PPP項目建設管理關鍵問題研究

唐 強

(中國水利水電第八工程局有限公司，湖南 長沙 410000)

PPP模式最早是在2013年的十八屆三中全會上被提出的，自從該理論被提出以來，PPP模式在中國已經有了近十年的發展，在這些年的發展過程中，PPP模式歷經了幾個階段的變化與發展。在2013年的十八屆三中全會上，國家主要是希望通過特許經營等方式為經濟社會的發展引入社會資本方，從而全面提升社會建設的效率與經濟效益。到了2014年，國務院、發改委等主要部門也開始從PPP模式的各個內容入手，推動該模式在中國的發展。國務院響應國家的號召，通過PPP模式來繼續激活經濟、推動經濟穩步增長。2020年2月，國家頒布了《關于加快加強政府和社會資本合作(PPP)項目入庫和儲備管理工作的通知》，要求加快項目入庫進度，縮短項目落地開工建設周期，切實發揮PPP項目補短板、穩投資作用，在這樣的背景下，我國的學者也紛紛從PPP模式的各個角度入手，對其風險管理、項目研究、法律法規、應用領域等方面展開了長期而又復雜的研究工作，并且結合我國發展的現狀，在行業內形成了我國特色的PPP項目特點，為PPP項目的推動奠定了良好的基礎。

1 PPP項目建設管理中的風險問題研究

1.1 經濟風險分析

在目前我國經濟發展的格局中，我國經濟呈現出新的發展態勢，由高速增長轉變為中高速增長，在全球經濟一體化的影響趨勢下，我國的經濟發展依然面臨著眾多的風險。PPP項目在執行的過程中很容易受到外界經濟環境的影響，尤其是項目管控面臨著巨大的挑戰。在2019年7月，國家頒布了《國家發改委發布關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》對PPP項目投資運營中的經濟風險進行了強調與分析。例如，在當前通貨膨脹率居高不下的經濟環境中，PPP項目的落地需要將通貨膨脹的情況考慮在內，同時還要將國際貨幣市場以及匯率風險所帶來的影響充分考慮，從整體上來說，PPP項目所面臨的經濟風險是相當大的。

1.2 政治風險分析

PPP項目在我國的落地與實施最初是由我國政府牽頭推動的，因此PPP項目的內在模式也就決定了該項目類型會受到政治環境的巨大影響，例如，國際關系的劇烈變化甚至戰爭的出現都會對PPP項目的建設管理帶來較大的影響，事實上，中美貿易戰的開展也對我國PPP項目的推進產生了巨大的影響。除此之外，國內政治政策方針以及法律內容的調整也會對PPP項目建設管理工作帶來顯著的影響，政策的調整會使得項目的流動資金或者固定資產發生巨大的變化，從目前政治發展的主要方向來看，政治風險對于PPP項目建設管理工作帶來的影響主要有兩個方面的內容。第一，政策的穩定性會對項目管理帶來顯著地影響，尤其我國稅收制度的調整、政府規章制度的改變等均會對相關管理工作產生一定的影響。第二，政權的穩定性。PPP項目管理不僅在我國得到了廣泛地發展，在眾多的西方發達國家也有著一定的發展，我國的政黨制度保證了PPP項目管理工作能夠有序地推進，而對于西方發達國家來說，政權的更迭會對公共項目產生巨大的影響，多政黨的國家在權力交換的過程中會出現利益方面的爭端，從而使得PPP項目管理工作所面臨的外部政治環境發生巨大的變化。

1.3 技術風險分析

PPP項目在推進與實踐的過程中具有較多的優勢，例如在具體的應用過程中，可以使得民間資本與政府資本相互深度融合，優化了資源的配置，全面提升了資本的利用效率。技術風險是PPP項目建設管理工作的一項重要風險管理內容，在科學技術日益發展的現代社會中，項目建設與技術有著非常大的關聯性，尤其是技術的可操作性性、先進性以及完善性均會對整個項目產生巨大的影響。在對PPP項目的規劃和實施的過程中，需要充分考慮技術的因素，并且合理設計施工工序，解決技術方面的障礙，使得投入產出比處于合理的范圍之內。在行業發展中，有眾多的PPP項目并未落地，是因為關鍵性的技術問題沒有得到充分地解決，最終使得一些前景良好的項目至此擱淺。

