社會工作“二元市場結構”與注冊社會工作師立法

劉正峰，王九洲，劉亦為

（1.揚州大學社會發展學院，江蘇 揚州，225002； 2.共青團揚州市委統戰部，江蘇 揚州，225000；3.美國華盛頓大學喬治沃倫布朗社會工作學院，密蘇里 圣路易斯，63112）

一、問題提出

國務院在粵港澳大灣區發展規劃綱要中提出要積極推進三地職業資格互認。[1]這就要求我們在比較粵港澳三地社會工作市場法制優缺點的基礎上，尋找能同時被粵港澳三地共同認可和接納的社會工作市場法制模式，推進三地社會工作職業資格互認。

社會工作市場有自由準入、許可準入與激勵準入等三種模式。自由準入模式主要適用于社會工作立法空白、尚無社會工作市場法制的國家和地區，如中國的澳門特區。許可準入模式主要適用于美國、加拿大、新西蘭、中國香港等國家和地區。這些國家和地區普遍實行社會工作市場許可準入法制，只有取得法定的社會工作職業資格并取得社會工作監管機構執業注冊的人士方可進入社會工作市場、提供社會工作服務。激勵準入主要適用于社會工作市場在實行自由準入法制基礎上，推行社會工作者職業水平認證制度的國家和地區。在這些國家和地區，是否取得社會工作者職業水平認證證書或是否具備法定社會工作教育項目畢業證書，不是進入社會工作市場的前提，任何人均可自由進入社會工作市場、提供社會工作服務，但國家對社會工作職業能力達到一定水平的申請人發給相應等級的社會工作者職業水平認證證書。社會工作者職業水平認證制度雖不具有阻隔其他人自由進入社會工作市場的制度功能，但持證人可憑借國家頒發的社會工作者職業水平證書的公信力贏得市場信任和市場機會。粵港澳三地的社會工作市場法制分屬于自由準入、許可準入與激勵準入這三種模式。推進粵港澳大灣區社會工作領域職業資格互認，就需要在自由準入、許可準入與激勵準入這三種模式之間架起一道互認橋梁，以推進粵港澳三地社會工作事業的發展。

社會工作市場立法不僅是粵港澳大灣區社會工作領域職業資格互認的需要，也是中國社會工作事業迅猛發展的需要。近年來，專業社會工作服務在社會治理中的積極作用日漸凸顯，各級黨委和政府日益重視發揮專業社會工作的社會治理作用。2020年2月，習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上專門提出：“要發揮社會工作的專業優勢，支持廣大社工、義工和志愿者開展心理疏導、情緒支持、保障支持等服務。”[2]此前，國務院政府工作報告在2015—2018年連續4年提出要“支持專業社會工作”“發展專業社會工作”；在2018年的黨政機關改革中，民政部和地方各級民政部門根據“三定方案”普遍設立“慈善事業促進和社會工作”機構；為應對全面推進依法治國方略對社會工作事業法制化的需要，民政部早在2015年就開始了社會工作立法調研。[3]此外，社會工作市場立法更是總結中國社會工作事業發展經驗教訓的需要。從2008年舉辦首次社會工作者職業水平考試和次年印發《關于促進民辦社會工作服務機構發展的通知》至今，社會工作事業已有十多年，其間應有很多經驗教訓。廣東省中山市于2017年發生了“星暉社會工作案”[4]，該案曝光了社會公眾對社會工作者職業水平公信力的懷疑。未來中國內地社會工作市場立法是實行國際通行許可準入法制模式，還是中國特有激勵準入模式以及如何吸納中國社會工作事業這十多年的經驗教訓，是中國社會工作市場立法無法回避的重要課題。本文試做嘗試，以期推進兼具理論合理、實踐可行的社會工作市場法制框架建構。

二、社會工作市場法制模式及其檢討

人們過去的選擇決定了他們現在可能的選擇，[5]初始的制度選擇會提供強化現存體制的刺激和慣性。經濟和政治制度的變遷可能進入良性循環的軌道，迅速優化；也可能順著原來的錯誤路徑往下滑，甚至還會被鎖定在某種無效率的狀態之下。經濟和政治制度的變遷一旦進入了鎖定狀態,要脫身而出就會變得十分困難。[6]社會工作市場立法能否成功不僅取決于立法者的主觀愿望和最終目標,還依賴于初始的制度選擇。初始的制度選擇是否合理直接決定日后制度演進的方向和效率。社會工作市場激勵準入法制模式是我國社會工作事業的初始制度選擇，社會工作立法提供了社會工作法制變遷的機會。這就需要我們比較分析社會工作市場的許可模式與激勵模式，檢討二者孰優孰劣，以便決定初始制度選擇的“取舍”。

