以政策創制推動體系建構和能力建設
——蘇州社區治理創新十年探索

高 峰

自2009年以來，蘇州基于經濟社會發展趨勢、基層政府管理體制改革方向和城鄉居民意愿等方面的系統考量，以更好地服務居民群眾為目的，以構建新型社區治理體系和提升社區治理能力為目標，進行了持續十年的有益探索，取得了階段性成效，產生了積極社會反響。其中，源自蘇州太倉市的“政社互動”榮獲第三屆“中國法治政府獎”，并位列“2015年度中國社區治理十大創新成果”之首；蘇州張家港市的“三治融合”獲評第四屆“中國法治政府獎”；蘇州“城鄉社區服務社會化全覆蓋試點”被評為2017年江蘇省“基層社會治理創新獎”十大成果之首。

一、“政社互動”：走出社區治理困境的“破冰”之舉

改革使原先的“單位人”轉為“社會人”，政府兜底“單位”剝離出的社會職能，其重心逐級下移。鄉鎮政府和街道辦事處作為政府基層組織單位，處于三明治的“夾心層”，是政府行政管理和社會自我管理的中介和橋梁，對上承接政府安排的事項，對下承擔指導社區自治的責任。

長期以來，基層政府行政管理與群眾自治二元結構碰撞，成為社區治理之困的體制原因。多層的行政干預捆綁了社區手腳，“上面千條線，下面一根針”是其真實寫照，居（村）委干部像“木偶”一樣，任由上面“千條線”扯動。近年來，基層政府和派出機構工作超載，“白加黑”“5+2”是工作常態。面對如此繁重的工作任務，向社區轉移事項成為政府基層組織的慣性選擇，其結果是鄉鎮（街道）和城鄉社區的雙重疲憊。

居（村）民委員會是群眾性自治組織，但受行政導向思維的影響，事實上演變為政府職能向基層延伸的載體，成為行政任務的責任主體，“工作任務多、工作臺帳多、考核檢查多”。根據實地調查，城鄉社區不合理負擔主要來自以下幾方面：一是“協助”工作無“門檻”。根據《居委會組織法》和《村委會組織法》，居（村）委會有協助政府開展工作的職能，但在實際操作中，“協助”變得“無邊界無底線”。二是“屬地管理”被誤讀。不管社區里出什么問題，最終居（村）委會都會被追責，理由是“屬地管理”，而實際上，很多問題都超出了社區的能力和職權范圍。三是“低位協調”。在基層治理工作中，要求居（村）委會協調延伸至社區的各政府職能部門的工作人員，但事實上，居（村）委會沒有足夠的協調能力和手段。

為破解社區工作行政化問題，近年來不少地方開展了“居站分設”的社區體制改革，在社區設立工作站負責政府下派的行政事務，讓自治組織回歸自治服務本位，但在實踐中又逐漸出現了“再度行政化”。政府相關部門將工作下沉到基層，在社區居（村）委會建立工作站或辦事窗口。進社區的各部門都對居（村）委會提出“工作目標上墻”“措施上墻”“流程上墻”“制度上墻”等要求，以致居（村）委會辦公場所的墻上掛滿牌子，有些辦公場地較小的居（村）委會甚至出現了“墻不夠用”的情況。在“牌子”的背后，則是居（村）委會工作人員的沉重負擔。據實地調查，很多部門把工作推進基層后，除督查考核之外，全部工作交由居（村）委會工作人員做，以致他們的大部分時間和精力都用于應付“進社區”事項的“臺賬”和“考核”，社區自治和社區服務的本職工作反而無暇顧及。

政社邊界不清和關系不順，社區事務負擔過重；加之“費隨事轉”難以落實，社區“小馬拉大車”，許多轉入社區的行政事項由于缺乏專項工作經費保障而處于“懸置”狀態。不少公共管理和公共服務事項在距居民的“最后一公里”處停留在“臺賬”上，百姓難有真切的獲得感。

