我國社會工作服務的多元化體制建設

關信平

（南開大學社會建設與管理研究院，天津，300350）

專業社會工作是以制度化的方式向有需要的人提供服務的行動體系。從全社會的角度看，社會工作應該是國家公共服務體系中的一個重要組成部分，是一項重要的社會事業。要推動社會工作健康發展并使其能夠正常運行，關鍵是要建構適合其發展和運行的制度體系，而在其制度建構中最基本的任務是確定適合本國社會工作發展的基本體制。我國社會工作體制建設相對比較滯后，需要進一步加強，為此，本文擬討論我國優化和完善社會工作服務的多元化體制建設問題，包括其重要意義、主要內容和行動任務等。

一、優化和完善社會工作服務體制的重要意義

(一) 社會工作服務體制的含義

“體制”的基本含義是從事某類活動的基本組織方式及相關制度體系。當代社會是一個組織化和制度化運行的社會，主要的社會行動領域都有相關的組織體系和制度體系，從而形成各個方面的基本體制，如經濟體制、社會體制、文化體制等。同時，在各大類體制之下，又有進一步細分的具體領域體系，如經濟體制之下的外貿體制、金融體制等。社會工作體制則是屬于社會體制下具體行動領域的體制。目前，國內學術界少有對“社會工作體制”的界定和研究。對于“社會體制”的概念，研究者們也有不同的表述，其中較有代表性的定義如下：“以人們的狹義的社會生活(日常生活)為核心而形成的民眾之間、社會組織之間、民眾與社會組織之間的社會關系及其運行的基本機制與制度。”[1]“社會體制是指一種規范，是為了社會生活而建立的約束個人行為的規范，包括如何最有效最合理地分配財產，如何對社會生活進行決策，以及如何參與社會生活等，它表現為在一定地區或社會內的社會制度和政府行為中的一系列道德、政治和經濟原則，決定著人們之間的關系。”[2]總結已有研究及政府文件中對“社會體制”概念的使用方式，本文認為，“社會體制”即狹義的社會運行所依賴的組織方式及相關制度體系。因此，社會工作體制就是社會工作行動的組織方式及其相關的制度體系。

(二) 社會工作體制的基本功能

選擇適當的體制是當代社會工作行動體系能夠正常運行和高效達到目標的重要組織基礎和制度基礎。當代各類社會服務運行的一個基本特點是組織化的服務方式，即絕大多數社會服務都是通過一定的組織來提供的。教師、醫生、社會工作者等專業服務工作者都是屬于某類組織的成員。他們在組織的平臺上發揮專業作用，完成組織交辦的各種任務，按照組織的要求向有需要的人提供專業服務。相比之下，專業社會工作對組織的依賴更高。目前在教育、醫療等其他領域中我們還能看見一些個體性服務(如個體辦的課外輔導、個體診所等)，但基本上看不到個體的社會工作從業者。鑒于社會工作對組織的依賴性很大，其運行情況與組織方式密切相關，各種不同的組織模式對社會工作的運行與發展有著很大影響，因此，各國都需要根據本國情況選擇和建設適宜的社會工作體制。

(三) 我國優化和完善社會工作體制的意義

適宜的體制對社會工作發展具有多方面的重要意義。一是社會工作體制決定社會工作的資源供給方式，在國家體制下應該由國家(政府)承擔其資源供給，而在社會化體制下資源的供給要依托于社會力量。各類社會工作的任務目標不同，所需要的資源供給方式也有很大不同。有些項目服務于國家基本公共服務，是需要向全社會提供全面、長期和穩定服務的領域，就需要長期穩定和均衡的資源供給；而一些地方性、特殊性、補充性、前沿性和發展性的社會工作服務，可以更加靈活地采取社會化加市場化的資源供給方式；還有一些圍繞某些特定組織目標提供的服務，可以依托組織的資源去支持其運行發展。因此，不同任務目標下的社會工作服務可以采取不同的體制。二是社會工作體制在較大程度上影響著社會工作管理的基本模式。國家體制下的社會工作機構應該由政府直接管理；而社會化體制下的社會工作機構則應該由社會組織獨立管理，政府只具有作為公權力的監管職責。三是社會工作體制影響著社會工作服務運行的規劃、提供方式、穩定性等，對社會工作服務的質量和長期持續發展具有重要的意義。總而言之，只有選定了合適的體制模式，社會工作的發展才更具動力，更加規范。

