鄉村治理中的村規民約研究

金慧敏 曾己 楊依燦 張靜怡

摘 要：隨著部分地區鄉村治理實踐的深入，村規民約在維護鄉村秩序、推進鄉村振興等方面展現的積極效用越發突出，這一治理手段也呈現由點到面的普及趨勢。但在此進程中也暴露出許多共性問題，如文本復刻、備案不審、執行僵局等。為使村規民約應有的積極效用得到發揮，分析現有的共性問題，并逐一提出完善路徑，即保障村民應有權益，提升村規民約科學性;規范完善執行程序，增強村干部執“約”能力;健全多方監督機制，提升村規民約治理效能。

關鍵詞：鄉村治理;村規民約;完善路徑

中圖分類號：F323? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）36-0031-03

黨的十九大提出鄉村振興戰略，強調“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，打造共建共治共享的社會治理格局[1]。鄉村社會經濟文化生活更加活躍，村民之間以及村民與村集體之間的互動往來更加頻繁與多樣化。伴隨其產生的矛盾糾紛、資源利用、收益分配等問題也愈加復雜，倘若不妥善處理之，勢必積弊沉疴。如此一來，優化鄉村治理以促進農村社會發展顯得尤為重要。隨著各地鄉村治理實踐的深入開展，村規民約作為村民進行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的行為規范[2]，受到實務工作參與者的更多重視。一些村規民約中約定“愛護環境、垃圾分類”“不打麻將、不賭博”“公共場合不吸煙”等事項，將當前國家號召的社會文明新風尚傳達到村集體并具體落實。村民之間互相監督，共同守約，使得鄉村社會凝聚起更多向上向善的正能量，助推本集體高質量發展。然而也有一些村集體雖然在本村的治理活動中采納了村規民約這一治理機制，但相應實踐活動的開展卻沒有達到預期的治理效果。加以分析發現，當前村規民約的制定和執行存在一些共性問題，如內容的合法性、備案審查欠缺、村民不愿配合等。如何將這些負面因素盡可能地消解，是實現村規民約效用的關鍵，也是本文開展研究寫作的重點。

一、村規民約在鄉村治理中的積極效用

第一，解決民間糾紛，穩定鄉村秩序。鄉村治理過程中面對的主要是村莊內部產生的村民間矛盾，例如婆媳矛盾、鄰里矛盾等。這時，相較于走入法庭，依據國家法律進行裁決，通過村規民約解決糾紛往往更高效。一方面，村規民約主要依靠村莊內部的輿論環境發揮作用，雖然其不如法院判決的強制力高，但大多時候村民更加愿意接受前者。目前，多數村規民約規定的糾紛解決方式主要是村民間自行協商和村組織調解，其中調解是最常用的解決方式。村委會等調解組織通常比法院更了解村民日常生活及鄰里關系的情況，更容易找到糾紛解決的突破口，及時化解。另一方面，避免了雙方當事人法庭對峙，也有利于鄉間友好關系的長久存續，穩定鄉村秩序。

第二，資源保護利用，收益合理分配。農村集體資產是鄉村生產生活賴以維持的物質基礎。依據我國《民法典》物權編的規定，鄉村地域存有的土地、礦藏、河流、森林、動植物等自然資源除法律規定國家所有的以外，由村集體共同所有。而這一類自然資源的具體使用和收益分配，相關國家立法難以窮盡。對此，一些村集體通過村規民約對自然資源的利用、農村集體資產的保護及分配進行了規定，村委會可以依據村規民約對村集體資產加以管理，村民們可以依據村規民約的規定監督農村集體資產的使用。這樣有利于資源的優化利用和生態環境的可持續。村規民約可以較大程度上減少村集體資產的浪費，優化配置，使村集體資產發揮出更大的效益，村民公平合理地分配相應的財產性收益。

第三，推進基層民主，發揮村民的積極性。村規民約既為村民實行民主選舉、民主決策、民主監督提供依據，又是村民實現村民自治的途徑。盡可能地讓每一位村民都參與村規民約的制定，引導村民們為自己所生活的鄉村社會樹立規范，村民對與自己的息息相關的規范提出意見，通過村民大會進行表決，最終形成反映全體村民意志的統一規范。參與村規民約的制定，村民們能夠對共同制定的規范有更透徹的理解，更容易自我踐行和監督他人遵守，這亦是推進基層自治的一種表現形式。近年來，國家大力倡導垃圾分類，在許多村集體中，村民們共商共建垃圾分類的行為準則，保護共同生活的鄉村生態環境。在村規民約制定過程中，可以對垃圾分類的內涵、方法、意義有更深入的了解，環保觀念深入民心，調動村民們真正貫徹實行的積極性，避免了因上級監管困難而政策施行低效的情況。可以看出，村規民約對發揮村民積極性、推進鄉村社會治理起著重要作用。