1.4 地方債務風險

地方債務風險也是PPP項目建設管理過程中可能存在的一種風險。地方債務風險主要指的是地方政府在項目建設過程中承擔債務但是無能力按期還本付息的可能性以及產生的不良后果，地方債務風險的影響波及面較大，因此2019年3月《關于推進政府和社會資本合規規范發展的實施意見》，規定政府責任占比，進一步防范地方債務風險的發生。

2 PPP項目建設管理措施研究——以某市市民健康項目為例

2.1 項目總體概況

本次研究的案例是某市市民健康中心項目的相關內容，該項目的建設是由市政府主導的，由某建設集團負責開發建設的PPP項目，且商業銀行、大型證券公司等企業也對該項目進行了投資。健康中心項目的位于市內繁華地段，預計占地面積約為266666m2，總建筑面積為328865m2。地上建筑面積約為25萬m2，地下建筑面積約為8萬m2，從總體規劃來看，該建筑物的容積率為0.92，該PPP項目要分成兩期進行建設，工期約為40個月。

從建設標準來看，該健康中心是按照國內三級甲等綜合性醫院的標準進行建設的，該項目完工之后將會成為本市占地面積最大的醫療綜合體，不但集中了各類醫療資源，而且還是醫學衛生研發的主要基地，可以說，該建筑是集中各項功能為一體的醫療中心。

2.2 PPP項目建設管理風險識別

結合市民健康中心項目所面臨的外部和內部風險，對其所面臨的重要風險進行重點分析。

2.2.1 經濟風險分析

一般而言，經濟風險主要是由通貨膨脹率、匯率風險、貨幣政策影響等所造成，目前我國的經濟環境處于比較穩定的狀態中，市場匯率、通貨膨脹情況也相對來說比較穩定，因此，價格的變動是經濟風險的主要內容。市民健康中心的PPP項目開發建設需要投入大量的人力與物力，在較短的時間內是不可能將項目所需要的全部材料準備齊全的，所以在該項目的推進過程中，會產生施工人員的招聘、材料的采購、大量機械設備的租賃等情況，而且這些內容所產生的成本會因為市場環境的不同而產生較大的差異，舉個例子來說，若水泥和鋼材因為市場的供給不足而產生價格的大幅度上漲，那么市場風險也就會進一步加劇，整個項目的投資成本也會顯著地增加，企業的融資壓力也會上升。

2.2.2 政治風險分析

PPP項目管理模式從本質上來說是一種“公私合營”的融資管理方式，社會公益、基礎設施建設、技術改造等內容均會在該項目中得以體現，國家對于PPP項目的管理也是抱以支持態度，并且制定出了相應的政策對其引導與推廣。但是對市民健康中心工程建設的主要內容來看，該項目不僅僅是要形成醫療中心，而且還與科研中心建設緊密相關，因此政策風險對該項目的影響也是比較大的。該PPP項目的建設管理內容與醫療行業密切相關，所以在建設的過程中不僅僅要符合建筑工程中的相關內容，而且還要充分考慮醫療衛生行業的建筑特點，因此，該PPP項目要充分地考慮建筑與醫療衛生行業的結合。

2.2.3 技術風險分析

在設計方案的確定上，該PPP項目沒有太大的問題，但是由于該工程屬于大型醫療綜合體的建設，其建設內容涉及到方方面面的內容，不但要符合建筑行業的標準，而且還要符合醫療建筑的相關要求，除此之外，工期僅有40個月，在短短的時間內需要完成328865m2的建設以及內部裝修工作，時間緊、任務重，所以在運營風險中，進度控制、質量管理、安全管理是其主要的風險因素。同時，醫療衛生建筑的用途規范也會受到外界環境、市場環境等的影響，很有可能會涉及到工程的變更，一旦發生相關的變更事件，那么就會直接影響到項目的進度與質量等問題，因此，運營風險中的項目管理工作必須加以注意。