(一) 社會工作市場許可準入模式及其檢討

社會工作市場可細分為社會工作職業市場與社會工作服務市場，社會工作職業許可準入模式蘊含了社會工作服務市場的許可準入法制。社會工作職業許可準入法制規定，社會工作職業名銜僅限社會工作執業注冊者使用，社會工作服務市場使用社會工作者職業名銜、面向社會工作服務對象直接提供社會工作服務的社會工作者必然也只能是社會工作執業注冊者。[7]不管是否存在專業社會工作服務機構準入法制，社會工作服務的社會工作機構供給者必然是專業社會工作服務機構，社會工作服務市場許可準入與社會工作職業許可準入具有同一性。

社會工作職業許可準入是指國家以法律形式規定公民參加社會工作市場必須先行依法取得社會工作職業資格；取得社會工作職業資格的公民欲從事社會工作職業、提供社會工作服務，應向社會工作行政機構申請執業注冊，社會工作行政機構或其授權組織根據社會工作職業資格持證人的申請，依照法定條件和法定程序對符合條件的申請人依法頒發社會工作執業注冊證書的制度。其包括社會工作職業資格許可法制與社會工作者執業注冊法制兩個部分，社會工作職業資格是社會工作執業注冊的前置條件。社會工作職業資格證書蘊涵的是以政府信用擔保的、表明持證人掌握必要社會工作價值觀與倫理規范、專業理論知識和實務知識以及專業知識與社會工作實務相結合的能力，達到社會公眾期待的必要職業水平。執業注冊證書蘊涵的是以政府信用擔保的、表明持證人不但具備社會公眾期待的必要水平的社會工作職業能力，而且具備遵紀守法這一良好的道德品質，具有職業能力與職業道德品質的雙重擔保功能。對雇主和消費者來說，社會工作執業注冊證書就是一種信息符號，說明有社會工作職業頭銜的持證人已經滿足了社會公眾期待的社會工作職業條件和職業素質，[8]有利于克服社會工作職業市場上雇主與社會工作者、社會工作服務市場上服務對象與社會工作者之間就職業能力、職業道德品質這個問題上存在的信息不對稱缺陷；有利于保證雇主對作為雇員的社會工作者、服務對象對作為社會工作服務提供者的社會工作者的職業能力、法制意識和道德品質的期待；有利于維護雇主利益、服務對象權益和社會工作職業的崇高聲譽。但社會工作職業許可準入也有導致社會工作職業門檻和職業成本以及社會工作服務價格提高的風險與缺陷。[9]

(二) 社會工作市場激勵準入模式及其檢討

社會工作市場激勵準入包括社會工作職業激勵準入和社會工作服務市場激勵準入兩部分。前者體現為社會工作者職業水平認證制度，后者體現為民辦社會工作服務機構核準注冊制度。社會工作職業激勵準入的核心是社會工作職業既無法定專業門檻，也無法定學歷門檻，更無法定職業資格門檻，自然人只要具備完全民事行為能力即可自由進入社會工作市場，不受限制地自由從事社會工作職業活動，具有最大限度促進就業的制度優勢。社會工作職業激勵準入法制模式的“激勵”二字體現在國家實行社會工作者職業水平認證制度上。國家對社會工作職業能力和職業道德品質達到社會公眾期待水平的社會工作者分別根據其職業能力頒發助理、中級和高級社會工作者職業水平證書。國家以國家信用擔保。社會工作者職業水平證書持證人具有與其職業水平相對應的社會工作職業能力，吸納了社會工作職業許可準入模式克服社會工作職業市場與消費市場信息不對稱缺陷的制度優勢。社會工作雇主可根據各自的服務需要和薪酬支付能力在社會工作職業市場上自主決定選聘是否持有、持有何種等級的社會工作者職業水平證書持證人。

