通渭縣農村“三變”改革研究

成隨強，王文奎，李升樺

甘肅省通渭縣農村合作經濟經營管理站，甘肅 通渭 743300

通渭縣堅持把農村“三變”改革試點工作作為助推脫貧攻堅、深化農業供給側結構性改革、增強農業農村發展新動能的總抓手，按照“選好一個主導產業、培育一個經營主體、建立一個融資平臺、形成一個推進機制”的思路，統籌謀劃，試點先行，形成了分類指導“三變”改革、分層推進多元創新、多點探索模式路徑的良好格局。

一、通渭縣“三變”改革的主要成效

（一）組織保障，政策助推改革

通渭縣在縣級層面成立了黨政主要領導雙組長負責的農村“三變”改革領導小組，明確了各部門職責分工；在鄉鎮層面成了由鄉鎮黨委書記為組長的“三變”改革領導機構；在主管部門設立“三變”改革雙辦公室，確定專職人員開展工作，形成了步調一致推進試點工作的格局。先后多次召開小組會議，制定印發了《通渭縣推進農村資源變資產資金變股金農民變股東改革的實施意見》《通渭縣農村“三變”改革試點工作實施方案》《通渭縣農村“三變”改革配套方案（辦法）》等文件，為全縣“三變”改革的深入推進指明了方向，提供了堅強的組織保障。

（二）多措并舉，“三變”收效明顯

通渭縣“三變”改革依托合作社帶動、村級光伏電站、東西部扶貧協作、金銀花初加工等項目，共培育“三變”改革試點村128個，參與經營主體103家（其中合作社94家、龍頭企業9家），累計投入資金18 137萬元（其中財政注資8 605萬元、社會資本投入9 532萬元），帶動參與農戶6 579戶（其中貧困戶4 155戶）。截至2018年11月底，共為5 659戶入股農戶分紅1 361萬元；帶動消除集體經濟“空殼村”142個，198個貧困村累計新增村集體收入666.02萬元、平均收入3.36萬元。

（三）強化地域，突出特色模式

根據通渭資源和產業特色，通過不斷深化改革，逐步打造了“三變+7”模式。一是推行“三變”+村級光伏電站模式；二是推行“三變”+養殖產業發展模式；三是推行“三變”+中藥材產業發展模式；四是推行“三變”+林果產業發展模式；五是推行“三變”+設施蔬菜產業發展模式；六是推行“三變”+小雜糧產業發展模式；七是推行“三變”+鄉村旅游模式。

（四）整合資本要素，完善產業扶貧機制

正確引導和整合各類財政支農資金、扶貧專項資金用于“三變”改革，將會成為貧困村、貧困農戶脫貧致富，奔赴小康的有效途徑[1]。通渭縣制定了《關于培育壯大新型經營主體構建利益聯結機制助推脫貧攻堅的實施意見》《通渭縣精準扶貧三年行動六大產業實施方案》等一系列推動鄉村產業扶貧和支持新型經營主體發展的文件，把“三變”改革作為產業扶貧“551”體系的關鍵環節，納入全縣脫貧攻堅大局。

二、通渭縣農村“三變”改革中存在的主要問題

通渭縣農村“三變”改革試點盡管取得了一定成績，但仍存在一些困難和問題，主要表現在。

（一）“三變”改革的管理能力不足，改革進度緩慢

鄉鎮一級是參與“三變”改革的最前沿，也是執行者，但是從全縣18個鄉鎮來看，鄉鎮參與人員主要是1名分管的副鄉（鎮）長和1名業務專干，任務重，人員少，其在“三變”改革中，對于新型經營主體的規范化指導、產權交易市場建立、農產品對接、合作股份制運營等方面存在著經驗不足和管理水平不高等問題，嚴重影響了全縣“三變”改革推進速度。

（二）承接主體少，民間資本投入不足

全縣參與“三變”改革的承接主體較少，經統計，如表1：全縣1 850個合作社和27家龍頭企業中，參與“三變”的合作社僅有94家、龍頭企業9家，合作社參與比例剛達到5%以上，縣內龍頭企業和合作社參與“三變”改革的數量和比例均較低。表1反映出縣內新型經營主體參與度不高，而“三變”改革資金投入除了政府之外，主要依靠縣內外承接主體的投入，現今資本投入不足，加上部分貧困戶還處于觀望態度，沒有很好的發揮新型經營主體帶動貧困戶脫貧致富的作用。