二、我國社會工作體制建設的歷程及不足

(一) 我國社會工作體制選擇的探索

社會工作體制選擇與建設是社會工作事業發展中的一個重要的基礎性問題。從全世界范圍看，各國在各個時期的社會工作體制不完全一樣。社會工作最初是作為一種民間力量而發展起來的，屬于社會化的體制。第二次世界大戰結束以后，一些歐洲國家將其納入到了“福利國家”的制度體系中，成為了國家體制模式，由政府提供社會工作服務。[3]但在20世紀80年代以后，社會化的社會工作體制又有新的發展，形成了國家體制與社會化體制并存的局面。而在全世界社會工作最為發達的美國，則一直是以社會化體制為主，社會工作服務基本上都是由民間社會工作機構提供，社會工作者基本上都是在民間社會工作機構中工作，其資金來源以民間渠道為基礎，政府在社會工作領域的任務也都是以政府購買服務的方式交由民間機構承擔。[4]

我國專業社會工作發展初始于20世紀80年代，但最初階段社會工作專業人才的規模并不大，涉及的領域也不太廣泛，并且沒有涉及專門的社會工作者隊伍建設的議題，因此社會工作體制選擇問題并不突出。但是，到2006年中央提出“建設一支宏大的社會工作人才隊伍”之后[5]，社會工作體制選擇問題很快就突出出來。“一支宏大的社會工作人才隊伍”需要有完整的組織體系支撐，因此在建立社會工作人才隊伍的時候需要確定采用何種社會工作體制。但是，改革開放以后，我國很難再采取過去計劃經濟體制下的城市公辦事業單位體制和“單位辦社會”的體制，以及農村集體經濟組織體制。在這種情況下，從2006年開始深圳等地率先探索了社會化的社會工作體制，即主要依托民辦社會工作機構發展社會工作服務。

深圳等地的實踐探索取得初步成效后，很快被民政部等部門推廣，成為了國家所選擇的社會工作基本體制。民政部于2009年發布了《關于促進民辦社會工作機構發展的通知》，并于2014年發布了《關于進一步加快推進民辦社會工作服務機構發展的意見》，提出了加快推進民辦社會工作服務機構發展的指導思想、基本原則和主要目標以及若干具體的舉措。[6-7]2011年中央和國家十八部門聯合發布的《關于加強社會工作專業人才隊伍建設的意見》中強調了“積極發展民辦社會工作服務機構”的政策方向。[8]

在確定了促進民辦社會工作機構體制方向的同時，民政部等部門還在另外兩個方向上推動社會工作發展。一是推動在民政事業單位中建立社會工作崗位。因為在許多民政事業單位中需要專業社會工作的服務，在民政事業單位中建立社會工作崗位有利于更好地發展專業社會工作服務。為此，2008年，人力資源和社會保障部、民政部聯合下發了《關于印發民政事業單位崗位設置管理指導意見的通知》，其中提出了在民政事業單位中設立社會工作專業技術崗位的要求，[9]開始了在事業單位中設立社會工作崗位的體制建設。目前，除了在民政事業單位之外，在其他一些企事業單位中也開始設立社會工作崗位和部門，其中較多的是醫院設立的醫務社會工作崗位和部門。二是在社區設立社會工作崗位。鑒于社區是社會工作發揮作用的重要領域和平臺，為了推動社區社會工作的發展，民政部和財政部2013年聯合發布了《關于加快推進社區社會工作服務的意見》，其中提到“要建立健全社區社會工作服務政策制度……形成協調有力的社區社會工作服務體制機制……發展一批數量充足、服務專業的社區社會工作服務組織，科學設置社區社會工作專業崗位”。[10]這標志著我國從國家層面上開始推動建立社區社會工作的體制。由此，我國逐漸發展起民辦社會工作、單位社會工作和社區社會工作三種體制并存的社會工作體制模式。

