服務以增能：社會工作嵌入“村改居”社區治理的實踐路徑

房亞明，周文藝

（廣東工業大學政法學院，廣東 廣州，510520）

一、問題提出

“村改居”社區的出現與發展是由我國改革開放和經濟社會快速發展所帶來的生產與生活空間擴張的結果。我國正處于體制與結構轉型的大變革時代，隨著改革的全面深化和市場經濟主導作用的不斷發揮，城鎮化的廣度、深度及其巨大社會經濟政治文化影響不斷顯現出來，城市數量和規模急劇擴張。2018年末，我國常住人口城鎮化率達到59.58%，而2019年則超過60%，即將進入城鎮化后期階段。[1]中共十八大以來，全國棚戶區改造累計開工2 645萬套任務，并通過城中村的改造推動了1 200多萬的農民就地轉為市民。[2]目前各大城市為了推進城鎮化和城鄉一體化發展，仍在持續開展“村改居”的轉制工作，“村改居”的數量不斷增加，集聚的人口規模也越來越龐大。如北京在2019年就制定了《關于撤銷村建制的指導意見》 ，提出要重點推進朝陽區撤村建居工作；漳州市薌城區政府2020年也發出相關文件，決定撤銷謝溪頭等第一批42個村民委員會，設立謝溪頭等42個社區居民委員會。[3]由此可見，隨著我國城鎮化的持續推進，“村改居”社區已經成為我國城市基層社會治理的重要組成部分。

城市管理精細化是城市轉型升級的必由之路，而改進和提升“村改居”社區的公共服務水平，則是推進城市管理精細化的必然要求。習近平總書記在2019年11月考察上海社區管理與服務狀況時強調，要把資源、服務和管理下沉基層，做實基層。[4]全國市域社會治理現代化工作會議也提出要探索在“村改居”社區推行“政經分開”和集體產權、公共產品供給制度改革，理順基層群眾性自治組織與集體經濟組織的關系。[5]“村改居”是一項涉及基層社區建設、集體資產處理、居民身份轉換、公共服務延伸等問題的系統性工程，面臨著諸多治理難題和困境，是當前城市化進程中矛盾最突出的問題之一。[6]從眼下的治理狀況來看，僅靠政府和社區內組織進行“村改居”社區治理成效有限，亟需引入其他社會力量，共同參與到“村改居”社區治理中，讓更多的服務和資源可以下沉到“村改居”社區，進一步改善其公共服務水平，真正實現向現代化社區的轉型升級。

社會工作嵌入“村改居”社區治理是順應時代發展，推進城市管理精細化發展和多元治理趨勢的客觀需要。中共十八大、十九大以來，我國社會工作實現了大發展，截至2018年底，我國社會工作服務站已經達到5.1萬個，各地共成立社會工作服務機構9 793家，[7]社會工作者從不同的層面、角度和方式嵌入社區保障體系、社區環境衛生、社區文化內涵、社區就業等方面，扶持和培育社會力量發揮其潛能，豐富了我國公共服務的供給方式和公共產品的多樣性。 “村改居”不僅意味著居民身份的變化，也不僅是從村民委員會到居民委員會名稱的變更，而是城市化進程中基層社會治理方式和公共服務模式的轉換。[8]社會工作服務是我國公共服務的重要組成部分，公共服務均等化與社區治理精細化要求社會工作服務的跟進。因此，“村改居”社區的精細化治理內在地需要社會工作的嵌入，通過意識重塑和公共服務供給，真正實現“村改居”由結構到理念的轉型升級。

隨著我國城市化進程的不斷推進，“村改居”社區的治理已引起了政界和學術界的廣泛關注，越來越多的學者對“村改居”的治理困境、發展路徑等進行新的探索和思考，以期找到適合其發展建設的、具有中國特色的“村改居”社區治理模式。具體研究主要包括三方面。

(一) “村改居”社區的緣起與發展變遷

學術界與“村改居”相關的比較突出的理論有“國家與社會關系理論”和“社會資本理論”。從體制立場上講，不少學者闡明因為改革不徹底導致了我國“村改居”具有不健全的經濟管理職能，且帶有濃厚的中國特色城鄉二元性。陳曉莉認為，“村改居”社區是“再城市化”進程中城中村的新形態，并從城市化的角度將其演變歸納為5個階段：傳統農村、城中村形成期、城中村擴張期、改造治理期、回遷安置期。[9]結合國家與社會關系理論，周孟珂則提出了“村改居”是國家制度權威與社會生活利益不斷磨合、協調的產物這一論斷。[10]

(二) “村改居”社區治理的現狀及問題缺失

王春生考察珠三角“村改居”社區實地管理情況時發現，除了社區選舉不透明、社區管理運作體制不健全、社區各部門分工模糊之外，還存在社區事務負責人缺乏管理意識等一系列不足之處。[11]潘瑜在多次研究探討之后，認為除了農村集體資產流失嚴重、缺乏社區共同意識之外，導致“村改居”治理困境還有治理對象流動性偏大、農村原集體經濟產權虛化等因素。[12]

