疊加而成“8字螺旋”的持續動態自我質量保證機制[3]。見圖1。靜螺旋是指8字下半部分的大螺旋，包含目標和診斷等過程;動螺旋是指8字上半部分的小螺旋，包括監測和預警等過程。靜螺旋的診斷與改進發生在實施完成之后，動螺旋則一般不涉及目標、標準的調整。兩個螺旋都處于持續運動的狀態，只是動螺旋的運轉速度更快，反饋更及時。

與此對應，《復核工作指引》在復核內容里強調“復核目標鏈與標準鏈（簡稱兩鏈）的科學性、系統性、可行性、實施情況及成效。復核五個層面‘8 字形質量改進螺旋（簡稱螺旋）建設的科學性、覆蓋面、可行性、實施情況及成效”。可見，全國診改專委會提出的“五縱五橫一平臺”和“8字形螺旋”的運行機制是高職院校內部質量保證體系設計的指導性框架。

二、賦權增能：高職院校診改的理想初衷

賦權增能（Empowerment）即權力的賦予和能力的增強。美國學者拉波特（Rappaport）指出，“賦權增能是指個體能夠盡可能地掌控自己的生活，它是一個持續的有意識過程，通過一定的過程使得缺少平等分享資源的人能更容易得到資源或者掌控資源”[4]。1986年，萊特富特（Lightfoot）發表的《論學校教育中的善：賦權增能的主題》是第一篇系統將賦權增能理論運用于教育領域的研究文獻，他認為“賦權增能是一個人有機會擁有自主權、責任、選擇和權力”[5]。教師賦權增能的代表性人物肖特（P. Short）把教師賦權增能分為六個維度，即“參與決策、教師影響力、教師地位、教師自主權、專業發展機會和教師自我效能”[6]。除了學校內部的教師賦權增能，學校作為一個整體性的組織，政府對學校的管理也可借鑒賦權增能理論，通過賦權提高學校的自主權和自我發展能力。

從“權”和“能”兩個向度可以將學校生態環境劃分為“有權有能型”“有權無能型”“無權有能型”和“無權無能型”四種類型。其中，“有權有能型”是指領導者能與教師分享權力，也能激發教師的工作意愿及開發教師的潛能，這是典型的“賦權增能型”[7]。與此對應，就高職院校內部質量保證體系診改工作而言，高職院校賦權增能即政府能分享或下放質量管理的權力，激發學校的辦學自主性，增強其診改意愿和診改能力，進而提高教育質量。這里暗含診改制度有效推進的一大前提：學校有權也有能力進行診改，即權力與能力是匹配、相互促進的。質量保證體系診改方案的制定和實施不是少數幾個行政職能部門的職責，需要調動學校全部力量共同推進。學校內部的教師賦權增能即廣大普通教職工積極參與目標和標準的制定，實現質量保證體系全員參與的運行要求。這里暗含診改制度有效推進的第二大前提：學校內部擁有專業身份的教師有權也有能力參與診改制度建設。

權和能相互依存、缺一不可。賦權旨在實現高職院校主體性地位的回歸，可見賦權增能的落腳點是增能。賦權與增能相統一才能真正促進學校的自主發展和可持續增能。就政府而言，出臺診改政策的理想初衷即實現高職院校的賦權增能，這也是管辦評分離大背景的現實需要，政府不再擔任家長式的監管角色，而是分享權力，以支持者的身份引導學校的自我持續發展。

三、賦權增能的異化：高職院校診改的實踐偏差

診改本身是一項極有意義的工作，然而高職院校普遍是邊學邊做，推進工作緩慢。政府在放權的同時也考慮學校能力的不足，又通過培訓等形式進行規范化指導。賦權增能在不同主體的非理性溝通中被不斷異化，診改工作困難重重。

（一）政府以規訓指導診改

為貫徹落實診改政策，幫助學校做好診改工作，政府利用政治權力發布相關文件，成立全國診改專委會開展宣傳和培訓工作，以規范性行動督促學校對診改工作達成共識，引導學校建立可有序運行的內部質量保證體系。診改政策規定學校的自主診改可安排校內人員實施，也可自主聘請校外專家參加。專家作為技術權威，代表政府對相關學校進行指導，借力專家成為學校“增能”的有效途徑。

賦權與規訓僅一墻之隔，改革者或管理層可能會假“賦權”之名，行“規訓”之實[8]。規訓權是通過規范化的監視、檢查和管理來運作。政府通過全國診改委員會這一專業權威制定質量保證體系運行規范并開展培訓，表面的賦權被隱形的規訓所取代。全國診改專委會不僅手把手培訓相關職業院校，還要培訓省級診改專家和教育行政部門人員。如何制定和運行學校內部質量保證體系以及如何復核該項工作均受制于專業話語權力的運作。診改工作由學校自主診改和政府部門抽樣復核組成，抽樣復核工作在學校自主診改的基礎上進行，委托省診改專委會組織實施，主要目的在于檢驗學校自主診改工作的有效程度。復核是規訓的配套獎懲制度，復核結論作為省級及以上項目申報、新專業備案、招生計劃安排等重要參考依據。為了完成復核，學校作為受訓者必須學習參照“五縱五橫一平臺”和“8字形螺旋”的運行機制，對照文件精神和培訓要求撰寫質量保證體系實施方案，無權也無心考察該運行機制本身是否科學合理。政府落實政策的工具理性導致難以保證真正地放權，診改變成了變相的評估，只是內容從教學指標變成了制度內容。制度本來是提高質量的工具，但變成了政府監管的對象，診改成為新的政績項目和問責對象。賦權增能的理想初衷遭到了規訓的現實沖擊。