(二) 當前我國專業社會工作體制建設中存在的問題

如上所述，在過去十多年里我國社會工作體制建設已經取得了一定進展，但目前還存在很多問題，概括來看主要包括兩個方面。

1.社會工作體制建設的總體建構思路與規劃不足

社會工作是一個應用領域很廣泛的職業類型，需要構建多元化的體制。這就需要開展頂層設計，根據我國社會建設(包括民生保障和社會治理)的實際需要來設計相應的社會工作體制，并在各種不同的體制下去分別發展各類不同的社會工作事業。但是，我國在最初發展專業社會工作的時候沒有將社會工作體制設計放到首要位置，因而導致兩個問題。一是社會工作體制建設落后于社會工作人才培養，導致很多社會工作人才培養出來以后沒有合適的崗位。二是由于體制建設的滯后導致許多領域社會工作服務體系建設的緩慢，如學校社會工作、企業社會工作等，迄今為止在這些需要并適宜于專業社會工作發揮作用的領域，社會工作的發展仍然明顯不足。

2.從社會工作任務目標角度看，其體制建設還存在殘缺

專業社會工作的體制選擇與體制建設應該與其任務目標相銜接，根據其基本的任務目標而確定適宜的體制。如前所述，目前我國已有民辦社會工作機構、社區社會工作崗位和單位設社會工作崗位及部門三種主要的社會工作體制，但是這三種體制都很難較好地擔當起政府基本公共服務體系中所需要的一些社會工作服務，如社會救助、兒童福利、殘疾人福利等領域的社會工作服務。由于這些領域需要面向全社會全面、長期和穩定地開展社會工作服務，現有單位體制和社區體制以及由政府購買服務支撐的民辦社會工作機構體制都很難全面地承擔起這方面的職責，并高質量完成任務。因此，探討建立一種更加全面覆蓋和穩定運行的政府面向各領域提供基本公共服務的社會工作體制迫在眉睫。

三、建構我國社會工作多元化體制建構的基本要求

選擇合適的社會工作體制，既要根據對社會工作多樣化服務的要求，也要基于本國社會服務的基本體制。當前我國是以多樣化的方式提供各項社會服務，其中既有政府直接提供的基本公共服務，也有通過社區和各類組織提供的各種服務。我國社會工作體制的建構也應該與基本社會服務體制相一致，建構多元化的社會工作體制。其中各種具體的體制分別對應于不同類型的社會工作服務體系，具有不同的特點和要求。

(一) 民辦社會工作機構體制

民辦社會工作機構體制是指依托民辦社會工作機構而提供社會工作服務的體制。在這一體制中，專業社會工作者是民辦社會工作機構的雇員。民辦社會工作機構承接社會工作服務項目，雇用專業社會工作者去開展并完成社會工作服務項目，向有需要的人提供服務。民辦社會工作機構是獨立法人，可自行決定其服務的對象、內容和方式，也可以承接政府、社區或其他組織委托的社會工作服務項目，并按照服務合同提供服務。

1.民辦社會工作機構體制的優勢

一是靈活性。民辦社會工作機構可以根據當地當時的各種實際需要而設立，并靈活地向有需要的人提供服務。此類機構既可以根據服務對象的實際需要而設立和開展服務，也可以根據政府、社區或其他組織的任務需要而設立，并承接這些組織的服務任務。二是專業性。民辦社會工作機構可以聚集一批專業背景和志向相同的專業人員，集中在某個方面開展服務，有利于提高其專業化水平和服務質量，并形成其特色專業方向和品牌。

2.民辦社會工作機構體制的不足

一是難以顧及到社會服務的普遍性和均衡性。因為民辦社會工作機構一般不是由政府統一安排成立的，因此很難做到對服務對象的區域性全覆蓋和均衡布點。二是缺乏權威性。民辦社會工作機構的“社會”屬性使其缺乏公共權威，因此在開展服務時，調動各方面社會配合的能力較弱，尤其是難以承擔一些需要較大范圍或持續性組織群眾參與或配合的社會治理工作；并且與社區社會工作者相比，民辦社會工作機構平時與社區居民的日常聯系不多，相互了解往往也不夠深入。三是資源供給不穩定。民辦社會工作機構的資源供給不夠穩定，他們一般要依賴政府、社區和其他組織購買服務的資金，或者從事一些收費性的服務以彌補資金短缺。常因政府和其他組織購買服務項目的不穩定性和“服務市場”的不確定性，而導致其缺乏穩定的資源預期，難以制定長期的發展規劃。