(三) “村改居”社區治理的改進策略及路徑

巨東紅、楊貴華在對廈門市“村改居”社區社會工作人才隊伍建設情況和問題實地調查的基礎上，提出開發社區社會工作崗位、抓好職業培訓和資格認證工作，提高“村改居”社區工作者隊伍的整體素質等建議。[13]基于案例分析研究，倪赤丹表示“村改居”治理能力與體系的健康發展除了可以構建社區利益共同體、完善社區社會組織之外，改革社區基層治理制度還可以從更新社區居民參與機制、增強社區自治組織權威以及監督社區自治組織建設等方面入手。[14]

“村改居”是介于城市社區和農村社區之間的一種新型社區形態，其治理及發展狀況在很大程度上決定了我國的城鎮化進程與質量，同時也對尚未轉制的農村社區和“城中村”的發展起著重要的示范和引領作用。如何在城鎮化快速發展的條件和環境下尋求“村改居”社區治理的有效途徑和制度形式，不僅是我國基層社會治理創新和城市管理精細化的重要議題，也是學術界予以重視的社會治理問題。現有研究多從理論層面探討“村改居”的緣起和發展，或者從質性研究角度系統研究“村改居”的治理困境和現狀，或基于現有困境從宏觀層面探討“村改居”發展路徑，這些研究都為“村改居”的發展奠定了良好基礎。但關于社會工作嵌入“村改居”社區治理的研究則較為單薄，雖有學者意識到了社會工作在“村改居”人才隊伍建設、服務完善等微觀方面的作用、角色，但更多是從社區治理的某一方面來探討，缺乏整體性和系統性。

社會工作嵌入“村改居”，可緩解乃至消除由于城市快速發展帶來的生產與生活空間迅速擴張所導致的利益張力和社會沖突，在體制與結構轉型的大變革環境下帶動“村改居”社區在快速城鎮化的同時實現城市的高質量發展。隨著城市數量和規模的急劇擴張，社會工作的觸角早已延伸到了原屬城市邊緣的城中村。在市場經濟發展的主動力量和政府推進的被動力量的共同作用下，社會工作的嵌入有助于將“村改居”社區較好地納入城市的管理體系當中，參與整個城市的社會分工，[15]為城鄉之間的交流融合提供契機與平臺，從而加快城鎮化進程與質量。社會工作嵌入“村改居”社區治理已成為城市化高質量發展的必然要求。故本文以我國“村改居”社區治理的改進空間為切入點，探討社會工作參與“村改居”社區治理的實現路徑和發展空間，厘清社會工作在“村改居”社區的內外資源整合、社區居民共同體意識培養、社區多元主體協同合作等問題上的角色和作用。這些問題或困境的解決在一定程度上決定了“村改居”的治理成效，也體現了社會工作在社區治理領域的發展空間和未來走向。

二、我國“村改居”社區治理的改進空間

“村改居”社區是伴隨著市場化、工業化和城鎮化出現的歷史現象，其治理水平和成效與我國城鎮化進程以及社會治理現代化、精細化等戰略目標息息相關。當前我國“村改居”社區數量龐大、復雜多樣、條件迥異，存在政府管理缺位和公共服務與資源投入乏力等重重掣肘，其本身所具有的特殊性更加劇了“村改居”社區治理的現實困境。只有在認清“村改居”的特殊性以及由此而引發的治理困境的基礎上，探究其發展面向，我們才能從根本上推動“村改居”社區實現“轉制”和發展。

“村改居”社區是城市化與社會轉型相互作用的產物。一方面，在城市文明的輻射下，農村生產和生活方式與城市趨同；另一方面，由于政府實行“村改居”轉制，撤銷村民委員會而設立居民自治委員會，以城市社會管理模式來治理社區，[16]因此，“村改居”社區與老城社區和農村社區相比具有特殊性。這種特殊性體現在幾個方面：“村改居”社區在體制上雖已被納入城市社區管理的框架之中，但較之成熟的城市社區，“村改居”社區在實際運作中，其管理主體、理念、機制和方式卻仍然延用原有的農村社區模式和途徑；社區群眾雖然在身份上由“農民”轉為“居民”，但其思想觀念、行為方式卻還未轉變；醫療、教育、文化等領域的公共服務供給和社會福利也沒有實現真正意義上的城市化，或準確地說是沒有獲得市民待遇，有的甚至還失去了作為農村居民所享有的相關福利和利益。加之外來人口增多、社區公共服務供給不足和治理理念及手段落后等多元因素作用，導致一些“村改居”社區矛盾突出，管理難度加大，治理效能低下，嚴重影響了社會和諧與城市的高質量發展。