第四，傳承良善文化，建設社會主義新農村。改革開放以來，鄉村的開放程度仍然較低，仍有村民因循守舊，陳規陋習根基頑固，難以剔除。在優秀村干部的帶領下，以村規民約為宣傳社會主義核心價值觀的重要載體，傳承良善家風習俗[3]。對舊有文化取其精華、去其糟粕，去除無科學依據的封建守舊思想，建設社會主義新農村，形成良好鄉風，傳承農村新文化。將村規民約作為共同的行為準則，有利于提高鄉村凝聚力，村民們團結一心向著同一個目標邁進，使鄉村集體事業充滿活力，形成互幫互助的友好氛圍，增進村民之間以及村民與村集體之間的感情，增強村民對村集體的信任。家庭關系更融洽、鄰里關系更和諧，加強人文關懷，人情更緊密，使整個鄉村處于積極向善的和諧氛圍之中。

二、鄉村治理實務中村規民約面臨的困境

（一）制定方面存在的問題

1.村規民約制定主體不合法。《村民委員會組織法》第27條規定，村規民約的制定主體為村民會議。村規民約是約束村民行為的一種規章制度，規定由村民組成的村民會議制定村規民約，也能夠凸顯出村規民約所針對的主體，促進村民積極參與鄉村治理[4]。但在現實生活中，有的村規民約卻是由村委會或上級鄉鎮政府直接制定，導致相同的內容比比皆是。這不僅侵犯了村民自我管理的權利，一定程度上也違背了基層群眾自治制度。同時，由上級政府統一制定，沒有因地制宜，還導致村規民約流于形式，難以付諸實踐，不能發揮其在鄉村治理中的功能。

2.沒有嚴格遵照制定程序。制定程序直接關系到村規民約的合理性問題，村規民約要遵循法定的制定程序。同時，村民會議表決時遵循過半的原則。但在實際制定過程中，有些地區并未經過全體討論，而是走過場，直接宣讀已經頒布的村規民約，村民們也只是隨便看看，并未領會其中的意思，最后村規民約也就失去了存在的價值。還有的村雖然召開村民會議進行表決，但人數并未達到要求，或者僅由村委會成員討論決定，不符合法定的制定程序。

此外，內容不規范也是村規民約存在的問題。鄉村治理的范圍廣泛，村規民約的內容也應當全面。在實踐中，確有一些村規民約緊跟時代的步伐，與生態文明建設和鄉村振興聯系起來，在新時代鄉村治理中煥發生機。如一些村子將禁止焚燒秸稈列入村規民約，以推動生態文明建設。但同時，村規民約在內容方面也存在許多問題，而其中最顯著的就是與國家法的沖突。法律規定：“村民自治章程、村規民約以及村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸。”但在現實生活中，出現許多村規民約與國家法相沖突的現象。比如重男輕女、出嫁女不再擁有農村土地承包經營權等違背了男女平等的原則[5]。再者，許多村規民約的內容都非常籠統，未注重權利與義務的結合，一些村規民約規定村民需要履行的許多義務，權利涉及很少，這就使得實踐起來十分困難。在當前鄉村振興大背景下，應賦予村民更多權利，使其能夠積極參與村民自治，以推進基層民主法治建設。

（二）備案審查工作的缺陷

《村民委員會組織法》第27條第一款規定，“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。”（《村民委員會組織法》第27條）同時，依據本條第二款，鄉鎮人民政府負有不可推卸的審查義務，以實現對村規民約的及時糾正。而在實操過程中存在的許多問題使得該項備案制度在多數情況下流于形式，沒有得到較好的貫徹執行。

一些鄉鎮政府在備案審查工作中僅充當一個“存放處”的角色，在收到其所轄某村提交的村規民約后會直接歸檔存放，并不經由相關人員進行依法審查。同時，鄉鎮政府的角色過于被動，往往等待所轄區域內的村子主動提交，這也反映出村規民約的備案制度踐行不到位。具體而言，隨著內部實踐活動的發展，村集體必然會對已有的村規民約進行反思并做出相應的修改。然而由于相關法律知識的欠缺，部分村干部誤以為初次送審之后無須對后續的修改版再送審[6]。在此情況下，鄉鎮政府又怠于跟進各村村規民約的現狀，使得新修訂的村規民約沒有經過審查備案程序。