鑒于民辦社會工作機構體制的優勢和缺點，此類體制比較適合于開展專科性、補充性、前沿性、發展性的社會工作服務，承擔一些不需要全局覆蓋的項目，在一些局部點上開展服務并開展跨區域合作，重點開展對專業化要求較高的專科式服務，并注重研發與創新，在整個社會工作服務體系中起到專業引領和前沿示范以及補充性和提高性的作用。相對來說，此類體制不太適宜承擔需要全面覆蓋的基礎性和政府兜底性社會工作服務，因為民辦社會工作機構很難做到全覆蓋和均衡布點，也很難保證能夠長期穩定運行。

(二) 社區社會工作體制

社區社會工作體制是指依托社區居民自治組織，在社區中建立面向社區居民的社會工作機構或崗位。在此類體制中，城鄉社區中可以建立隸屬于社區居民自治組織的社會工作機構，或在社區居民自治組織中設立社會工作崗位。社區社會工作機構不是獨立的法人，而是由社區居民自治組織管理。社區社會工作者也是社區居民自治組織聘用的工作人員，由社區居民自治組織負責其聘用、使用、管理和評估。過去一些城市中曾經出現過由基層政府在社區中建立相對獨立的“社會工作站”，但后來基本上取消了，改為隸屬于社區居民自治組織的機構。在這種體制下，社區社會工作機構往往以某種方式融入到更大的綜合性社區服務組織中，如“社區黨群服務中心”。有些組織不再設立專門的社會工作機構，社會工作者直接在綜合性社區服務組織中工作。

簡單說，社區社會工作體制是傳統的社區工作朝向社會工作專業化方向的發展，其基本體制仍然是原有的社區體制，即在原有社區體制下，通過培訓和考試而使部分社區工作人員獲得一定的社會工作專業資質和能力，或聘用一些具有社會工作專業背景的工作人員，從而提升社區工作的專業化能力。在社區社會工作體制下，社區社會工作機構和社區社會工作者主要在社區兩委的領導下，向社區居民提供服務。社區社會工作機構的經費和社區社會工作者的工資也是由社區組織提供。雖然很多機構的經費最終都是由政府提供的，但政府提供的資金一般也是要通過社區組織下發，而不是直接給到社區社會工作機構。

1.社區社會工作體制的優勢

一是社區社會工作機構和社會工作者與社區居民的聯系較為緊密，對居民個人和家庭的各種情況都比較了解，當居民有需要時能夠直接快速地向其提供服務。并且社區社會工作機構和社區社會工作者就在社區范圍之中，應對居民求助和開展外展服務都很方便。二是其與社區居民自治組織及社區服務體系結合較為密切，能夠從社區組織中獲得必要的資源和各類幫助，調動社區資源的能力比較強，能夠較好地克服服務中遇到的許多困難。并且社區社會工作機構和社會工作者在社區居民自治組織的授權下，可以具備一定的社區公共權威，便于其開展社區治理方面的工作。

2.社區社會工作體制的不足

一是其專業能力難以提升。由于社區社會工作要直接面對廣大的社區居民多方面的需要，因此要求的專業領域和技能要廣，能夠針對各種各樣的問題和需要。而在一個較為狹小的社區范圍內難以建立起較為完備的社會工作服務體系，就只能讓有限的社區社會工作者發揮“全科式”的服務能力，因而難以形成較為精深的專業能力。二是社區社會工作機構和社區社會工作者隸屬于社區居民自治組織，要服從其領導。而社區居民自治組織既要面對社區居民各方面的需要和問題，又要承擔政府各個部門交辦的大量工作，事務性的工作相當多。為了應付日常工作的需要，社區社會工作機構和社會工作者常常被安排去從事各種事務性工作和臨時性、輔助性的工作，因而影響了其專業服務的工作，使其專業優勢難以發揮出來；長此以往，還可能導致社區社會工作者的專業能力下降，使專業性的社區社會工作退化到非專業的“社區工作”。