如何厘清政社關系，切實減輕社區負擔，不斷提升社區居民的獲得感幸福感？2015年民政部、中央組織部印發《關于進一步開展社區減負工作的通知》，蘇州則在先行實踐中給出了具體“答案”。在深入調查、科學論證基礎上，蘇州太倉市在全國率先啟動“政社互動”探索。2009年出臺《關于建立政府行政管理與基層群眾自治互動銜接機制的意見》，并于2010年首先在太倉市的城廂鎮和雙鳳鎮進行了“政社互動”試點。在《意見》指導下，太倉“政社互動”通過“兩份清單、一張協議、雙向評估”的路徑加以推進。

一是勘定權力邊界，制定兩份清單。明晰政府和自治組織權責邊界是“政社互動”得以推進的關鍵所在。2010年，太倉市依據法律規定，通過部門清理、專家審核、村居討論、社會公示，梳理出《基層群眾自治組織依法履行職責事項》和《基層群眾自治組織協助政府工作事項》“兩份清單”。“兩份清單”劃清了“行政權力”與“自治權利”界限，為“政社互動”的推進奠定了堅實基礎。

二是剝離行政責任，簽訂委托協議。長期以來，基層政府行政管理的一個重要手段是通過簽訂行政責任書，把原本屬于政府的責任“下嫁”給自治組織。太倉市在明晰權責基礎上，把廢止行政責任書作為推進“政社互動”的突破口，按照“費隨事轉、權隨責走”的原則，政社雙方平等協商簽訂《協助管理協議書》，明確社區協助政府管理的項目和要求，明確政府必須提供社區的行政指導和財政支付，明確雙方的履約評估和違約責任。

三是弱化行政考核，實行雙向評估。建立由黨政干部組成的自治組織履職履約情況評估小組和由社區黨組織、居（村）委干部、居（村）民代表組成的政府履職履約情況評估小組，對雙方履約情況進行年度評估，并將評估結果與基層政府責任部門和責任人以及居（村）干部雙方績效考核掛鉤。

太倉市的“政社互動”改革在試點一年的基礎上，于2011年4月在太倉全市全面推開，2012年6月開始，在蘇州大市范圍內逐步推廣。截至2014年12月26日，蘇州全市2054個村民委員會和居民居委會實現了“政社互動”全覆蓋。“政社互動”的實踐成效獲得了所在地各參與方的廣泛認可，也引起江蘇省主要領導和中央有關部門的高度關注。①2013年3月，中央書記處書記、中央紀委副書記趙洪祝作出重要批示：“江蘇太倉市‘政社互動’的做法，突出‘確權、服務、效率’，理念新、措施實，效果比較好，希望繼續探索實踐，積累更多經驗。”2013年6月12日，江蘇省省長李學勇批示：“太倉市‘政社互動’經驗值得推廣。”2013年6月15日，江蘇省委書記羅志軍批示：“在全省及時推開，不斷有新進展。”2013年7月，江蘇省推行“政社互動”推動社會管理創新工作會議在蘇州太倉市召開，會議要求從2013年開始“政社互動”在江蘇全省逐步推進。

“政社互動”的實施，最直接的變化是政府改變了對自治組織發號施令的傳統做法，促進了政府的自律、權力的“瘦身”和社區的減負。如今，凡屬社區居民自治范圍內的事項，由社區自主管理；凡屬政府部門職責范圍的工作任務，不得隨意向社區轉入；凡屬未經確認進入社區的事項，特別是無償占用社區工作精力和工作經費，可能干擾社區正常服務管理秩序的，社區居（村）委會有權拒絕執行。社區對外只統一懸掛社區黨組織、居（村）委會、工作站、人民調解委員會和社區綜治辦等5塊標識牌，各單位、各部門不得以條線規定為由要求社區增掛其他牌子。同時，要求“工作進社區”的責任部門對社區臺賬要減量、規范，注重基礎性、實用性和動態性，并推行臺賬電子化。已有電子臺賬的，不得因各類達標評比表彰等要求社區另行制作紙質臺賬。