作為一種介于城市社區和農村社區的新型社區形態，“村改居”社區一方面推動了城市化的發展；另一方面，其“亦城亦鄉”的獨特性亦使其治理存在諸多顯性和隱形的問題，具體表現為三點。一是社區居民與社區工作人員的角色和理念轉換不充分，雖在體制和身份上向城市社區靠攏，但個人行為和對社區的管理卻仍保留原有的認知和思維，以致社區的服務和管理難以跟上，并進一步引發公共決策難以做出、居民認同感低等問題。二是各種社會政策和制度缺失，以致原居民在失去原有土地的同時，還要面臨外鄉人的大量涌入、就業和社會福利難以保障等問題。三是社區資源整合不充分，社區公共服務供給不足，公共服務產品類型單一，沒有真正與城市社區的管理標準和服務品質對等，社區管理與服務很大程度上僅限于名分和架構轉變。這些問題的存在嚴重阻礙和限制了“村改居”社區的快速融入和長遠發展，也影響了身份和城市認同。

“村改居”社區是基于我國城鄉二元結構的特殊社會背景與條件，受城市發展的輻射帶動，具有較好的經濟發展能力的城市邊緣地區，被政府納入城市管理所形成的特殊治理場域和存在。其特殊性和治理問題的產生既與“村改居”轉制前忽視居民的心理認知和真實想法以及居民“被代表”“被同意”等息息相關，也與后續的各項政策和公共服務供給跟不上有關。當前“村改居”社區治理不盡人意，已經成為城市管理與服務的短板之一，是發展不平衡、不充分這一社會主要矛盾在城市內部治理中的體現，必須面對和改進。“村改居”社區的典型特點在于村民賴以生存的土地被征用，村民身份轉變為城鎮居民，鄉村的社會文化習俗與現代新興的文化元素交融混成，治理問題具有復雜性、系統性、現實性，因而不能單純用城市社區或者農村社區的管理辦法進行治理，而必須考慮其獨特性及地方特色，以充分整合社區的內外資源和多元主體，最終形成協同治理的現代化社區形態。因此，對于“村改居”社區的治理需要采取具有針對性的有效措施和途徑，才能更好地推動這些“村改居”社區成為美好生活空間和宜居宜業的和諧社區。

三、社會工作嵌入“村改居”社區治理的實現途徑

在工業化、市場化和城鎮化的多重作用下，改進“村改居”社區治理僅單一依靠“自上而下”的政府主導基于平等交易的市場機制亦或“自下而上”的居民推動其效果有限。由于“村改居”社區的轉型性、過渡性和特殊性，缺乏多元力量協同共治的機制，亟需具有公信力的媒介銜接這些具有異質性的力量為社區公共利益服務。專業性社會工作在社區中的嵌入性發展已經成為我國社區治理與服務創新的重要內容，“可以有效地動員居民參與到社區公共事務的治理以及公共政策的制定與執行之中，進而強化其社區歸屬感和認同感”。[17]其中最有代表性的是“三社聯動”的治理實踐，在社區治理中經歷了從“嵌入式”到“內生式”再到“融入式”的發展階段和過程。這種模式轉換的過程是居民自治不斷深化的過程，同時也是“政府治理、社會調節、社區自治實現良性互動的過程”。[18]社會工作具有民間性、公益性和低成本的特征與優點，加上實踐所證明的有效性等優勢使這種治理工具和機制嵌入“村改居”社區治理成為大勢所趨。因此，社會工作如何有效嵌入到“村改居”社區治理中，并將其優勢和專業性很好地發揮出來已成為了我國基層社會治理的一個重要探索，是社會工作自身發展的機遇與挑戰。

(一) 發揮調適政府、市場與居民關系的媒介功能

在政府推進“放管服”改革的情勢下，有一些領域是政府、市場和居民個人都未必能起到最佳作用的場域，社會工作能在其中起到某種補充和媒介作用，或者說在政府與市場兩種機制之外提供一種替代服務。如《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》明確提出引入專業社會工作為農村“三留守”群體以及困境兒童提供關愛服務，這是政府和市場難以替代的。“村改居”社區是原居民和外來人口集聚的場域，社區居民在文化觀念、倫理價值、職業等方面具有較大的異質性，發展需求和服務訴求也呈現出多樣性，僅僅依靠政府公共服務供給和市場機制無法滿足“村改居”社區居民的需求；加之“村改居”社區“轉制”不徹底，存在多重掣肘，社區居民的發展及服務訴求往往相對滯后。“專業的社會工作作為一種新型中間團體，在與政府、社區居民的合作抑或沖突中，以其專業性嵌入社區之中”[19]，這種嵌入不是簡單的行業入駐，而是以政府購買服務的形式嵌入，通過廣泛開展困難救助、矛盾調處、權益維護、心理疏導、行為矯治等專業化、職業化的社會管理和服務工作來滿足社區群體更直接、更具體的生活需求與心理認同，在一定程度上彌補了政府和市場的缺陷。[20]