鑒于社區社會工作體制的優勢和不足，在這一體制下比較適宜于在社區范圍內開展“全科式”的社會工作服務。社會工作者平時密切關注社區居民的需要和問題，尤其是重點困難對象的情況；當遇到求助或主動發現問題時，不論是哪方面的問題都能夠快速做出反應，在第一時間里承接服務訴求，并提供最基本的專業服務。同時，社區社會工作機構和社會工作者可以按照社區兩委的安排，與其他組織相配合，做好社區治理的工作，并注重在其中發揮專業優勢。但是，這類體制下的社會工作難以承擔需要跨社區的社會工作服務，難以較好地完成疑難復雜的專業服務，以及需要長期穩定持續提供的專業性服務。

(三) 單位社會工作體制

單位社會工作體制是依托各類企事業單位而建立社會工作部門和(或)設立社會工作崗位，并配備相關的社會工作者。單位社會工作體制主要運用在醫務社會工作、學校社會工作、企業社會工作、民政事業單位社會工作等領域。在單位社會工作體制下，社會工作部門是單位的下屬部門，由單位提供其運行經費；社會工作者是單位的雇員，由單位設立相應的社會工作崗位，聘用社會工作者并提供工資和福利待遇。單位社會工作的主要服務對象有兩類：一類是單位內部職工(如企業社會工作的服務對象是企業員工)；另一類是其單位直接的服務對象，如醫務社會工作主要針對病人和家屬，學校社會工作主要針對學生，民政事業單位社會工作主要針對養老院的老年人、福利院的兒童等。

1.單位社會工作體制的優勢

一是社會工作者依托正式的單位，可以有穩定的崗位和部門，享有穩定的工資福利待遇，能夠更加集中精力做好專業工作，并且可以在其主要服務領域中形成長期性的專業知識和技能積累。二是其對象的確定性，以及由此而形成的問題和需要的相對專門化，使社會工作者能夠提升服務的專門化和針對性，并提高專業化水平和服務質量。

2.單位社會工作體制的不足

一是其服務對象一般局限在特定對象方面，缺乏服務的廣度。二是單位社會工作體制下，社會工作的發展情況在較大程度上受單位和行業主管部門的影響，從而顯示出參差不齊的特點。在有些單位和行業中發展較快較好，而在另外一些單位和行業中發展較為緩慢。單位社會工作體制下社會工作的發展，有時候還會受到單位和行業中相關問題波動性的影響，如醫患關系的波動情況可能會影響到醫務社會工作的發展，校園暴力的起伏有可能影響到學校社會工作的發展，企業勞動關系的波動可能會影響到企業社會工作的發展，等等。

鑒于單位社會工作體制的優勢和不足，這種體制主要用在需要依托一定單位來提供的社會服務類別上，如醫務社會工作、學校社會工作、民政事業單位社會工作、企業社會工作等。在這些領域中實行單位社會工作體制，可以使社會工作的運行和發展獲得較好的條件。社會工作與其單位的主體業務相輔相成，既可以利用單位的資源，又可以借助單位的管理，實現社會工作的社會目標與單位的業務目標的共贏。但是，各個單位和各個行業之間的情況有一定的差異，單位領導對社會工作的重視程度有所不同，因此要促進單位體制下社會工作的發展還需要有一定的政府干預，或者由政府制定基本的要求和規范，或者政府給予一定的政策優惠，或者二者兼有。

(四) 公辦事業單位體制

公辦事業單位體制是指政府建立社會工作的公辦事業單位，由其負責完成政府向民眾提供的社會工作服務。公辦事業單位體制在我國并不陌生，過去政府的許多公共服務都是通過建立公辦事業單位而完成的。目前在教育、醫療、民政等各個領域中也還有很多公辦事業單位。改革開放以來，我國對公辦事業單位的體制也進行了改革，不再大量建立公辦事業單位。迄今為止我國社會工作發展也沒有依托公辦事業單位的體制。但是，按照2011年中共中央、國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》的精神，從事社會公益服務仍然可以設立公辦事業單位。[11]