社會工作服務市場激勵準入的核心是社會工作服務市場沒有法定市場準入門檻，任何公司、企業和社會組織都可自由進入社會工作市場，都可不受限制地自由從事社會工作服務活動，具有最大限度促進社會工作服務競爭和繁榮社會工作市場的制度優勢。社會工作服務機構設立核準法制雖無阻擋缺乏必要水準社會工作服務能力的社會團體、基金會、社會服務機構和企事業單位進入社會工作服務市場的制度功能，但社會工作服務機構注冊證書及其名稱以國家信用擔保和公示了注冊社會工作服務機構必要水準的社會工作服務能力和服務水平，克服了社會工作服務市場采購人與供給者之間存在的信息不對稱的缺陷。注冊社會工作服務機構可憑借社會工作服務機構注冊證書贏得社會公眾對其專業能力和專業水平的信任，進而贏得市場份額，此即社會工作服務市場激勵準入模式的“激勵”所在。社會工作市場激勵準入模式因此具有許可準入模式無法比擬的制度優勢。

三、社會工作“二元市場結構”：社會工作市場激勵準入與社會需求相結合的“果實”

社會工作市場由社會工作服務供給者及潛在供給者、社會工作服務、社會工作服務需求者及潛在需求者等三個要素組成。社會工作服務機構核準注冊制并不具有阻隔注冊社會工作服務機構以外的社會組織以及企事業單位進入社會工作服務市場的制度功能，社會工作者職業水平認證制度并不具有阻隔未持有社會工作者職業水平證書的人進入社會工作職業市場的制度功能。社會工作服務機構供給者可根據機構供給者是否持有社會工作服務機構注冊登記證書，二分為專業社會工作服務機構與非專業社會工作服務機構，前者專指注冊登記為社會工作服務機構的專業社會工作服務機構；社會工作從業者可根據是否持有社會工作者職業水平證書為標準，二分為專業社會工作者與非專業社會工作者，前者專指社會工作者職業水平證書持有人；社會工作服務可根據是否符合專業社會工作服務標準，二分為專業社會工作服務與非專業社會工作服務，前者專指專業社會工作者依照專業標準向社會提供的符合專業標準的社會工作服務。專業社會工作服務機構及其專業社會工作者，因其固有的優于非專業機構及其從業者的專業服務能力和專業服務水平，其提供的服務品質和服務成效顯然優于非專業機構及其從業者提供的社會工作服務，價格也可能高于于非專業社會工作服務。社會工作市場激勵準入法制因此蘊含著社會工作市場二分為普通社會工作與專業社會工作“二元市場結構”的可能。

(一) 社會工作“二元結構”的初步形成

專業社會工作相對于非專業社會工作的服務品質優勢，使社會工作市場的二元結構化由“可能”轉變為“現實”。當下，公益創投和政府采購公益服務項目是政府培育和激發社會組織活力的主渠道。各地民政部門在設計公益創投和公益服務項目申請書時明確注入了社會工作元素，如在項目執行團隊欄目專門設置了“社會工作職業資格”這一項目；在設計供應商資格時，江蘇省民政廳規定“有專業社會工作參與項目執行(提供專業社會工作的中華人民共和國社會工作者職業水平證書復印件)”[10]，旨在倡導公益項目的社會工作專業化。筆者自2015年起在揚州和泰州兩地主持公益創投和政府采購社會組織公益服務項目的第三方監管業務時發現，當前的公益創投和政府采購公益服務項目實踐出現兩個引人注目的現象。其一，部分項目執行團隊“名不副實”，部分社會工作者職業水平證書持有人并未真實參加或主導項目實施，這些項目有的還直接冠名為“社會工作項目”。其二，民辦社會工作服務機構承接的、由繳納社會保險、持有社會工作者職業水平證書持有人主導的公益服務項目，不管是否冠名為“社會工作項目”，都相對較為規范，項目成效也較為明顯，表明面向專業社會工作服務機構及其專業社會工作者的專業社會工作市場呼之欲出。