“政社互動”改革更深刻的意義在于：一是破除政府把自治組織作為行政延伸的思維定勢和行為習慣，通過厘清“兩份清單”，使公共權力得到規范，群眾自治權利得到保障，促進了基層群眾自治組織功能正確定位和合理回歸；二是破除自治組織習慣“行政依賴”、一旦離開行政“指揮棒”就變得束手無策的運行阻力，增強了自治組織的自治能力和信心；三是為推進基層社會治理創新開辟了廣闊空間。善治的根本在于政府的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。“政社互動”向社會表達了“尊重自治權利，建設有限政府”的法治思想和“共同參與、和諧善治”的治理理念，為促進基層社會和諧奠定了堅實基礎。

二、社區服務社會化：“三社聯動”的蘇州路徑

“政社互動”實施后，“兩份清單”讓社區減負了，但政府卻“增負”了。政府“兩份清單”以外原先轉入社區的工作事項誰來做、怎么做，就成為隨之而來的現實問題。為破解這一難題，從2012年起，蘇州又啟動推進“三社聯動”，深化“政社互動”的新探索。主要有兩種思路、兩種做法：一是在“兩份清單”之外，將原先轉入社區的政府事項，改由政府花錢“購買”“社區”服務項目，“社區”再將其轉包給專業社會組織，由專業社會組織的專業社工將項目在社區內落地；二是在“兩份清單”之外，將原先轉入社區的政府事項，改由政府花錢直接向專業社會組織購買，專業社會組織的專業社工再連接項目落地的所在社區，最終服務社區居民。這兩種思路和做法，實現了社區、社會組織和專業社工三者的互聯互動。可見，在蘇州，“三社聯動”是“政社互動”之后的內在現實要求，是“政社互動”的自然拓展和延伸。

在各地實踐探索基礎上，2013年，民政部聯合財政部出臺了《關于加快推進社區社會工作發展的意見》（民發〔2013〕178號），提出“探索建立以社區為平臺、社會組織為載體、社會工作專業人才為支撐的新型社區服務管理機制”。“三社聯動”要“聯”得起，“動”得了，關鍵要有一定量的能夠承接政府職能轉移的專業社會組織。為此，蘇州早于2012年就開始通過“公益創投”培育和發展社會組織。“公益創投”的持續推進，為激發社會活力、促進政府職能轉移發揮了重要作用，但同時也存在自身難以克服的不足：創投門檻低、項目資金小、服務周期短、覆蓋人群有限、農村社區滯后等“短板”。為補齊“短板”，2016年初，蘇州著手啟動城鄉社區服務領域供給側改革，從制度創新切入，探索建立“優化創投、擴大采購、街鎮打包、村居落地、三社聯動、共建共享”的社區服務社會化的新機制，并以制度創新推動實踐創新。

蘇州在探索實踐中，按照“社會的事社會辦、專業的事專業辦”的原則，逐步將城鄉社區為老、扶弱、雙擁、關愛困境兒童、提升自治能力、破解治理難題等社區基本公共服務，劃分特殊人群基礎類、居民自治增能類、破解難題治理類共3個大類、21個大項、85個子項，通過統籌設計、整體打包，向有專業資質、有專業能力的社工機構購買服務，由中標機構組建執行團隊“全員額下沉、全方位融入、全天候服務”，逐步形成以“居民為中心、統籌為方法、專業為支撐、三社聯動為路徑”的城鄉社區服務社會化新機制。在社區服務社會化推進過程中，堅持服務機構“落地”村居、執行團隊“融入”居民、專業社工“深耕”一線。讓社會工作在基層扎根，讓專業社工成為社區共治主體，讓居民感知身邊有社工的溫暖，從而為城鄉社區編織了一張“既不進編，也不占編，不為所有，但為所用”的社工人才大網，為城鄉社區治理注入了新的活力。