表1 全縣參與“三變”改革的承接主體情況

（三）“三變”資源挖掘不充分

通渭縣自然資源貧乏，“三變”改革起步較晚，宣傳工作有些滯后，農民的積極性還沒有被完全調動起來，民間資本和潛在的要素還沒有完全被激活，從表2中可以看出：目前全縣主要“三變”資源有土地、林果、中藥材等，其中土地所占比例最大，所占比超過60%；其次是養殖，10%以上，其他幾種所占比例較少，同時“三變”要素過于單一，“三變”資源挖掘不充分。“流動產生效益”[2]，可變資源配置不合理，可用與“三變”改革的土地、草蓄、林地、荒山等資源還沒有得到充分挖掘和應用。

表2 全縣主要“三變”資源情況

（四）“三變”改革的運行機制不夠完善

參與“三變”改革的新型經營主體中，能夠按照股份制運作的合作社有22家、龍頭企業5家，規模運營數量較少。存在著股份合作運作不夠規范，農戶利益得不到完全保障。特別是分紅方式不夠規范，一些鄉鎮的股權證、分紅卡還沒有到戶，嚴重地影響了農戶參與“三變”改革的積極性。同時，為“三變”改革配套服務的農村產權交易市場還沒有建立起來。

三、通渭縣“三變”改革問題思考

（一）深化農村集體產權制度改革，加強鄉村治理力度建設

進一步完善農村集體產權制度改革，整合相關農業開發項目，引導更多的資金投入到“三變”改革。因此，必須加強對各級涉農資金的整合，特別是對涉農資金的投放方式進行改革，在不改變資金的使用性質和用途的前提下，將整合的涉農資金量化為村集體和農民持有的資金，集中投入到企業、農民專業合作社、家庭農場等經營主體形成股金，村集體和農民按股比分享收益，從而變一次性的財政投入為長期性的財產性收入，形成農民穩定增收的長效機制[3]。通過產權制度改革，進一步明晰產權歸屬和交易權限，為長久的鄉村“三變”改革注入制度活力。

進一步加大基層“三變”管理能力建設，從合作社輔導員、基層“三變”工作人員入手，建立健全基層“三變”改革服務體系，從機構到人員進行全面的完善和培訓，進一步完善合作社股份制分紅模式，提高鄉鎮一級“三變”改革的政策落實力度。

（二）培育壯大“三變”承接主體，打造“三變”示范基地

“三變”改革必須依靠地方產業，產業推動要從上而下全面開展。通過加大新型職業農民和合作社負責人技能培訓，結合全縣產業發展現狀，開展金銀花、果品、草畜、花椒、中藥材產業的技術培訓，進一步規范和提升合作社的管理和生產能力，通過合作社的發展壯大，帶動貧困戶各特色產業的發展，進而培育壯大更多的“三變”承接主體。

（三）盤活資源要素，挖掘更多的“三變”資源

加大清產核資力度，釋放更多“三變”資源要素。通過開展集體資產清產核資工作，盤活村級資產、資源，資金，發展和壯大村級集體經濟，為“三變”改革提供可變要素，立足資源稟賦和區位優勢，大力發展果品、花椒、草牧、中藥材“四大產業”，堅持“一域一業、一村一品、一戶一策”的原則，逐步加大產業結構調整力度，為“三變”提供更多的可變資源。

（四）完善股份合作制，進一步完善“三變”改革的運行機制

“三變”改革最重要的是把改革成果落到實處，落到每一個社員和貧困戶手中，必須建立一整套完整的制度來保障。縣鄉兩級要做好以下幾點：一是進一步規范股份合作制，完善配套制度規范，保障改革依法依規進行；二是建立全縣農村“三變”產權交易中心，在政務大廳設立窗口，為“三變”改革保駕護航；三是既要做大蛋糕，也要分好蛋糕；既要挖掘資源要素，也要促進資源要素的合理流動；四是結合全國全省農業保險品種的完善，進一步完善全縣農業保險種類和品種，將參與“三變”改革的新型經營主體和農戶優先拉入到保險當中，更好地發揮農業保險“保護傘”的作用。