在政府采購社會工作服務實踐中，廣州率先探索專業社會工作市場。行政規范性文件對承接社會工作服務的社會組織提出專業社會工作服務機構資質，對社會組織直接提供社會工作服務的從業人員提出社會工作者職業水平證書持證率和繳納社會保險的專業、專職要求，建立僅面向專業社會工作服務機構及其專業社會工作者的專業社會工作服務市場。如《越秀區關于加快街道家庭綜合服務中心建設的實施意見》(2012年)第3條規定:“街道家庭綜合服務中心運營服務由民辦社會工作服務機構承接，每10萬元購買服務經費必須配備一名全職工作人員，全職工作人員總數的1/2以上為社會工作專業人員。”[11]社會工作專業人員按《廣州市社會工作專業人員登記管理實施辦法(試行)》第1條的規定，包括社會工作員、助理社會工作師、社會工作師、高級社會工作師，社會工作員是指未通過國家社會工作者職業水平考試、持有接受社會工作專業訓練證明、依據本辦法登記的社會工作從業人員。[12]廣州據此在全國率先建立起面向專業社會工作服務機構的專業社會工作服務市場和面向社會工作者職業水平證書持證人的社會工作職業市場，廣州的社會工作市場正式分化成專業社會工作市場與普通社會工作市場“二元結構”。

(二) 社會工作“二元市場結構”的逐步推廣

2015年是中國專業社會工作市場形成史上的分水嶺，“專業社會工作”首次被寫入《國務院政府工作報告》。其后“促進專業社會工作”“發展專業社會工作”連續4年被寫進《國務院政府工作報告》。發端于廣州等局部地區的專業社會工作服務市場逐步推及全國。江蘇、湖北、四川、福建等地紛紛出現對社會工作服務供應商及其項目團隊提出專業資質要求的專業社會工作服務招標項目。如武漢市武昌區民政局于2019年7月采購的社會工作服務項目，其招標文件規定供應商必須滿足三個資格要求。其一，投標人必須是在中華人民共和國境內依法注冊的社會服務機構，業務范圍包含專業社會工作服務類，具有獨立承擔民事責任和履行合同的能力。其二，投標人內部管理制度、財務會計制度健全，具有專業社會工作服務管理業務流程與規范，并具有良好的商業信譽。其三，本項目擬投入人員不少于5人，項目負責人具有中級及以上專業社會工作職業資格證，具有2—3年以上相關工作經驗，社會工作要求至少2名已經取得助理社會工作師/社會工作師職業資格證書，具有1—2年以上相關工作經驗。[13]社會工作市場正式分化成普通社會工作市場與專業社會工作市場并存的“二元結構”，“二元結構”成為中國社會工作市場最重要的特征。

以江蘇為例進行說明。①江蘇省民政廳2013年以“以獎代補”的形式舉辦江蘇省首屆公益創投大賽；2014年起改“以獎代補”為面向社會組織的社區公益服務項目采購招標；2015年沿襲2014年的社區公益服務項目采購招標方式。為促進公益服務項目社會工作專業化，江蘇省民政廳對社區公益服務項目申請書的項目團隊欄目設置了“社會工作職業資格”項目，對項目評分標準設置了“項目執行團隊社會工作職業水平證書持證人分值”指標，積極推進社區公益服務項目的社會工作專業化。2016年，江蘇省民政廳首次在社區公益服務采購中設置“專業社會工作服務項目”分包，資助32個項目，每個項目資助資金15萬元。招標文件規定：“機構專職工作人員中應有三分之一以上取得社會工作者職業水平證書或社會工作專業本科及以上學歷(提供投標機構專職工作人員花名冊、為專職工作人員繳納社保的記錄證明及專業社會工作職業水平證書復印件或學歷證明)。”[14]2017年，江蘇省民政廳的社區公益服務項目為“專業社會工作服務”設置2個分包，1個“專業社會工作服務”分包資助10個項目，30萬元/項目；1個“專業社會工作服務示范項目”分包資助5個項目，40萬元/項目。2017年招標文件在2016年的基礎上增加了專業社會工作服務機構的資格門檻和專職專業社會工作門檻。招標文件規定，參加投標的社會組織“應為民辦社會工作服務機構(由注冊地民政部門依據有關政策要求予以確定，并出具證明材料)”，專業社會工作服務項目“每個項目要求配備不少于2名專職社會工作服務(提供專業社會工作職業水平證書復印件、證書登記信息表打印件或學歷證明以及專職工作人員繳納社保的記錄證明)”；專業社會工作服務示范項目“每個項目要求配備不少于3名專職社會工作服務(提供專業社會工作職業水平證書復印件、證書登記信息表打印件或學歷證明以及專職工作人員繳納社保的記錄證明)”，開始規范專業社會工作服務市場。2018年，江蘇省民政廳將多年一直使用的“社區公益服務項目”改為“社區公益服務與專業社會工作服務項目”，突出“專業社會工作”概念，繼續為“專業社會工作服務”設2個分包，“專業社會工作服務”分包繼續資助10個項目，30萬元/項目；“專業社會工作服務示范項目”分包資助5個項目，40萬元/項目。與2016年和2017年相比，江蘇省民政廳2020年的招標文件對專業社會工作服務市場的建設思路更清晰、更法制，招標文件對專業社會工作機構供給者和專業社會工作者做出了“注冊”的具體規定。[15]社會工作機構供給者必須是“在各級民政部門登記且2018年度以來年檢合格”的民辦社會工作服務機構，專業社會工作服務項目必須“配備不少于2名專職社會工作服務(提供專業社會工作職業水平證書復印件……繳納社保的記錄證明)”，而且應該“在江蘇省社會工作信息管理系統注冊登記”(提供證書登記信息表打印件)；專業社會工作服務示范項目必須配備繳納保險，持有社會工作者職業水平證書，在江蘇省社會工作信息管理系統注冊登記的專職專業社會工作不少于3人(含項目主管，項目主管一線專業社會工作經驗不少于3年)。[15]這些規定表明，江蘇正在按照《國務院政府工作報告》、社會工作法規規章和行政規范性文件的要求構建和推進江蘇專業社會工作市場。