作為“三社聯動”政策的延伸，蘇州推行“社區服務社會化”試點改革是要徹底轉變傳統社區工作模式，實現服務主體能力專業化、服務需求定向化、服務籌資多元化、服務范圍擴大化（由中心城區向城鄉社區尤其是農村社區延伸），推進城鄉社區服務供給一體化，為構建社區協商、合作治理網絡夯實基礎。

“社區服務社會化”試點改革以2016年4月蘇州市人民政府印發“關于全面推進社區服務社會化試點方案”為標志正式啟動，首批試點政府財政總投入2400萬元，為期兩年，在18個街道、90個社區先行，面向全國專業的社工機構公開招標。截至2019年10月，蘇州全市累積投入2.5億元，覆蓋10個區（市）、所有街（鎮）、521個社區（村）。入駐蘇州全市社區的專業社工機構近百家、千余名全職社工在社區一線開展服務。此外，蘇州“社區服務社會化”試點工作還推動了社區公益金創建、社區社會組織培育、社區志愿者招募與培訓、社情民意溝通平臺等多條社區服務“社會化”路徑探索。截至目前，“社區服務社會化”改革試點已有三年，依托政府財政和配套政策，項目落地工作開展順利，專業機構入駐社區與政府合作解決社區居民多樣化社會需求、社區社會組織與居民共同參與社區治理格局初步形成。

社區服務社會化是黨的十九大提出“打造共建共治共享社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”的生動實踐，是新形勢下推進社區、社會組織、社會工作“三社聯動”、深度融合的有益探索。蘇州社區服務社會化的實踐探索，是社區服務供給側領域的深刻變革，為創新服務方式、改進服務方法、融合服務資源、提升服務效能帶來了諸多溢出效應，并打造了一批城鄉社區治理新品牌：創建了一批由社工機構通過自籌模式成立的社區公益金；創立了一批由社工機構推動社區就業創業平臺；創制了一批由社工機構合作研發的線上線下信息共享系統；創新了一批由社工機構多維度介入的社區重難點治理成功案例。

三、聚焦能力建設，為推進城鄉社區治理現代化夯實基礎

“社區服務和管理能力強了，社會治理的基礎就實了。”習總書記的重要論述充分表明加強城鄉社區治理能力建設的極端重要性。2017年黨的十九大以來，蘇州根據新時代的新要求，聚焦社區治理的能力建設，強化社區治理“五大機制”，提升社區治理“五種能力”。

一是強化核心領導機制，提升社區黨組織在社區治理中的引領能力。通過“寓領導于服務管理之中、寓領導于民主協商之中”，更加凸顯社區黨組織的“一元核心”地位，充分發揮領導核心作用。寓領導于服務管理之中，即積極發揮社區黨組織在社區服務中的“策源地”的作用，擴大黨的執政基礎。社區治理中，居民滿意是衡量黨建工作的重要標準。通過社區服務能力和管理水平的提高，居民的需求不斷得到滿足，不斷感受到黨的溫暖，群眾的認可度和信任度逐步提升，自然會使社區黨組織的威望逐步提高。寓領導于民主協商之中，一方面強化社區黨組織在協商平臺中的召集作用，另一方面強調協商過程中的積極引導，更好體現黨的意志，提高協商效率。

二是強化議事協商機制，提升社區治理的自治能力。在社區層面建立社區協商委員會這一協商平臺，社區任何重大事項和涉及多人的矛盾和糾紛均需通過這一平臺予以協商、集體決策，充分體現社區自治的基本屬性。該協商平臺除了社區黨組織代表、居（村）委會代表等常任委員之外，其余非常任委員均從利益相關群體中推選產生，以保證協商人員的代表性和協商結果的可行性。在議事協商中，堅持平等協商，以協商促進共識，靠協商解決爭端。議事協商機制的建立和強化，能夠有效化解社區矛盾和糾紛，做到早發現、早介入、早協商、早化解，大大增強社區治理的自治水平，對社區的穩定與和諧具有很強的現實意義。