基層管理的手段之一就是各利益多元主體之間的溝通協調，社會工作可以此為突破口，以中間協調者和資源鏈接者的角色，發揮媒介作用去調適這些多元主體的關系。如社會工作機構介入廣州荔灣區海龍街(以下簡稱“海龍街”)社區后，就聯動村婦委到社區居民家中走訪，了解居民的家庭情況，幫助完善了500多戶居民家庭檔案。同時，村婦委也在開展自身本職工作的同時，向居民宣傳社會工作的服務與理念，當發現社區急需幫助、有家庭糾紛等問題時，就會幫忙轉介給社會工作者，在社會工作機構介入的頭兩年時間里就轉介了40多個個案。社會工作者的介入很好地發揮了社會互助的功能，將基層治理組織、社會工作者、居民三者聯動起來。①再如，長沙市天心區先鋒街道的合力社會工作機構通過開展各類文化主題活動以及文明新風建設宣傳，加速了天心區“村改居”居民的融城步伐，并帶動多方力量共同參與脫貧攻堅工作，如解決黃合村西瓜滯銷問題、圍繞各類弱勢群體開展服務等，使居民緊跟黨和政府的腳步，與社會工作者合力在天心區積極探索“參與式”鄉村治理工作模式。社會工作者充分發揮了中間協調者和資源鏈接的媒介作用，有效聯動了政府、市場與居民的關系，該社會工作站在當地的發展建設也取得良好成效。

(二) 服務弱勢人群為社區增能賦權

社會工作嵌入“村改居”社區治理是助力協同治理，增強社會資本的必然要求。在以人為本、助人自助等理念的指導下，社會工作通過開展一系列服務幫助困難弱勢人群和有需要的人解決問題，并在實踐過程中增強自我認同并實現自我價值。社會工作所從事的不是一般的利益共同體與政府之間的協商共治，而是通過提供服務參與服務型治理。[21]作為一種新型的中間團體，社會工作機構是民間力量基于“助人自助”理念發展而來的公益性組織，所提供的服務從民眾中來，到民眾中去。也因這種源自民間的特點所天然具有的親和力，使其比政府部門和市場更容易獲得社區居民的信任和肯定。其作用在于綜合運用自身的專業知識、技能和手法等優勢去服務居民和幫助社區解決現存的治理困境，如“村改居”社區原居民的就業、醫療等公共問題。但隨著“村改居”的數量不斷增加，不同類型的“村改居”社區所面臨的治理困境既有共性也有特性，居民的需求也會呈現出較大的差異性，社會工作以第三方服務者身份入駐，必須要在認清社區狀況、了解清楚居民的需求后，才能進一步開展相關工作與服務，從而更好地發揮自身的服務勢能。

社會工作嵌入“村改居”社區治理是政府對社會組織增能賦權的結果，也是政府“放管服”改革中還權于社會、還權于民的體現，應以實現社區居民的增能賦權為重要目標。“村改居”是城鎮化和政府政策推動下形成的新型社區形態，如果要從根本上解決其治理困境，就必須對社區居民和社區組織進行培力。因此社會工作要加快“村改居”居民融入城市的進程，并在社區中長期入駐，打造自身品牌，并同時在社區治理中發揮好恢復和發展功能，幫助社區居民實現增能賦權。恢復功能，即幫助服務對象恢復受損的社會功能。如海龍街改制時就面臨就業、生活、文化、社會管理與公共服務等治理問題，尤其是轄區內戶籍人口與流動人口的比例為2∶5，老年人和低保、低收入、殘疾等困難群體分別約占戶籍人口的13%、1.7%；加之在社區變遷與發展過程中，社區的各種醫療、文化配套設施跟不上，原居民不僅失去賴以生存的土地，還要面對不斷涌入的外來人口，在就業、醫療等方面承擔多方壓力，亟需一個專業力量幫助和引導他們走出這個過渡期。②社會工作者可以通過恢復功能的發揮，激發原居民的潛能，恢復他們的生活自信，讓他們回歸社會。發展功能，又可稱為提供社會資源的功能。社會工作機構在開展服務過程中，應注重對“人”和社區的培育，從優勢視角和增能理論出發，開發居民的潛能，增強其自我效能感。如成都市愛有戲社區發展中心通過搭建友鄰學院，對社區居民進行相關技能和意識培訓，并在此基礎上培育社區組織，充分挖掘社區內外資源，引導居民積極參與社區管理活動，最終實現社區的“善治”。