社會工作市場激勵準入法制模式是形成社會工作 “二元市場結構”的制度根基。社會公眾和政府對富有績效、較高品質專業社會工作服務的需求是形成社會工作“二元市場結構”的需求根基，“二元市場結構”是社會工作市場激勵準入法制與專業社會工作社會需求互動相愛的“果實”。社會工作市場激勵準入法制相對于許可準入模式具有顯著的制度優勢。

四、區別調整：社會工作市場“二元法律調整結構”

專業性是專業社會工作市場最根本的特征，也是專業社會工作市場賴以生存的價值基礎。專業社會工作服務機構及其專業社會工作者只有可持續具備社會公眾期待的專業服務能力，只有可持續地提供滿足社會公眾期待的富有績效的專業社會工作服務，專業社會工作市場才可得以可持續生存。這就需要建立有效保證專業社會工作服務機構及其專業社會工作者專業服務能力和專業服務水平的法律機制，以法律為專業社會工作護駕保航，確保專業社會工作可持續贏得政府、社會工作服務采購人員、社會工作服務對象與社會公眾的信任和支持。在社會工作分化為“二元市場結構”之初，廣州這一社會工作改革的“弄潮兒”就以行政規范性文件的形式對專業社會工作服務市場建立起保證專業性的準入門檻。如《越秀區關于加快街道家庭綜合服務中心建設的實施意見》(2012年)第3條將“工作人員總數的2/3以上為社會服務領域或相關專業人員、1/2以上為社會工作專業人員”[11]規定為社會組織進入廣州街道家庭綜合服務市場的準入門檻。《廣州市社會工作專業人員登記管理實施辦法(試行)》第1條規定：“社會工作專業人員包括社會工作員、助理社會工作師、社會工作師、高級社會工作師。社會工作員是指未通過國家社會工作者職業水平考試、依據本辦法登記的社會工作從業人員。”[12]這兩份相互配套的行政規范性文件將專業社會工作市場與普通社會工作市場相區分，在兩者之間架構起一道保證專業社會工作專業性的“制度防火墻”，保證專業社會工作這一“優幣”不至于被普通社會工作這一“劣幣”驅逐出社會工作市場。各級民政部門在促進、發展專業社會工作的政策倡導下，根據實踐需要不斷以制度形式修改、提高和固化專業社會工作門檻，確保專業社會工作服務機構及其專業社會工作者可持續具備社會公眾期待的專業社會工作服務能力、可持續提供滿足公眾期待的專業社會工作服務。廣州市政府于2018年6月印發的《廣州市社會工作服務站(家庭綜合服務中心)管理辦法》第4條規定，社會工作專業人員包括“持有助理社會工作師、社會工作師、高級社會工作師職業資格證書、繳納社會保險的全職人員”[16]，刪除了《廣州市社會工作專業人員登記管理實施辦法(試行)》第1條規定的社會工作員這一人群。[12]這一修改在制度層面上極大提高了專業社會工作市場的準入門檻，為提高和保證專業社會工作服務機構供給者的專業社會工作服務能力、專業社會工作服務水平和專業社會工作服務品質提供了制度保證；同時也將專業社會工作市場與普通社會工作市場進一步區分，在兩者之間筑牢“制度防火墻”。