三是強化內生服務機制，提升社區居民自我服務能力。通過政府向社會組織購買社區服務，其服務范圍和對象都相對有限，無法從根本上滿足各類居民的需求，與這種“嵌入式”的社區服務模式不同，目前，蘇州更加注重培育社區內生的自我服務機制。在城市，主要通過增強居委會、業委會和物業服務企業三者之間的“粘合度”和信任度，并以此為基礎組建社區社會組織聯合會，通過專家輔導和專業培訓，孵化培育社區社會組織，組建各類社區志愿者隊伍，自發提供自我服務，讓“人人有責、人人盡責、人人享有”成為共識，找到路徑，落到實處。與“嵌入式”服務機制相比，內生服務機制使得社區服務隊伍更加龐大、服務成本更加低廉，大大減輕政府財政負擔；與“嵌入式”服務機制相比，專業社會組織及其社工的主要任務不是為社區居民提供直接服務，而是帶動更多的社區志愿者，整合社區內外的社會資源，共同為社區居民提供服務；與“嵌入式”服務機制相比，內生服務機制通過開展積分管理和精神鼓勵等方式激發社區居民的志愿熱情，保證社區服務的可持續性。

四是強化合作共治機制，提升多主體在社區治理中的協同能力。共建共治共享中，共建是基礎、共享是目標，而共治則是關鍵。美國學者奧斯特羅姆夫婦提出的多中心理論以承認政府責任及能力有限為前提，以支持權力分散、管理交疊和政府、市場、社會多元共治為特征。在社區治理中，整合政府、市場、社會等多元主體力量，充分發揮社區黨組織核心作用，并統籌各方事務、整合社區資源；各利益相關方廣泛參與，通過協商、協調的方式解決社區公共事務，在利益相關方取得一致共識的基礎上再形成相應的決議，才會讓更多的居民認可，并自覺接受和踐行。

五是強化服務保障機制，提升社區治理綜合服務能力。推進城鄉社區綜合服務設施提檔升級，提高公共服務設施供給能力；推進“智慧社區”建設，改造提升城鄉社區綜合服務管理信息平臺功能，提高“互聯網+”信息支撐能力；推動社區、社會組織、社會工作深度融合，不斷提升服務質量；按照“統一標準體系、統一綜合培訓、統一服務規范、統一績效考評、統一工作保障”的要求，推進社區工作者服務規范化標準化建設，全面提升其服務水平和能力。

在“政社互動”、“三社聯動”持續推進的基礎上，蘇州聚焦能力建設，強化“五大機制”，提升“五種能力”，系統創制“廣泛參與、深度協商、活力自主”的新機制，以此激發社區多方主體的主動性、創造性，實現社區有效治理。該機制強調的是社區主動發現問題，有序開展協商，理性表達訴求，積極達成共識，最終化解社區矛盾、解決社區問題、促進社區發展；注重的是居民的積極參與和合作溝通以及居民在參與社區發展過程中的個人能力、公共意識和社區歸屬感的培養；指向的是“幸福社區”的建設目標，強調以居民為中心，維護社區居民的合法利益，營造居民美好生活的宜居環境，尊重居民的內心體驗與主觀感受。