(三) 運用專業手法培力社區的多維發展

社會工作通過專業化服務和手法來培育社區居民的發展能力，是促進社區居民多方發展的重要手段。“村改居”社區雖在體制上由農村改為了城市，但這種改變有時僅限于稱呼的改變，社區的治理大多仍沿用原有的鄉村管理體制和村干部；加之管理思維和政府配套政策與資源投入跟不上，引發公共服務質量縮水、居民認同感和歸屬感低等問題，嚴重阻礙和限制了此類社區的轉型和長遠發展。社會工作嵌入“村改居”社區后可以通過前期的需求調研，了解“村改居”社區居民的基本需要以及社區治理存在的突出問題，運用個案、小組和社區三種專業手法對社區居民和社區進行培力。如運用個案方法來疏導對“村改居”轉制不理解、不認同的社區居民；借助小組工作方法對“村改居”原社區管理干部或者興趣組織進行針對性的培訓；通過社區工作方法，動員社區組織和居民一同營造社區公共空間等。相比政府財政撥付下的公共基礎設施和市場重金包裝的服務產品，社會工作的服務與活動源于居民需求，以“情”和“文化”維系，這種“情感服務”更能引起居民共鳴，將居民凝聚在一起，進而對社區產生認同感和歸屬感。如廣州大同社會工作機構介入海龍街社區治理時就結合該社區情況提出了“六識社區”的營造理念，從態度、信念和行為上推動社區居民對城市居民角色的認同與轉變，傳承并發揚社區既有的文化習俗和精神；而在這個過程中，社區的多元主體也被動員和組織起來協同合作，共同致力于社區發展。

社會工作綜合運用專業知識、技能和方法介入社區服務治理，有利于整合社區資源，協調社區各方關系，預防和解決社區問題，推動社區自發展。除了培育“人”，解決困難人群和弱勢人群的問題之外，社會工作在參與社區治理的過程中，也強調對社區的多維營造。首先，作為政府的服務承擔者，社會工作一方面替政府履行部分公共服務的供給任務；另一方面，社會工作也會以一個政策倡導者的身份，將民眾對“村改居”社區治理的相關政策意見反饋給政府，使居民的呼聲可以傳達到政府部門，居民可以履行作為社區主人的職責。其次，社會工作在培育社區居民的過程中，除了挖掘和培養居民的個人潛能，也會在互動過程中引導居民對政府政策做出正確的理解，協調好政府、居民、社區內生組織之間的關系，以在源頭上避免一些不必要的社會問題。最后，社會工作嵌入“村改居”社區不是簡單的介入，而是帶著讓社區實現自組織自發展自治理的目的而來的，因此在介入治理過程中會動員社區的內外資源，打造社區自組織，提高社區居民的參政意識和自治能力，讓居民對社區形成認同感和歸屬感，與各種社區主體一起為社區的治理出力，真正實現“村改居”社區共建共治共享的治理格局與良性發展。

社會工作嵌入“村改居”社區治理是在我國城市管理日益走向精細化的社會大背景下，“村改居”社區治理的現實需要與社會工作縱深發展雙重作用下的必然發展。社會工作在參與服務型治理過程中具有自身特殊的優勢，具體而言就是價值觀念優勢、參與身份優勢、深入民眾生活、專業工作方法和目標取向優勢。[22]這些優勢使得社會工作特別契合我國“村改居”社區治理的要求，對推動“村改居”社區治理效能提升和推進城鎮化進程具有特殊作用。但社會工作嵌入“村改居”社區，不能僵硬地運用自身的專業優勢和經驗，必須要結合嵌入社區自身的特點和需求，找到最貼合的突破口介入。其中，最主要的是多元主體的關系調適、增權賦能以及社區自組織培力，但并不僅限于這三個嵌入形式和面向。不同的“村改居”社區本身發展歷程、居民結構、社區文化、地方政策等都會存在差異，需要社會工作在嵌入前期做好調研和規劃，才能更好地嵌入，獲得社區居民的認可，進而協同政府、市場、居民、社區組織等多元社會關系，整合并調動社區的內外資源，提高“村改居”社區居民對社區的認同感和歸屬感，協同合作實現“村改居”社區與居民融入現代城市的治理框架與體系。

四、社會工作嵌入“村改居”社區治理的發展取向

社會工作是獲得政府信任背書、以服務提供者的身份嵌入“村改居”社區進行社會管理與服務工作的，其作用在于綜合運用自身的專業知識、技能和手法去解決社區面臨的治理困境。但在嵌入過程中，社會工作組織的活動開展和運作也面臨重重掣肘：一是政府、市場以及社區居民等對社會工作理念及工作手法的認可度、接納度和信任度問題；二是“村改居”社區治理的相關體制機制及制度建設滯后會在一定程度上牽制社會工作的活動開展；三是“村改居”社區治理資源下沉不足在一定程度上會降低社會工作的服務成效。因而社會工作介入“村改居”社區治理要取得好的成效，僅僅靠表面的嵌入是遠遠不夠的，需要在嵌入的基礎上真正融入到社區，讓社區居民認可社會工作的理念、宗旨、情愫等，并通過其工作與媒介作用使社區內不同個體或群體彼此之間經過互動在認知、情感或態度傾向等方面趨于一致乃至融為一體，從而形成社區共同體。在此基礎上，增強政府及市場等對社會工作的認可和信任，進而推動“村改居”社區在頂層設計和相關配套設施軟硬兩方面的建設。而這個目標的實現需要通過一系列的舉措，以改進“村改居”社區治理的結構與功能，并對社區內外資源進行優化整合，最大化地發揮社區治理組織的積極作用，實現可持續發展。

