放活土地經(jīng)營權(quán) 推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)
——張掖市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐與探索

閆宏昱

甘肅省張掖市農(nóng)村經(jīng)營管理站，甘肅 張掖 734000

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展狀況

2003 -2019年間，張掖市土地流轉(zhuǎn)發(fā)展經(jīng)歷了三個時期：

（一）2003-2009年的自由發(fā)展期

受廣大農(nóng)民守土情結(jié)和農(nóng)村稅費改革等因素的影響，在此期間農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)波浪式發(fā)展態(tài)勢，流轉(zhuǎn)面積有增有減，增減幅度均不是很大，流轉(zhuǎn)形式主要以農(nóng)戶間互換、代耕代種為主。

（二）2010-2015年的快速發(fā)展期

隨著各級政府對土地流轉(zhuǎn)的扶持鼓勵、農(nóng)村勞動力的大量轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，2010年開始土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢，出租、轉(zhuǎn)包、股份合作等各種流轉(zhuǎn)形式逐年擴大。在此期間，全市土地流轉(zhuǎn)面積每年遞增達到10萬畝以上。

（三）2016年之后的穩(wěn)定發(fā)展期

受農(nóng)副產(chǎn)品價格下降、土地流轉(zhuǎn)租金下降、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升等“兩降一升”因素的影響，2016年之后，張掖市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積呈現(xiàn)穩(wěn)定微增的態(tài)勢。當前，土地流轉(zhuǎn)面積增減與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、各種經(jīng)營主體發(fā)展情況息息相關(guān)。流轉(zhuǎn)形式近80%為出租，流轉(zhuǎn)主體主要為農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體。

二、推進土地流轉(zhuǎn)主要做法

（一）制訂扶持政策，推動土地流轉(zhuǎn)

2010-2015年，之所以土地流轉(zhuǎn)進入快速發(fā)展期，其主要推動因素就是自2009年起，市上先后制訂下發(fā)了推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、加快發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社、加快培育發(fā)展家庭農(nóng)場等多項實施意見，各縣區(qū)也相應(yīng)出臺了土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策和激勵辦法，鼓勵新型經(jīng)營主體、村社、農(nóng)戶圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及特色產(chǎn)業(yè)積極開展土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營。

（二）培育經(jīng)營主體，帶動土地流轉(zhuǎn)

近年來，張掖市采取多種措施，加快推進農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場的發(fā)展，新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體呈現(xiàn)出數(shù)量不斷增加、質(zhì)量不斷提升、功能不斷完善、輻射帶動能力不斷增強的局面。目前，新型經(jīng)營主體的經(jīng)營范圍已經(jīng)涵蓋了種植、養(yǎng)殖、林果、農(nóng)產(chǎn)品加運銷、農(nóng)機服務(wù)、手工藝產(chǎn)品、休閑旅游等多個領(lǐng)域。新型經(jīng)營主體的蓬勃發(fā)展，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動，已成為促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)最有力的一支生力軍。

表1 張掖市土地流轉(zhuǎn)發(fā)展狀況

（三）構(gòu)建交易平臺，促進土地流轉(zhuǎn)

2016年，張掖市制訂出臺引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展的政策意見，在各縣區(qū)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，積極推進以土地流轉(zhuǎn)交易為主的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易活動，著力盤活全市農(nóng)村土地資源。2017年全市6縣區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心全部建成，并開展了土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布和交易咨詢、鑒證、登記等多項服務(wù)工作。截至目前，各縣區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心已錄入土地流轉(zhuǎn)信息1 863條，辦理土地流轉(zhuǎn)交易733宗，頒發(fā)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)證、設(shè)施設(shè)備產(chǎn)權(quán)證等1 600本，辦理農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證378份，同時，各交易中心協(xié)助265個經(jīng)營主體向金融機構(gòu)以土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)做抵押貸款6.48億元。土地流轉(zhuǎn)交易的規(guī)范化服務(wù)，使全市土地流轉(zhuǎn)由無序發(fā)展向規(guī)范發(fā)展邁進。

（四）強化仲裁服務(wù)，化解流轉(zhuǎn)糾紛

多年來，因農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動、土地收入產(chǎn)出浮動、農(nóng)業(yè)稅費減免及糧食直補的增加等因素，導(dǎo)致土地二輪承包前后自發(fā)流轉(zhuǎn)的很多土地，在近10余年產(chǎn)生大量的矛盾糾紛。為了切實維護農(nóng)民土地承包和流轉(zhuǎn)權(quán)益，及時有效化解農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)糾紛，張掖市各縣區(qū)均成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁庭，配備了仲裁人員，完善了基礎(chǔ)設(shè)施和仲裁設(shè)備。各縣區(qū)仲裁庭對土地流轉(zhuǎn)糾紛依法及時進行仲裁，加大農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)處工作力度，有力促進了全市土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)、無序向規(guī)范、有序的轉(zhuǎn)變，確保了各類經(jīng)營主體和農(nóng)民的合法權(quán)益，也有效地維護了全市農(nóng)村的社會穩(wěn)定。

三、土地流轉(zhuǎn)取得的成效

（一）提升了土地利用效率

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進了土地的適度規(guī)模經(jīng)營，有力地提升了土地的利用效率。土地流轉(zhuǎn)改變了過去一家一戶地塊分散不便機械化耕作的問題，使農(nóng)村部分零星分散土地向農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體及種田能手適度集中，促進土地由分散經(jīng)營向集約規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變；土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)村土地、勞動力與城市資本、技術(shù)有效結(jié)合，大大提升了土地產(chǎn)出率和利用率。2019年，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積127.31萬畝，其中50畝以上的規(guī)模經(jīng)營面積達112.3萬畝，占88.2%。

（二）提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，尤其促進了特色農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。隨著農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，培育壯大了一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、市場競爭力強的專業(yè)村和特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成了一批特色農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)基地，增強了農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，提高了農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平，有力地帶動了農(nóng)業(yè)增效。民樂縣129萬畝耕地中，特色高效作物面積達到84萬畝，占總播種面積的79%。

（三）推動經(jīng)營主體快速發(fā)展

一是農(nóng)民專業(yè)合作社蓬勃發(fā)展。截至目前，全市各類農(nóng)民專業(yè)合作社達到7 274個；二是家庭農(nóng)場初具規(guī)模。家庭農(nóng)場已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的又一新型主體，在培育中不斷發(fā)展壯大，全市家庭農(nóng)場達到3 130家；三是種植大戶增多。全市共有各類種植大戶3 000多戶，經(jīng)營土地面積11萬畝；四是龍頭企業(yè)積極參與土地流轉(zhuǎn)。通過土地流轉(zhuǎn)，全市118家龍頭企業(yè)建立了穩(wěn)定的種植基地。

（四）增加了農(nóng)民經(jīng)濟收入

土地流轉(zhuǎn)促使一部分不愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民從土地上解放出來，向城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶，除了可以獲得長期穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)收益外，還可以通過外出務(wù)工增加新的勞務(wù)收入；通過流轉(zhuǎn)獲得土地的經(jīng)營主體，因人均占有土地資源量增加，可以通過規(guī)模經(jīng)營提高生產(chǎn)效益。山丹縣土地流轉(zhuǎn)以前，每畝地按種植大麥小麥計算，除去成本后，畝收入最多400-500元；土地流轉(zhuǎn)后，每畝地除凈收500-600元租金外，還可在自家的地里打工獲得7 000多元的收入，全縣已有2.6萬個農(nóng)民從土地上走出來，向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，人均年均收入在4萬元以上。