四、反思與展望

梳理十年來蘇州社區治理創新的探索歷程，我們可以清晰地看到其間以政策創制推動社區治理的體系構建和能力建設的清晰理路，并呈現出創新發展的階段性特征。“政社互動”主要針對的是政社關系不順、社區負擔過重問題，通過“兩份清單”，厘清政社權責邊界；“社區服務社會化”作為“三社聯動”的蘇州路徑，重點解決的是社區內部多元主體活力不足、互動不夠的問題，通過政府購買社區公共管理和公共服務，帶動“三社”互聯、互動，推動利益相關方協同共治；針對長期存在的社區參與不足、民主協商能力不強、參與方主觀能動性不夠等問題，蘇州著力聚焦“能力”建設，通過強化“五大機制”、提升“五種能力”，在發展社區治理能力上下功夫，促進城鄉社區有效治理。十年來蘇州社區治理的創新成果讓我們看到三個階段的突出問題逐步得到了緩解，蘇州的基層社會力量正在逐漸生長，與政府協商合作治理地方公共事務的能力也在日益增強。

應該說，以政策創制推動社區治理創新改革，能精準對接我國社區建設與發展的各個時期的現實需求，能在有限的時空條件下基于政府強烈的績效追求大膽突破觀念禁錮與制度藩籬，從而在短期內實現改革預期。在這一點上，蘇州社區治理創新改革實踐做到了：一方面，政府順利實現了十年間從“管理”走向“治理”的思維與行動轉型；另一方面，基層社會也從十年前的“無組織、無資源”逐步發展成為現階段的“有組織、有資源”；政府與社會從之前的政府自上而下行政主導社會轉變為當下雙方有效銜接與良性互動，社區減輕了行政負擔，當地居民也有真切的獲得感。

站在新的起點，能否進一步推動形成政社雙方健康互動、良性互動、持續互動，將是推進社區治理現代化的關鍵。今后尤其需要在以下三個方面著力探索：一是進一步發揮黨政主體和社會主體的兩個積極性，堅持兩個主體“雙輪驅動”。黨政統籌和社會參與，如車之兩輪、鳥之雙翼，相輔相成，共同推動社區治理健康有序向前發展。二是善于把握黨政主導與社會參與的邊界和“度”，逐步形成“系統治理”。黨政主導，重在加強對社會主體的引導、支持和監督，做到“放手不放任、協辦不包辦、指導不指揮”，把握好了這個“度”，社會協同就有活力，多方共治的格局就易于形成。三是著力提高社會力量參與社區治理的能力與質量，真正實現“有效治理”。現階段社會組織參與社區治理、提供社區服務的專業能力相對較弱，整體素質有待提升。提高社會組織社區治理的質量，做到有效治理，是一項長期的挑戰。

蘇州的社區治理創新的改革實踐取得了階段性成果，形成了一些“地方經驗”。但是，我們應當看到，在蘇州的上述系列改革進程中，無論是在財力支持還是政策配套上，政府發揮了強大的推動作用。蘇州地處蘇南地區，地方經濟實力雄厚，20世紀80年代形成的“蘇南模式”其集體行動思維與制度慣性在蘇州依然發揮強大的“路徑依賴”。因此，在實踐中，蘇州社區治理創新改革的“地方經驗”不可避免有其時空局限性，并非適用于所有地區。從理論角度來看，蘇州社區治理創新改革也存在著不可回避的一些風險，例如有學者就曾指出：“政社互動的治理邏輯在于補充行政主導的不足之處，主要目標在于提高社區公共服務供給績效”①葛天任：《建國以來社區治理的三種邏輯及理論綜合》，《社會政策研究》，2019（3）。，“但政府和社會組織之間的關系需要進一步協調和理順”②李強、陳孟萍：《社區治理中基層政府與社會組織關系探討——中國臺灣M縣“村里”與“社區發展協會”案例研究》，《社會學評論》，2018（7）。。入駐社區的專業社工機構、社區社會組織盡管獲得了政府強大的財力和政策支持，但同時也極大可能被高度“嵌入”進政府行政體系，從而難以獲得真正意義上的組織獨立性，一旦“脫嵌”其發展也將不可持續。

總之，蘇州社區治理創新解決了十年以來基層社會面臨的諸多現實問題，而如果要回應新時代社區治理現代化這一目標訴求，其創新改革之路依然任重而道遠。