審查范圍的局限性也是實務中的一個難點。一些鄉鎮政府收到各村的村規民約后的確進行了審查，然而審查范圍不夠全面、翔實。首先，僅進行內容審查，難以將制定主體、制定程序兩方面的審查落到實處。其次，對內容的審查僅關注合法性問題，缺少合理性、本土性的審查，抓住了矛盾的普遍性而忽略了其特殊性。對于村規民約是否反映特定村集體的人文特色和治理需要的問題缺乏重視，使得許多“樣板式”的村規民約得以通過。

（三）執行方面存在的問題

村規民約的制定是為了服務本村集體內部發生的特定爭議與特定事宜的處理。其軟法屬性也說明，相比于宣傳標語或口號，它只有得到執行才能保持其生命力。而實踐中，村規民約的執行存在下列困境。

1.內容空泛、操作性差，導致村民不愿配合。如前所述，一些村集體制定頒布村規民約僅僅是為了應付上級工作安排。有的只是一般性條款的堆砌，沒有對照本集體的實際情況因地制宜地制定;有的沒有嚴格依照程序進行，即使召開村民大會也沒有對各個條文充分進行商討，就直接通過，并不能反映全體村民的真實意志;有的甚至是正式頒布以后，村民方才知曉。這一系列情況直接導致制定出來的村規民約內容空泛、不貼合本集體實際情況，村民對村規民約的認同感和接受度不高，由此陷入執行難的困境。

2.缺乏有效的監督與評估機制。村規民約正式頒布后，一些村干部礙于人情薄面并不能做到秉公執行，往往是親屬有別[7]。對此，公開機制的不健全使得許多村民并不知曉執行的過程和結果，加之村民的維權意識薄弱，即使知曉也并不在意。而村集體內部也缺少相應的監督機制。就外部監督而言，有的鄉鎮政府則認為村規民約的執行屬于村集體內部事宜，自己無須參與和監督。如此，村規民約的治理效用得不到發揮，村民不能信服，執行更加困難。

三、村規民約的完善路徑

（一）保障村民應有權益，提升村規民約的科學性

為了確保村民會議的有序進行和高效開展，村民作為村規民約的制定主體，其參與村民會議的數量首先得到保障，《村委會組織法》對村民會議的參與人數有明確要求，且如果會議中產生一項決議，只有出席的多半村民承認才能生效。此外，還規定了村民自己直接行使民主權利，以此來保障村規民約的合理性與一致性。其次，要強化村民的民主參與感，制定過程中可以由村民干部起草擬定，但必須要廣泛征求村民意見，通過村民大會表決生效，尋求村民的共同利益和切身需求。最后，要保證村民會議的獨立性，上級政府當然可以對其進行科學指導，但要減少對村組織、對鄉村事務的過度干預，給村民實行自我管理和自我服務的空間。

村規民約作為與國家法相對應的鄉村自治的行為規范，為了確保最后的內容可行有效，要規范制定程序。在擬定草案時，通過對村民意見的征集以及對鄉村現狀的實地考察，草擬出易于理解且表達規范的村規民約。在討論和表決的環節，村組織一定要給村民充分的表達空間和參與權利，嚴格遵循透明、公正、公開原則，這一過程直接決定了最終村規民約的質量。最重要的環節是備案審查，制定的村規民約不能與法律政策矛盾，不能損害村民的合法權益，必須上報上一級政府進行備案。鄉鎮政府在其中擔當重要的角色，要對村規民約的制定過程以及內容進行嚴格審查，一旦發現過程中的不合法行為或者內容中與法律政策相沖突的地方，立刻要求整改。要通過多種方式對村規民約進行公布，大力宣傳村民規約內容以及精神，讓本村所有成員都可以了解學習，規范行為并嚴格按照村規民約實施。

在內容層面，村規民約的制定要遵循一定的原則。首先，合法性。鄉村治理作為社會治理的重要組成部分，應嚴格按照國家法律、政策的相關規定，不得與國家意志有任何沖突，遵循合法性原則。其次，民主性。村規民約是村民廣泛意志的體現，要想使其能充分發揮鄉村治理的價值，需要確保制定的內容來源于廣大村民的生活和實踐。讓村民積極行使其參與權，發表真實意愿。最后，本土性。我國幅員遼闊，各地經濟發展狀況不同，各村組織不可照搬其他地區的樣本，要切合本村實際狀況，反映不同的地域特色，實行情境性治理。