(一) 以賦權增能導向強化“村改居”社區居民的參與意識與能力

賦權增能是政府與社會組織協同演進的過程，亦是社區治理創新取得進一步成效的加速器。社區治理通過合作關系將當地居民和政府、企業以及非政府組織團結起來，結成社區內部的伙伴關系和共同參與，使基層共同體得以實現可持續的自我運行。[23]社會工作作為社區治理的重要資源與政策工具，可以起到某種媒介和輔助的功能，具有不可替代的作用。“村改居”社區居民的參與能力與意識往往相對薄弱，其中甚至還存在一部分弱勢群體，他們的參與意識和能力遠遠跟不上社區改制的節奏與要求，但獲得這部分居民的認同卻是“村改居”社區治理的重要一環。社會工作嵌入“村改居”應起到居間平衡、彌補弱勢群體及部分居民利益和意志表達不足或缺失的作用。如在社區多元主體的協商活動中，弱勢群體與居民的身影往往少之又少，這既是制度的缺失，也與弱勢群體自身的自卑心理、排外心理等特殊因素有關。社會工作應意識到這個問題，在嵌入“村改居”社區治理過程中，有意識地為困難群體、弱勢群體、外來人口等人群謀求權益，通過創造條件和搭建平臺等方式使之參與到社區事務的討論和管理過程中，更好地表達心聲，而不是以部分居民的立場替代所有居民。

有了參與社區事務的平臺和機制，居民的參與意識和能力也要相應跟上，才能真正發揮協同治理的效果。社會工作嵌入“村改居”社區治理，應合理運用政府賦予的權能，在治理過程中為社區居民，尤其是弱勢人群賦權增能，可以從兩個方面入手。一是以能人發掘協調活動開展。“人”是社區治理的核心，在社區服務中，滿足人的需求不僅是服務的出發點和切入點，也是治理的落腳點。通過挖掘社區能人，借助能人的公信力、影響力和號召力凝聚更多的社區居民，可以推動活動的順利開展，同時可以以社區能人為牽頭人，發展社區自組織，盤活社區的人力資源和組織資源，提升居民的參與意識和能力。二是以能力培訓激發居民潛能。按照優勢視角和增能理論的說法，每個人都有其待開發的優勢和潛在的能力，社會工作嵌入“村改居”社區，需要針對社區居民的共同優勢和個人專長開展相應的能力培訓活動，并融入參政議政能力培養，以提高居民參與社區治理的意識和能力。如社會工作介入海龍街后，通過建立互助平臺，為社區孵化培育了歌唱隊、樂器隊、舞蹈隊等多支義工文藝隊伍，定期為社區開展各種義演；發動黨員、教師、青少年等居民群體組建黨員義工隊、青少年義工隊、教師義工隊、義工維修隊等不同類型的義工隊伍，活躍在社區和居民之間，為居民提供各種服務。③對于弱勢群體和個人，則要以個案和小組工作手法，進行專門的意識培養和能力培育，使其能夠回歸正常的生活狀態，與其他居民一樣，在社區治理中發揮自己的作用。

(二) 強化社區居民的城市共同體意識與公共利益觀念

強化社區居民的共同體意識是“村改居”社區管理與服務得以持續的重要保障，也是社會工作嵌入“村改居”社區治理的重要抓手。“村改居”社區雖然在管理和建制上由農村變為了城市，但是存留在原居民骨子里的“農民思維”和宗族血親觀念難以在一夜之間發生根本上的改變，使社區原居民不單單在身份上由“村民”轉變為“居民”，而是真正融入到城市生活，改變原來的思維方式和生活方式，形成共同體意識與公共利益觀念，需要一個漫長的培育過程。故社會工作嵌入“村改居”社區治理應從兩方面著手。一是以文化挖掘加強情感共情。文化是社區居民共同擁有的血脈根基，是提升居民歸屬感和認同感的強大凝聚力。社會工作應通過挖掘社區文化，將社區居民凝聚在一起，并以“文化杠桿”連接社區各主體，加強彼此之間的交流，同時盤活社區的文化資源。二是以空間營造形成歸屬認知。社區公共空間是居民集中生活和活動的場域，需要社區居民共同參與營造。通過“意見征集—共同決策—齊動手”的全過程民主和參與流程，能夠把居民對公共空間建設的建議和想法呈現出來，并讓其參與營造過程，真正提升居民對于社區共同體的歸屬感。