1.公辦事業單位體制的優勢

一是穩定性。因為在公辦事業單位體制下，社會工作的發展可以直接納入政府的發展規劃，其所需的資金可以納入財政預算，因此可獲得穩定的政府財政撥款。二是規范性。公辦事業單位的組織建設、崗位設置、人員配備都比較規范和穩定，有利于招募和培養專業人才，并不斷提高專業化水平和服務質量。三是公辦事業單位直接依托政府，其資源協調能力和公信力會比較強。

2.公辦事業單位體制也有不足

一是其靈活性不夠。當遇到服務需求出現較大變動時，公辦事業單位常常難以靈活地調整其服務供給容量、布點和類別。二是其運行效率有時會比較低下。由于公辦事業單位的資金來源于政府撥款，因此有可能導致他們對服務對象的滿意度重視不夠；并且面臨其他“同行”的競爭壓力較小，因此往往導致他們缺乏主動提高服務質量和效率的動力。三是其財政投入較高。公辦事業單位體制的需要政府長期穩定地給予財政撥款，并且應該是全額撥款，因此政府為此的財政投入要高于政府向社會力量購買服務的財政投入。

鑒于公辦事業單位體制的優勢和不足，此類體制對社會工作發展既有必要，但也不太可能全面推行。目前我國政府公共服務的基本原則是主體多元化和方式多樣化，強調政府主導與社會力量參與和發揮市場機制作用相結合，只是在確有必要的領域中才建立和維持公辦事業單位體制。因此，按照政府現有的公共服務提供原則，在適合于其他主體(如社區或企事業單位)舉辦的社會工作服務就不宜納入公辦事業單位體制，并且對于一些非長期性需求或需求波動較大的非基本公共服務領域中的服務，以及可以通過一定市場調節來實現服務供給的領域，就不太適合采用公辦事業單位體制。但是，對于具有長期穩定服務需求，屬于基本公共服務領域，并且不適宜其他主體提供或采用市場機制的社會工作服務，則比較適合采用公辦事業單位體制。

四、我國多元化社會工作體制建構的具體任務

我國社會工作事業面向未來發展的諸多議題中，構建和完善多元化的社會工作體制是最主要的議題之一。在此方面當前的主要議題有兩個：一是要建立和完善與社會工作服務任務相適應的多元化社會工作體制；二是要建立與優化各類不同體制間社會工作的合作與協調機制。

(一) 建立和完善與服務任務相適應的多元社會工作體制

很顯然，現階段我國社會工作發展難以采用單一的體制，而應采用多元化的體制，即多種體制并存。而目前面臨的基本問題是如何建立和完善與服務任務相適應的多元社會工作體制，即具體應該包括哪些體制，以及在社會工作各個具體的任務領域如何選擇相關的體制。對此問題，我們首先要明確一些基本原則，然后在此基礎上明確當前的主要任務。

1.建立和完善與服務任務相適應的多元社會工作體制的基本原則

一是建立和完善多元化社會工作體制應該本著與社會工作服務的任務目標相適應的原則。我國社會工作發展要按照全面建成小康社會后，進一步加強民生建設及加強和創新社會治理的要求去確定其任務，尤其要按照中共十九大報告“提高社會治理專業化”的要求[12]和十九屆四中全會提出的“加強普惠性、基礎性和兜底性民生建設”的要求[13]，積極配合政府的各項社會政策，更好地完成社會工作事業發展的任務。在體制建設上，我們應該圍繞社會工作當前和長期的基本任務目標，選擇能夠更好地促進社會工作人才隊伍建設、發揮社會工作專業優勢、服務群眾和完成政府交辦的任務、促進服務質量與效率提升，更適合于社會工作事業長期穩定發展的體制。

二是建立和完善多元化社會工作體制應該與國家公共服務提供方式改革的基本原則相適應。一是要注重發揮政府主導、社會力量參與和市場機制的作用，在此基礎上實現公益服務提供主體多元化和提供方式多樣化。二是要按照各類群眾及組織的實際需要，以及政府民生建設和社會治理任務來發展各類不同的社會工作服務，并根據各類社會工作的不同任務目標而分類選擇不同的體制。