社會工作“二元市場結構”對社會工作市場的法制調整提出了是統一調整還是區別調整的挑戰。社會工作市場激勵準入模式既是中國社會工作市場的初始制度選擇，也是富有績效的理想制度安排，是社會工作立法理應堅守、不宜動搖的法制基石。專業性是專業社會工作服務市場最根本的特征。這一特征來自于社會公眾對富有績效的專業社會工作服務的強大市場需求而非制度的強制性制度安排。這類服務品質較高于普通社會工作的專業社會工作服務需求是將普通社會工作市場與專業社會工作市場相區分的決定性因素。普通社會工作市場與專業社會工作市場如果實行一體化的統一調整模式，普通社會工作市場的一體化法律調整模式將導致專業社會工作與普通社會工作同質化，專業化、高品質的社會工作服務需求難以滿足，劣幣必然淘汰優幣，法律必然走向與社會生活需要相對抗的道路；專業社會工作市場的法律調整模式將導致普通社會工作與專業社會工作同質化，社會工作市場激勵準入法制將形同虛設，社會工作市場將走向許可準入的法制軌道。專業社會工作服務不僅關涉專業社會工作的專業聲譽和專業社會工作者的職業聲譽，而且關涉專業社會工作服務采購人員及消費者對專業社會工作服務的預期權益。在專業社會工作服務主要由政府購買的現階段，專業社會工作的服務品質和服務績效還關涉財政性資金的社會效益。這就需要構建維護兼及專業聲譽、職業聲譽、行業利益和消費者權益的專業社會工作市場法律制度。一方面維護消費者權益，另一方面維護專業社會工作者的職業權益，進而構建服務品質和服務績效可滿足社會公眾可持續期待的專業社會工作市場法律秩序。這就決定了適用于專業社會工作市場、保證專業社會工作服務品質的諸如專業社會工作服務機構資質(民辦社會工作服務機構)、督導崗位(專業社會工作服務機構服務質量內控制度)、專業社會工作者資質(持有社會工作者職業水平證書)、專業社會工作者執業注冊登記等制度需求無法適用于普通社會工作市場。普通社會工作市場必須適用有別于專業社會工作市場的法律制度。這就需要構建有別于普通社會工作市場的專業社會工作市場法律秩序，建立富有中國特色、調整社會工作市場的“二元法律調整結構”。

五、社會工作市場激勵準入模式何以遭遇公信力危機

“星暉社會工作”案表明，現行社會工作者職業水平認證制度存在一定程度的公信力危機。這一制度在社會工作立法之際面臨“存、改、廢”的挑戰，理論上充滿無比優越性的制度選擇何以遭遇公眾質疑?《社會工作者職業水平評價暫行規定》第5條規定：“通過職業水平評價，取得社會工作者職業水平證書的人員，表明其已具備相應專業技術崗位工作的水平和能力。”[17]筆者認為，以水平評價類社會工作職業資格出現的社會工作市場激勵準入模式的最大缺陷在于，未能通過制度設計充分保證社會工作者職業水平證書持有人具有相似于境外社會工作執業注冊證書持有人的專業社會工作知識水平(包括理論知識和實務知識)和專業社會工作實務能力(社會工作知識與社會工作實踐相結合的能力)，以及良好的個人道德品行。

社會工作者職業水平認證的對象是持證人的社會工作知識水平和社會工作實務能力，認證路徑是法定科目的筆試，認證標準是考試合格。助理社會工作師考試的法定科目是《社會工作綜合能力(初級)》《社會工作實務(初級)》；社會工作師考試的法定科目是《社會工作綜合能力(中級)》、《社會工作實務(中級)》和《社會工作法規與政策》。[18]“社會工作綜合能力”考核的是持證人對社會工作價值觀、倫理規范、社會工作理論知識、社會工作專業方法和社會工作研究等理論知識的掌握程度；“社會工作實務”考核的是持證人對社會工作實務理論及其在社會工作各實務領域的實務知識的掌握程度，并無將社會工作理論知識、實務知識與社會工作實踐相結合的社會工作職業實踐能力的考試科目。這是目前社會工作者職業水平認證法制在考試科目設置上的重要缺陷。