（二）學校被動完成任務

為完成質量保證體系診改任務，學校對照規范要求，以通過省廳復核為工作目標，基于內部科層結構通過會議的形式一級級分解相關任務，構建質量保證體系。然而，在政策落實過程中，診改作為一項額外任務，難以嵌入學校原有的運行體系。目前高職院校在診改體系構建和運行過程中存在不少問題，成熟的范例較少。就體系構建而言，有學者以第一批參與診改工作試點的27所高職院校內部質量保證體系診改工作實施方案作為研究樣本，研究發現部分院校存在核心理念模糊、質量文化建設嚴重滯后、診改項目參考表質量參差不齊等問題[9];有學者基于9所學校的抽樣分析，發現高職院校診改規劃與方案制定過程中出現了概念不清、體例、要素混淆的現象[10]。就體系的運行而言，有學者結合常州工程職業技術學院在“五縱五橫一平臺”框架下的診改工作實踐，指出診改工作存在質量主體自主保證質量意識仍然薄弱，質量自律文化建設一直在路上的現實問題[11]。有學者從組織變革的視角認為，高職院校診改是一項行政政策驅動下的組織變革，使教師感受到自我否定和關系網絡破壞等心理壓力，導致教師對診改存在不同程度的抵制[12]。

基于數據的診改工作需要成本，尤其是信息化建設，需要把現有零散的孤立的信息系統整合。信息化是為提升教學質量服務，然而不少學校為了完成診改任務而開發專門的信息系統，數據采集變成了額外負擔，導致信息化從手段變成了目的。學校為了追求短期效應，容易把問題簡單化，未能或不愿暴露真正問題，問題和診改脫節。目標和標準的制定考慮可操作性的指標，以便利為原則而不是以發展為原則。診改機制的運行以人才培養狀態數據表為起點，這種循證管理容易導致學校為追求數據呈現的完美效果而疏于持續改進的機制本身。學校力圖將體系描述得全面、完整，追求高效完成診改任務的工具理性，卻忘記了教育質量提升的價值理性。

（三）不同主體間溝通的扭曲

在學校與政府的溝通中存在一些不可避免的扭曲，主要表現在學校對質量保證體系認知上的限制。政府在政策上賦予學校自主權，同時又通過培訓行使規訓權，學校在迷茫中被動完成診改任務。目前，高職院校內部質量保證體系診改工作一般是由專門的質量監控辦等職能部門負責，參加培訓的主要也是這些職能部門人員，其他部門對該項工作不甚了解。學校內部不同部門的信息不對稱造成的區隔導致對政策理解存在偏差，不少教職工將診改視同為評估，而沒有意識到兩者在理念和運行機制上的區別。另外，課程標準制定等需要專業性知識和能力，需要行政力量和專業力量的共同參與，這也客觀上加大了該項工作的難度。然而，部分學校未認識到診改工作的重要性，對診改采取的應付態度卻是對溝通的有意扭曲，比如不同部門之間相互扯皮，相關人員見機行事，等著分配任務的不作為態度等。如果學校內部缺乏基于質量的共識，所有人只是被動執行，那么就難以產生理想的質量管理成效，學校內部賦權增能也就只能流于形式，政府對學校的賦權增能因缺少根基也就難以真正實現。

四、賦權增能的回歸：高職院校診改的困境突破

高職院校內部質量保證體系的構建是全校性全員參與的工作，本質是建立一個質量共同體。診改本身是提高辦學水平的重要手段，其價值無可厚非。高職院校內部質量保證體系診改的理想結果是學校主動診改制度、教師自愿診改教學、學生有權參與診改，這不僅需要政府層面對學校的信任和支持，更需要學校內部的協調和融合。

（一）營造包容支持的政策環境

不同于企業的生產流水線質量檢測，教育領域的質量是文化的產物，不可能具有統一的檢測標準，不同的學校必然具有不同的質量管理方式。目前高等教育領域中的質量管理過于側重技術層面的建構，而忽視了大學組織文化尤其是質量文化的創新和培育。“在質量評估的大背景下，責備與順從共同構成了大學組織文化變遷的縱橫坐標。”[13]追求自我發展是高校的本能需求，“超越問責邏輯”代以追求服務價值的增能性評價更容易獲得高校的全面配合[14]。國家相關政策以及專家給出的高職院校內部質量體系構建與診改要求，具有賦權增能的理想初衷，但在本質上依然是一種制度性組織管理。不同的高職院校具有不同的行業背景和辦學特色。文化的特殊性導致高職院校質量管理的落實和目標實現難以僅僅依靠制度管理來實現[15]。