（二）規范執行程序，增強村干部執“約”能力

要想更好地發揮村規民約的治理功效，必須規范執行程序，通過政府鄉村各方面的配合達到穩定鄉村秩序的效果。

1.要完善執行程序。村規民約作為一種約束村民的行為規范，它的執行不像國家法律那樣具有強制力，但是也要有完善的執行過程來最大化發揮它的作用。首先要了解事實情況，再選擇適用的村規民約，然后可以召開村民會議進行集體商議，做出決定，最后再執行該決定。還可以建立相對應的各種獎懲措施，對違反村規民約的村民進行必要限度內的懲罰，對表現良好的村民進行獎勵，以此來激勵更多好的行為，促進鄉村社會的和諧發展。

2.要增強基層村干部執“約”能力。大部分地區村民法制觀念淡薄，需要基層村干部扮演一種引導普通村民參與鄉村事務的角色，如此村干部更要嚴格要求自己，嚴格按照村規民約辦事，便于其貫徹落實。首先，村干部要增強自身的知識儲備，由政府組織其進行法律知識學習，再由村干部引導村民養成正確的行為習慣。此外，可以由司法部門為鄉村提供專業科學的基層自治指導，規范辦事流程，培養村干部的執“約”能力，使鄉村基層治理有序、公開、透明。

（三）建立健全村規民約監督機制，加大監督力度

1.設立專門的監督組織。村規民約源于鄉村治理的實際需要，為保證其真正服務于廣大村民，設立由本村村民代表組成的村規民約監督委員會則顯得尤為重要。村規民約監督委員會成員的選舉應堅持民主性和公平性。每一名組成成員應由村民民主選舉產生，不得由村干部私自提名，應保證其產生的民主性;為維護村集體的和諧統一，應關照本村人數較少的姓氏家族，給予其一定任選數額，以確保公平性。

2.便利村民實施監督。村規民約實施對象為本村村民，規約內容是否合理以及執行程序是否正當，被實施對象即村民擁有最直觀的感受。為推進村規民約合理有效發展，維護村民合法利益，便利村民對村規民約的監督具有重要作用。第一，提升村民監督意識。當前，部分村民對村規民約處于無監督意識的狀態，當村民利益受損，其往往會與村規民約的執行者即村干部理論甚至發生沖突，卻很少有村民直指村規民約弊端，進行監督上報。第二，建立健全村規民約監督上報機制。當村民發現不適的村規民約侵犯自身或者其他村民合法權益時，其往往只能向村干部反饋，很難再有其他方式進行有效監督。為打破村民監督方式的單一化，應當建立健全村民反饋機制，以便利村民對村規民約的執行實時監督。

3.加大政府監督力度。我國法律規定，村規民約由上一級鄉政府審查備案，但這只是局限在制定階段的監督。由于鄉村社會環境的不斷發展變化和固有的復雜性，已然制定好的村規民約在實際執行中也可能出現不適，為及時止損，鄉政府應當加強對所轄村莊地區村規民約的監督。可以采用指定駐村干部或者專人等方式，及時收集村民反饋，實時監督村規民約的執行狀況，以推進村規民約有效施行。

四、結語

鄉村發展日新月異，鄉村治理中的新現象、新問題不斷涌現，村規民約作為一種民間法在鄉村治理過程中發揮著獨特的時代價值。但是在具體實施中，村規民約往往流于形式或束之高閣，實際功能受到限制。為緩解這一現狀，激發村規民約的鄉村治理活力，本文從村規民約的制定、執行、監督多個角度提出建議和構想，推進村規民約的制定能夠源于實際需求，順應民意，使廣大村民的合法權益得到保障。同時在村規民約治理的道路上，要協調好政府、鄉村組織和村民之間的關系，這就意味著社會治理需要上級黨政部門的領導和社會公眾的廣泛參與，推進村規民約執行的便利化和透明化，真正將其落實在鄉村治理過程當中，從而助力我國鄉村振興戰略的深化推進，早日實現鄉村振興。

參考文獻：

[1]? 姚保松，周昊文.鄉村振興視域下村規民約的困境及出路探析[J].學習論壇，2019，（3）：80-85.

[2]? 陳寒非，高其才.鄉規民約在鄉村治理中的積極作用實證研究[J].清華法學，2018，（1）：66-88.

[3]? 白楊.農村基層治理中村規民約的完善路徑——基于成都市下屬區縣十個鄉鎮的調查[J].社會治理，2018，（9）：57-64.

[4]? 李敏.村規民約在基層情境治理中的法治功能分析[J].廣西民族大學學報：哲學社會科學版，2019，（2）：108-114.

[5]? 郭全勝.農村社會治理中的村規民約[D].石家莊：河北經貿大學，2019.

[6]? 吳聰慧.村規民約在農村社會治理中的作用研究——以登封市Z村為研究對象[D].鄭州：鄭州大學，2018.

[7]? 覃瑩.農村基層治理中村規民約的法治化研究[D].成都：中共四川省委黨校，2018.