公共利益擴展是強化居民共同體意識的重要保障，也是“村改居”社區治理實現自發展的前提。當前我國政府購買社工服務主要側重基礎服務，在公共福利項目上則涉及較少。如廈門市實施政府購買服務以來，其購買范圍局限在為青少年、孤兒、犯罪人員、特殊家庭、殘疾人、孤寡空巢老人等群體提供幫輔服務，卻沒有涉及全體社會成員的公共福利項目。當前“村改居”社區治理普遍存在公共服務供給失衡、財政支持和社會保障福利缺失等問題，社區的公共福利發展關乎社區每一個個體的利益，能否給予其利益表達的機會和平臺，是社區實現公共利益擴展的前提。社會工作嵌入“村改居”社區治理，要進行的一項重要工作就是充當一個政策協調者和利益傳達者的角色，通過構建利益表達平臺，讓政府部門、自治組織、社區居民、社會組織等多元主體借助互動平臺，表達各自的利益訴求和政策意見，并形成常規化的利益表達與平衡機制，使與居民相關的公共福利可以切實落實，真正實現公共利益的擴展。在此基礎上，居民才能對社區形成進一步的認同和歸屬，從而自發自覺地參與到社區建設中，最終實現社區“善治”。

(三) 完善社會組織嵌入社區治理的主體互動機制

社區治理或基層治理社會化是一個強調多元社會性要素的彼此互動以及相互協同的過程。[24]鑒于“村改居”社區“亦城亦鄉”的特性，治理主體既有原來的村干部和居民，又有社區工作者、外來人口、社會組織等主體，加上原居民的排斥感和新居民的陌生感，社區治理要真正實現一體化，必須協調這些多元社會性要素，加強多元主體的互動交流，形成協同機制。社會工作嵌入“村改居”社區治理，要將政治力量、行政力量、社會力量、自治力量有效聯動，亟需構建和完善社會組織嵌入社區治理的多元主體互動機制。其中最重要的是完善多方聯席會議制度，對涉及社區公共事務管理的會議，應組織社區內多元主體參與決策與商議。目前多個城鄉社區都建立了聯席會議制度，但在參與主體上往往存在比例失衡或者身份不均衡的現象，尤其在“村改居”社區，往往忽略了外來人口在其中的作用。要真正發揮多方聯席會議制度的作用，社會工作在嵌入“村改居”社區治理時，必須重點動員外來人口，平衡好各主體出席的人數比例和職業差異，并發揮自身優勢搭建官民交流平臺，推動政府部門的相關負責人下沉基層，與社區的“兩委”、居民代表、群團組織代表、社會組織代表共坐一堂，討論交流社區治理的相關政策、居民關注熱點焦點及重點難點、政府規劃等，并做到有問題當場商議、當場回應，能解決的當場解決，暫時不能解決的創造條件解決，短期難以解決的予以充分溝通和解釋。

除了公共事務上的互動，還要加強社區多元主體在文化娛樂活動的互動。社會工作嵌入“村改居”社區后，可以結合社區的共情點或凝聚點，與社區“兩委”、其他社會組織合作，動員有文藝特長的居民，每年定期開展一到兩個覆蓋社區全體居民的大型活動，并邀請政府部門相關人員和社區干部出席，形成官民互動，與民同樂的氛圍。如北京大興益民社區在社區建設時就很好地發揮了村“兩委”和社工組織的橋梁作用，通過聯合舉辦大型文藝匯演，將社區居民、村干部、街道辦、社會工作者等匯聚一堂，加強彼此交流互動的同時也活躍了社區氛圍。要有效解決“村改居”社區治理需求與治理能力的失衡問題，謀求政府與社會的合作，需要主要利益相關者的共同參與，才能保證公共選擇和公共博弈的有效性，增強政府與民間的互動，將有效的政府機制和有效的社會機制結合起來，實現社會各方共管共治。[25]然而在現實生活中，社會工作往往只專注于服務的提供，而忽略了自身作為政策倡導者和溝通橋梁的角色定位。故社會工作在嵌入“村改居”社區治理的過程中，必須認真審視這個問題，在做好服務提供者的同時，擔當好政策倡導者和溝通者，把日常服務過程中發現的問題，及時與社區各主體協商，將棘手的問題或居民的意見及時傳達給政府部門，以獲得政策上和財政上的支持。

(四) 改進和優化“村改居”社區社會工作服務的績效評估與監督機制

“村改居”社區作為介于城市社區和農村社區的社區形態，其治理成效需要自上而下和自下而上的雙重動力與協調機制，其中的監督反饋環節，也是改進和優化社會工作嵌入效能不可缺失的一個方面。社會工作以政府購買的形式介入“村改居”社區展開服務，政府除了給予政策和財政上的支持，還需要理念和行動上的對接落實。[26]具體表現在兩個方面。一是構建和完善社會工作服務的績效評估機制。鑒于“村改居”社區的特殊性，政府部門應結合社區的特點完善和改進對社會工作服務進行績效評估的相關指標和標準，并結合社會工作在“村改居”的實際服務情況不斷完善評估體系，以達到最優的成效，而不是僵化地套用原來的評估體系。二是優化和落實社會工作服務的監督機制。這個監督機制包括了自上而下的和自下而上兩個方面的監督。自上而下地監督要求政府部門、社區“兩委”等定時下到社區考察，與社會工作機構負責人和社區工作人員進行面對面的交流，做到有問題及時發現，有意見及時協商，有難點及時解決，為后續的工作和服務開展掃清阻礙。自下而上地要求社區居民和其他社會組織等要發揮自己作為社區一員的職責，監督社區“兩委”、政府部門、社會工作者是否及時并按照文件要求提供公共服務和產品，是否對民眾需求作出及時有效的回應，以避免推諉扯皮的現象出現。