學校自身既是質量生成者和創建者，也是組織者和實施者。為學校賦權增能，政府應重在激發高職院校自我診斷和改進的能動性，而不是通過規范性的制度規訓變相技術控制，讓學校疲于完成“額外任務”。每所學校都有提升質量的訴求和文化基因，也只有它們自己最了解自己存在的問題。作為政府部門應從指導者角色轉到支持者角色，從問責走向激勵，喚醒學校的質量意識和責任。唯有如此，學校內部行政管理才能相應地從行政指派轉向信任和激勵廣大教職工。強調審計文化和外部監督的“表現主義”教育改革，促使教師工作越來越高度標準化、理性化和去技能化，教師們在低信任度的工作環境中打磨掉了職業自尊，迷失了自我[16]。誠然，沒有教師的職業認同，學校的質量保證也就失去根基。真正意義上的賦權是基于心理層面，通過提升教師的自我效能感、責任心、工作熱情，在課堂教學等日常工作中發揮自身領導力[17]。因此，不僅要賦予教師參與質量管理的權力，還應給予其更多的信任和理解，而不是監視和控制。

（二）形成持續改進的質量文化

從理性視角看，在高職院校內部質量保證體系診改制度的制定和實施過程中，無論是政府還是學校更多地是以工具理性為行動守則，追求形式化的短期制度建設目標的達成，卻背離了質量提升的長遠目標和價值理性。然而，持續改進不應停留在制度文本上，而應融入日常工作，成為學校的自覺行為。

在高校評價中崇尚效率和技術控制的工具理性遭到了各種抨擊。哈貝馬斯認為人類可以通過理性溝通建立共識，以蘊含于語言中的溝通理性緩解工具理性與價值理性的沖突。工具理性是單方的理性行為，溝通理性是參與溝通的雙方或多方達到了解的最佳狀態。持續改進更多的是一種理念，而非標準化的一套運行機制。就政府而言，應引導高職院校建立持續改進的質量理念，鼓勵學校采用差異化的持續改進機制，而不宜用標準化的框架固化學校的辦學思維。就高職院校內部而言，學校領導、中層管理干部、普通教職工和學生還缺乏一種統一的質量文化意識，即與質量有關的習慣、信念和行為。迫切需要通過賦權增能樹立人人都是質量生成者的主體意識，促進廣大教職工自覺制定和執行質量標準，最終形成持續改進的質量文化。賦權增能是權和能的統一，學校具有持續改進的自覺性和能力才能讓政府放心地賦權。

（三）搭建自由平等的協商機制

哈貝馬斯的溝通觀強調，在一定的規范性條件下，讓言說者生活世界的不同面向得以互動與交流，并且在溝通行動中形成屬于該社群的規范基礎。高職院校內部質量保證體系建設要建立和完善決策機制，搭建自由平等的協商機制，重視廣大師生的參與和溝通，而不是簡單的行政指令和任務傳達。

高職院校的診改任務包括診改工作實施方案的制定和質量保證體系的運行。實施方案主要由學校職能部門制定，而實施的重要主體則是教師，行政權力與專業權力有溝通無理性，責任意識模糊。目標和標準是質量保證體系的核心，需要各診改主體之間的理性溝通和平等對話。目前高校普通教師普遍只有被通知權和執行權，迫切需要賦予教師專業自主決策的權力[18]。除了行政權力凌駕于專業權力，高校論資排輩的等級文化也制約了教師分享專業知識和能力的主動性。傳統科層模式的領導力往往將領導者等同于領導力，不利于教師打破等級壁壘。隨著學校組織結構的分散化與去科層化趨勢，強調分權式領導模式的分布式領導逐漸成為領導理論研究的新取向。分布式領導強調要根據個人的能力和特定情境下任務的特點，為組織成員分配一系列流動的角色。高職內部質量保證體系建設是一項系統工程，需要全員參與，只有基于相關人員協商的目標和標準才能脫離文本真正走向實踐。

賦權增能有利于喚醒教師的領導潛能，是轉變其個人信念及行為的催化劑，也是組織成員相互學習產生集體智慧的推動力。學校應在工作中尊重教師、信任教師，賦予教師平等自由的話語權。為教師賦權增能，要求高職院校要從以往的“獨白式”管理模式走向“對話與合作”管理模式[19]。行政文化與專業文化從對抗走向融合，行政文化對外貫徹落實政策，對內協同專業文化自覺診改。除了教師，也要賦予學生相應的權力。學生在教育質量生成過程中扮演著消費者、參與者、承載者三重角色[20]。畢竟人才培養是學校的根本任務，滿足學生發展需要才是教育的本質回歸。考慮學生的權能本應理所當然卻也是現實中最容易被忽視的。

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