社會工作者職業水平認證制度的設計者顯然已經注意到認證制度存在的這一重要缺陷，企圖通過非社會工作專業畢業持證人從事社會工作滿法定年限這一制度管道予以克服。如《社會工作者職業水平評價暫行規定》規定，參加助理社會工作師考試，高中或者中專學歷者應從事社會工作滿4年、社會工作專業大專學歷者應從事社會工作滿2年、其他專業大專學歷者應從事社會工作滿4年。[17]這些規定給非社會工作專業本科畢業者分別設置了社會工作實務資歷門檻要求，唯一沒有社會工作實務資歷門檻的是“社會工作專業本科應屆畢業生”。這可能與社會工作專業設置了規定時數的實習課程有關。制度設計者推定社會工作專業本科應屆畢業生當然具備將社會工作理論知識、實務知識與社會工作實踐相結合的社會工作職業實踐能力。這一制度設計存在兩個問題。其一，非社會工作本科專業畢業的申請人需要從事法定年限的社會工作，由哪個機構依照什么標準來審查和認定申請人自我主張的社會工作實務資歷符合法定年限社會工作實務的門檻要求?其二，社會工作專業本科、碩士畢業生有規定科目的理論課程、實務課程和較長時間的全日制實習課程，由哪個機構依照什么標準來審查和認定社會工作教育項目自我主張的理論課程、實務課程和較長時間的全日制實習課程的師資隊伍具備必要的專業勝任能力?我國社會工作者職業水平認證考試制度缺乏足以保證非社會工作專業畢業持證人社會工作職業實踐能力的社會工作實務資歷認證制度和足以保證社會工作專業畢業持證人社會工作職業實踐能力的社會工作教育項目認證制度。這應該是社會工作者職業水平認證制度公信力危機的根源。

中國社會工作實務領域長期存在專業社會工作服務機構缺乏、專業社會工作服務資源匱乏的問題。社會工作專業學生缺乏專業實習機會和專業實習訓練，社會工作實務能力無從培養，社會工作專業本科、碩士教育項目的全日制實習形同虛設。此外社會工作實務課程教育長期存在師資隊伍缺乏專業性、社會工作實務課程存在與社會工作實務相分離的致命缺陷，社會工作教育項目培養的社會工作本科、碩士人才隊伍因缺乏必要的實務能力而無法勝任社會需要，無法滿足社會公眾對社會工作的職業期待。[19]正是這兩大缺失導致社會工作者職業水平證書遭遇社會公眾的懷疑和面臨公信力危機。

六、注冊社會工作師法：未來社會工作立法路徑

普通社會工作市場不需要專業社會工作市場必須的專業性，可適用通行于各類市場的普通市場規制法律制度。國家建立了適用于各類市場的普通市場規制法律制度，就市場秩序與消費者權益保障而言，有民法總則、民事侵權法、反不正當競爭法、產品質量法、標準法和消費者權益保障法等；就市場監督制度機構設置而言，有從中央到地方的各級市場監督主管部門。普通社會工作市場適用這些普通市場規制法律制度，可有效保證普通社會工作市場的有序運行。專業性是專業社會工作服務的靈魂和生命線，專業社會工作市場只面向專業社會工作服務機構及其專業社會工作者開放，專業社會工作服務機構僅限于在民政部門注冊登記為專業社會工作服務機構的民辦社會工作服務機構、其他社會組織、企事業單位；專業社會工作者僅限于在專業社會工作服務機構執業、在民政部門辦理執業注冊的社會工作者職業水平證書持證人。只有實行這樣嚴格的許可準入管制，專業社會工作市場的專業性才能得到可持續保證。因此未來的社會工作立法宜采適用范圍嚴格限于專業社會工作市場的注冊社會工作師法立法思路。