自我評估和自我監督是社會工作在服務中找準自我定位，取長補短，發揮優勢的重要保障。我國社會工作在開展服務的過程中一般會設置自我評估和監督環節，但在執行程序和質量上往往會因一些內外因素影響而存在真偽不清的現象。社會工作嵌入“村改居”社區治理與介入成熟社區治理有很大的差異性，這要求社會工作機構與人員轉變原有的工作思維和方法，充分結合“村改居”社區的特殊情況開展相應的服務，并做好前、中、后期的自我評估和監督，及時找到不足之處，加以改進和完善，并結合社區的實際情況與客觀需要，創新治理方法，開展特色活動。要保證上述監督機制有較好的執行效果，則需組建一個具有雙向監督功能的組織形式，構建成員平等取向的委員會制監督組織，其職責在于監督社區治理主體履職情況與工作成效。通過自我和第三方的績效評估與監督，促進社會工作服務的優化與動力，并不斷地尋找合適的服務形式與機制，改進工作方式方法，更好地推動社區發展。

“協同善治”作為社會治理的目標，其必要前提是對社會需求的準確把握，強調人與人之間的共同訴求和社會凝聚力的產生和鞏固；強調群體的社會協同和政治團結，社會組織參與社會治理的過程，實現協同治理機制的轉型需要經歷一個從結構到理念的調整。[27]社會工作嵌入“村改居”社區治理，助力實現“村改居”的轉制，必須充分發揮自身的專業知識、技能和方法，借助文化共情、空間營造、能人挖掘、意識重塑和能力培養等方法或途徑聚力社區的多元社會性元素，形成一系列可操作的保障社區事務持續運轉的規章制度和體制機制，讓“村改居”社區既實現機制的轉換，又推動政策的落實；既實現居民主體意識和能力的相匹配，又帶動社區自組織的發展，真正實現“村改居”社區從結構到理念的調整，形成多元主體協同共治的局面。而這些活動和服務的開展免不了會受到阻礙，因而必然要求政府層面做好相應頂層設計，推動治理資源下沉，才能為社會工作嵌入“村改居”社區治理營造一個良好的制度環境和提供必要的支持。

五、結語

“村改居”社區是我國城鄉二元結構分治的歷史遺留，也是源于政府推動和市場機制對某些經濟較發達的，位于城市邊緣或者由于城市發展而被拆遷的農村進行城市化改造的結果。隨著我國“村改居”社區數量和規模不斷膨脹，各種隱形和顯性的治理問題也不斷顯現，嚴重阻礙了“村改居”的改制及現代化道路。社會工作以第三方的身份嵌入“村改居”社區治理，既是政府與社區兩方的媒介，同時也承擔著兩者的責任。“村改居”社區的治理困境要求社會工作在嵌入過程中必須結合實際創新機制和方法，以最佳的治理方式和理念指導開展服務，以共情點和需求點為切入點，以服務提供和平臺搭建為媒介，以人的培育和機制構建為目標，強化社區多元主體聯動，探索協同治理機制，真正實現“村改居”社區從結構到理念的轉變。

引入社會力量改進社區治理是新時代我國轉變政府職能、加強政社合作、還權于社區和賦權于社會[28]的重要體現和有效途徑。受地域、文化、歷史、經濟、政治等因素的影響，各種各樣的社區，特別是“村改居”這種由城鎮化進程和政策推動形成的新型社區，在不同的發展時期表現出不同的發展形態，并衍生出不同的需求和問題。而作為一種社會行動的社會工作，是重要的社會治理工具和資源，其參與社區基層治理的目的就是要“在達到治理效益最大化和效果最優化的基礎上，實現治理主體在結構耦合與資源共享行動中的共贏”。[29]因此，政府在給予社會組織政策和資金支持的同時，也應在理念和行動上有所傾斜，給予相應的社會力量更多的權能和施展空間，以此助力社區的有效治理與城市善治，讓社會工作等專業社會力量在社區治理領域有更自由、更寬廣的發展前景和空間。

注釋

①數據來源于2019年12月對廣州荔灣區海龍街“村改居”社區組織、社會工作者以及社區居民的走訪資料匯總。

②相關數據是通過對廣州市荔灣區民政局、荔灣區海龍街道辦事處關于海龍街“村改居”社區營造相關資料整理所得。

③資料是與海龍街轄區內義工服務隊成員及社工交談以及其他相關活動資料的整理所得。