三是建立和完善多元化社會工作體制應該基于本國和本地的基本條件。一方面，要基于政府財政和慈善事業等社會力量對社會工作資金投入的能力；另一方面，要注意與社會體制改革與發展方向相銜接，包括與社區組織體系、社會組織體系和行業體制的改革、企事業單位的改革發展以及政府機構改革等方面相銜接。

2.完善與服務任務相適應的多元社會工作體制的主要任務

當前完善與服務任務相適應的多元社會工作體制的主要任務包括補齊體制短板、完善體制體系和加強各個體制的能力建設等三個重要方面。

一是補齊多元化體制的短板。如前所述，經過多年的發展，我國社會工作體系中已經有民辦社會工作機構體制、社區社會工作體系和單位社會工作體制，但是目前還沒有形成公辦事業單位體制。從實際需要上看，目前需要建立一定的公辦社會工作事業單位。例如，按照中央十九屆四中全會上提出的要求，未來我國將大力加強普惠性、基礎性和兜底性民生建設，在此行動體系中需要社會工作的廣泛參與，尤其是在反貧困與社會救助、兒童福利、殘疾人福利、退役軍人工作等兜底保障制度建設和行動體系中需要社會工作的廣泛參與。此類基礎性和兜底性民生建設中的社會工作參與，需要有較高程度的全面性、穩定性、均衡性和公信力，比較適合于公辦事業單位體制，因此，應該從民生建設和社會治理的實際需要出發，建立一批基礎公益型的公辦社會工作事業單位，以彌補目前社會工作體制體系的短板。

二是完善多元化社會工作體制。在補齊公辦社會工作事業單位短板的基礎上，應該進一步完善多元化的社會工作體制。一方面，應根據社會工作各個領域運行和發展的需要而確定其適合的體制，通過頂層設計的方式制定多元化社會工作體制建設規劃，頂層設計應該由政府主導。鑒于社會工作涉及到多個部門的業務，因此應該建立跨部門的聯合工作機制，相關部門共同設計社會工作的體制建構方案。另一方面，在基層需要進一步完善現有的社會工作服務體系，對不適宜的體制安排做出調整，逐漸形成較為合理和完善的社會工作體制；同時，還應該加強各類體制下社會工作的制度建設，進一步完善相關的機構和部門建設、人才隊伍建設、社會工作服務制度及標準建設

三是采取有效措施加強每一種體制下社會工作服務體系和能力建設。一方面，要根據每種體制下社會工作的總體任務目標來彌補現有的體系缺陷和服務短板，逐步形成能夠滿足民生建設和社會治理實際需要的社會工作服務體系。另一方面，要針對每一種體制下社會工作的體制背景、支持體系和能力建設特點，分析其能力建設的短板，并采取不同的方式加強其能力建設。例如，民辦社會工作機構重點要加強其穩定調動資源的能力，社區社會工作重點要加強其專業化能力，單位社會工作體制下的社會工作要克服政府支持不足和參差不齊的發展局面。

(二) 優化多元化社會工作體制下的政社關系及分工與合作機制

在多元化的社會工作體制建構中，我們不僅要完善各類社會工作體制并加強社會工作服務的體系及能力建設，而且還要推動形成各個體制之間社會工作服務的合理分工和有效合作，從而使整個社會工作體系形成既有分門別類的質量和效率，又有較高總體效益的優化體系。而其中最重要的條件是明確政府的責任及理順在多元化社會工作體制中的政社關系。