(一) 注冊社會工作師法的性質

注冊社會工作師法專事調整專業社會工作關系，屬于社會工作關系各方主體可經協商一致排除適用的法律規范，屬于強制但不強行的自治法律規范范疇。[20]社會工作關系當事人一旦約定選擇適用普通社會工作關系而非專業社會工作關系，或明確排除適用注冊社會工作師法，則當事人建立的社會工作關系屬于普通社會工作關系范疇，自動適用調整普通社會工作關系的普通市場規制法律制度；當事人一旦明確約定適用專業社會工作關系或明確適用注冊社會工作師法，則當事人建立的社會工作關系屬于專業社會工作關系范疇，整個法律關系自動適用調整專業社會工作關系的注冊社會工作師法，而且適用全部而非部分，注冊社會工作師法在這個意義上具有強制法的性質。

(二) 專業社會工作市場許可準入法制的構建

專業社會工作市場需要不辱專業聲譽和職業聲譽的專業社會工作服務。這就需要專業社會工作市場的機構供應商和社會工作者具備公眾期待的職業水準。我們建議，參考一些國家和地區社會工作者執業注冊與職業名銜專有權制度，以社會工作者職業水平認證制度為基礎建立注冊社會工作者執業注冊制度，以助理社會工作師職業水平證書為注冊社會工作師的法定職業門檻。我們建議，可以注冊社會工作師執業注冊制度為基礎建立區別于普通社會工作市場的職業名銜專有權制度，社會工作師、社會工作者及其簡稱“社會工作師”“社會工作”等職業名銜可適用于普通社會工作市場，由未經執業注冊的普通社會工作者使用；但注冊社會工作師、注冊社會工作者、專業社會工作師、專業社會工作者及其簡稱“注冊社會工作師” “注冊社會工作”“專業社會工作師” “專業社會工作”等職業名銜專屬于注冊社會工作師。

一些國家和地區為保證注冊社會工作者具有社會公眾期待的專業水平，實行社會工作教育項目認證制度、職業資格考試制度和社會工作者執業注冊制度。以中國香港為例，認證合格社會工作教育項目畢業學歷持證人無須參加社會工作者職業資格考試，實行社會工作教育項目認證制度與職業資格考試制度相結合的二合一法制。為保證中國香港特區社會工作者注冊局認證合格國內外社會工作教育項目學歷持有人的社會工作職業能力，中國香港特區《用于社會工作者注冊事宜的認可社會工作學歷評審準則》對社會工作教育項目各類理論課程、實務課程和實習課程的設置及主要內容，各類課程授課教師(含實習課程校內指導教師和實習機構指導教師)接受教育的專業、學歷、職業資格和實務資歷都做了具體規定。中國助理社會工作師、社會工作師職業水平考試只設置理論與實務兩科目考試，未設認證持證人實務能力科目考試；同時教育部門未對社會工作專業的課程設置及其主要內容、各課程授課師資資格條件，尤其是實務課程、實習課程指導教師的專業、學歷、職業資格和實務資歷設置強行性門檻，社會工作專業學歷持有人和社會工作職業水平證書持有人的實務能力與社會公眾的期待存在一定差距。我們建議注冊社會工作師法可以實行助理社會工作師職業資格證書取得的“雙規”路徑：其一，認證合格社會工作教育項目學歷教育路徑，注冊社會工作師法可建立社會工作教育項目認證制度，授權民政部門牽頭。由具備一定社會工作職業資格與實務資歷的實務專家、教育專家、政府官員、法律專家和群眾代表組成的社會工作教育項目認證委員會，制定社會工作教育項目的認證標準，對社會工作教育項目實行定期復核，賦予認證合格社會工作教育項目學歷證書相應等級社會工作職業水平證書的功能，如認證合格本科社會工作教育項目學歷具有助理社會工作師職業資格證書功能，認證合格社會工作碩士教育項目學歷具有中級社會工作師職業資格證書功能。其二，注冊社會工作師法可繼續保留現有社會工作者職業水平認證考試制度。考慮到社會工作者職業水平考試科目未設置社會工作實務能力科目，建議設置助理社會工作師執業實習制度，申請人應在專業社會工作服務機構實習滿1年方可申請執業注冊。由于認證合格社會工作教育項目已經設置了確保學歷持有人社會工作實務能力的全職實習制度，認證合格社會工作教育項目學歷持有人可豁免執業實習要求，直接通過雇聘的專業社會工作服務機構申請執業注冊。

注釋

①該部分資料來源于江蘇省政府采購網。www.ccgp.jiangsu.gov.cn.