2.2.4 地方債務風險分析

對于這一PPP項目而言，投資回報的周期非常長，因此投融資是該項目主要面臨的財務風險。上文中已經提及，該項目是由市政府牽頭的，某建設集團承接的，各家銀行與證券公司共同投資的重大民生項目，由于工期較長，項目所涉及的各類物資均會發生價格的變化，再加上行業中政策的變動會對項目的實際投資金額產生影響，如果變動幅度比較大，那么會使得融資金額不足，在建設的過程中就會面臨著融資壓力，所以，該項目面臨的主要財務風險就是投融資方面的壓力。

2.3 PPP項目建設管理風險的應對措施

第一，面對上述分析的經濟風險分析，該項目首先需要進行充分完善的市場調研，其中需要對建筑材料的采購價格以及機械設備的市場供需狀態進行充分地調研，掌握市場供給關系，在保證材料來源充足的前提下，與多個供貨商合作，避免因為一家供應而產生材料短缺的現象，其次，要與有資質的供應商展開長效合作機制。力爭實現在供貨商中取得較低的材料供應價格，由于該項目的工期較長，因此應當在合同中說明因為市場價格的變化而進行調整的比例，將采購的金額控制在合理的范圍內。

第二，面對政治風險需要從以下幾個方面著手改進。在項目開始建設之前，組織全部員工學習行業規范，了解醫用建筑的施工注意事項，并且對于醫療衛生行業內的新要求要及時關注。此外，承建公司應當針對醫療衛生建筑中的細節印發應知應會手冊，要求每一位員工熟練掌握，力求項目能夠一次性地達到醫療綜合體建設的要求。

第三，降低技術風險。首先需要加強項目管理，可以引入當前先進的BIM技術平臺，事先模擬項目過程，將不合理之處提前剔除，有效地規避項目中的風險管理問題，若項目發生了變更，那么就需要在BIM體系中調整，并且再次完成模擬仿真。其次，需要在PPP項目開發與管理的過程中建立全面項目審核機制。審核的內容一定要更加細化，其中應當包含圖紙的設計細節、工程的進度安排、開發成本的估計、安全標準等幾個方面的內容，針對項目進行過程中的進度、成本以及安全性問題，僅僅有項目的前期控制是遠遠不夠的，對于成本的偏差、質量的偏差以及安全不過關等方面的內容需要準確地計算與反饋，并且據此進行方案的調整。

第四，地方債務風險的防范措施分析。該PPP項目所面臨的主要風險是投融資的風險，因此可以采取以下幾個方面的措施進行管控。首先，可以在PPP項目管理過程中建立全面預算管理體系，該項目由于工期較長，工程量較大，資金鏈也相對較長，因此應當建立全面的預算管理體系。做出合理的預算報表，并且按照項目進度與規劃有效地把握項目的投資金額和各階段的投資比例。在關鍵階段的相關管理工作中，要建立審核機制，設置財務風險的預警，從而實現對項目投資的有效控制，其次，需要在該項目的推進過程中進一步完善項目合同的管理機制。該PPP項目是某市人民政府與某建設集團為代表的私營企業之間簽訂的特許經營協議，涉及到各類合同文件，例如采購過程、招投標文件、融資協議的內容，在這些文件中清晰地規定了各方參與工作的職責以及風險事件中所承擔的角色，并且這些規定內容具有法律層面的意義。由于工期較長，那么后期運營的特許經營期也隨之變長，在這個長期的階段中是需要這種具有法律約束力的合同文件來明確各個投資主體的利益分配以及風險分擔的情況的，通過這些合同文件的呈現，參與項目的各方面利益集團可以遵守自己的承諾，共同推進項目的有序開展，從而保證項目實現盈利。合同管理機制是大型PPP工程管理中的有效機制，它的存在能夠保證項目順利實施并且對其中的內容進行法律層面的約束。

3 結 語

在建筑行業欣欣向榮發展的背景下，PPP項目投資成為了項目建設中有效的融資方式，但是由于PPP項目在我國的應用模式不夠成熟，所以，PPP項目的開發過程中會面臨著眾多的管理風險問題。本次研究立足于實際，結合某市民健康中心建設的相關內容對PPP項目建設管理中的關鍵性問題進行了研究與分析，在未來的發展過程中，PPP項目管理工作需要更加貼近工程實際，重視各類風險的發生情況，尤其是要對市場環境進行重點的監測，增強對財務風險管理的重視程度，從而促進項目的健康發展。