1.要優化多元化社會工作體制下的分工體系

完善社會工作服務體系最重要的是確保服務體系的完整性，即需要建立起覆蓋全民，能夠滿足各類群體各方面需要和解決各方面主要問題的社會工作服務體系，而一套完整的社會工作服務體系需要在各個體制下共同完成，為此，應先在各種不同體制間建立清晰的社會工作分工體系。各個體制下的社會工作服務體系按照自身的目標和體制優勢，分別明確自己的任務，包括主要的服務內容和服務對象。其中，公辦社會工作體制下的社會工作主要完成與政府基礎性和兜底性保障相關的社會工作服務，包括反貧困與社會救助社會工作、與兒童福利事業相關的社會工作、與殘疾人事業相關的社會工作等。社區社會工作主要負責向社區居民提供“全科式”社會工作服務，滿足社區居民日常生活中所需要的多樣化的社會工作服務，并做好社區治理工作。民辦社會工作機構主要承擔專科性、補充性、前沿性和發展性的社會工作，并開展專業示范性的研發項目，在提供專科優質服務、發揮專業優勢和帶動專業實務技能發展方面發揮積極作用。單位社會工作則主要做好單位內部員工和針對單位特定服務對象的社會工作。各類體制下的社會工作明確自身任務目標之后，就能夠更好地把握好服務對象和內容；各方面同時努力，就可以形成較為完整的社會工作服務體系。

2.要加強多元化社會工作體制下的合作機制

要形成高效的社會工作服務體系，除了各個體制之間形成清晰完整的分工體系之外，還需要形成相互之間的合作機制。鑒于當代社會工作服務的復雜性和各個體制下社會工作能力的特殊性，任何一個體制下的社會工作往往都會遇到自己難以解決的問題，因此在工作中需要廣泛合作，其中既包括體制內的合作，也包括體制間的合作。例如，公辦事業單位體制和民辦社會工作機構體制下的社會工作服務往往需要社區社會工作的協助，才能很好地完成以社區居民為對象的社會工作服務；社區社會工作遇到復雜案例時，往往也需要專業化水平更高的民辦社會工作機構協助。單位社會工作的對象和任務雖然相對特殊一些，但在處理其特定對象和專門服務內容時，往往也需要一些延展性的服務支持，因此常常需要來自其他體制的社會工作協助。各個體制間的合作可以采用多種方式，包括服務轉介、會診服務、行動配合、聯合服務、技術支持、信息提供等形式。在社會工作實踐中可視需要和條件而具體選用合適的方法。為達成體制間有效的合作，需要通過相關政府主管部門和行業組織建立相關的制度、標準和其他必要的規范，以便使各個體制下的社會工作服務能夠相互借力，減少浪費，都能高效完成自身的任務，最終形成既內容完整又高效運行的社會工作體系。

3.要進一步理順在多元化社會工作體制中的政社關系

經濟體制方面的核心問題是正確處理好政府與市場的關系，而社會體制方面的核心問題則是正確處理好政府與社會的關系，[14]具體到社會工作體制的核心問題則是政府與其他社會工作主體之間關系的問題。在此方面，目前既存在單一行政化的傾向，[15]也存在政府作為不夠的問題，因此，需要在兩個層面上理順多元社會工作體制下的政社關系。

第一個層面是各級政府要切實履行好在社會工作發展中的責任。首先，政府應真正重視社會工作的發展，盡快啟動社會工作的立法，完善相關法規和政策體系，并將社會工作納入國家和地方的經濟與社會發展規劃，對各個體制下和各個領域中的社會工作發展做出全面的要求和規劃。其次，政府應該通過公辦社會工作體制而承擔起應該由政府直接提供的社會工作服務，并且向社區社會工作提供公共財政支持，以做好基礎性和兜底性民生建設領域和社區治理領域的基礎性社會工作服務。再次，各級政府應該切實履行好推動本區域內社會工作發展的職責，在社會工作發展規劃的基礎上，加大政府購買服務和各種政策支持，大力支持民辦社會工作機構在補充性、前沿性和發展性社會工作服務方面的發展，進而不斷提升民生建設和社會治理的專業化水平和民眾的生活質量；同時，對醫院、學校和企事業單位的社會工作也提供政策支持，支持這些領域社會工作的發展。最后，政府應該建構起社會工作發展的評估、監管與獎懲體系，既促進社會工作發展，也規范各個體制下社會工作的良性運行。

第二個層面是在具體運行過程中政府要充分尊重各類社會主體的自主性，最好不要直接干預社會主體的內部運行，讓社區、民辦社會工作機構和企事業單位體制下的社會工作主體單位，能夠依法按照專業化的要求和標準開展工作并充分發揮其專業優勢，而政府只是依法履行好其自身應該做到的政策引導、規劃、監管和項目評估等工作即可。