檢察機關提起環境行政公益訴訟的制度困境及其因應

李亞菲

（西北政法大學 經濟法學院，陜西 西安 710063）

2015年7月，全國人大常委會授權最高人民檢察院進行檢察機關提起公益訴訟試點后，檢察機關提起環境公益訴訟成為熱點話題。2017年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會審議通過的《行政訴訟法》增加了“檢察機關可以就生態環境和資源保護類案件依法向人民法院提起訴訟”的規定，這標志著我國以立法的形式確認了檢察機關提起環境行政公益訴訟制度的全面展開。但“徒法不足以自行”，檢察機關提起環境行政公益訴訟制度的具體落實并穩步推進，不僅需要完善的法律，還需要一個良好的司法環境，這就需要對環境行政公益訴訟實踐現狀進行檢視，回應過程中存在的問題，并提出完善路徑。

一、檢察機關提起環境行政公益訴訟制度的實施現狀

公益訴訟試點是我國司法改革的重要組成部分，也是維護國家和社會公共利益的需要。兩年試點工作，成績顯著。根據有關統計，試點兩年共挽回直接經濟損失高達89億余元。[1]總的來說，實踐中檢察機關提起環境行政公益訴訟制度在規范制定實施與案件辦理方面均狀況良好，既滿足了維護國家和社會公共利益的司法實務需要，又彌補了社會組織等主體提起公益訴訟的不足之處。

（一）規范制定實施現狀

黨的十八屆四中全會提出了探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的改革要求。為落實改革要求，全國人大常委會決定授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作。隨后，最高人民檢察院發布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，成為檢察機關提起公益訴訟的“破冰”之旅。2015年12月16日，《試點工作實施辦法》審議通過，并出臺了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作法律文書》對行政公益訴訟訴訟文書的制定進行了規范。同時，最高人民法院出臺了《法院審理辦法》，對案件審理進行了細化規定。2017年6月27日修訂后的《行政訴訟法》增加了檢察機關提起行政公益訴訟的規定，彌補了檢察機關提起公益訴訟的制度空白；另外，為進一步細化對相關問題的規定，更好地指導法院審理環境行政公益訴訟案件，2018年3月2日最高人民法院、最高人民檢察院又聯合發布了《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下文稱《若干問題解釋》），這些立法及司法解釋的規定，為我國建立檢察機關提起環境行政公益訴訟制度提供了有力的法律保障。

（二）案件辦理現狀

在具體案件的辦理中，針對行政執法不作為的行政公益訴訟案件數量遠遠超過針對行政機關亂作為的案件，對行政不作為進行個案監督成為行政公益訴訟發揮作用的主要形式。[2]據統計，截止到2019年10月，檢察機關共辦理公益訴訟案件19978件，行政公益訴訟案件19274件，占96．8%，生態環境與資源保護領域類案件13664件占68．4%[3]。為更好地反映行政訴訟法修改以后的辦理情況，特選取了2017年7月至2019年3月的數據進行分析，數據反映案件辦理情況主要包括：從案件線索發現看，各試點地區共收集公益訴訟案件線索共7474件，行政公益訴訟案件線索6532占87．4%，生態環境和資源保護領域5410件占72．38%；從訴前程序開展情況看，各試點地區共辦理訴前程序案件5218件，行政公益訴訟案件5074件，占97．24%，生態環境和資源保護領域3691件占70．74%；從案件起訴與審理情況看，各試點檢察院共向人民法院提起公益訴訟案件653件，行政公益訴訟580件，占88．82%，生態環境和資源保護領域475件占72．74%，其中包括一起行政附帶民事案件。[4]通過數據分析，從案件線索的發現到案件的起訴與審理，環境行政公益訴訟案件占主要部分。據《中國環境司法發展報告（2017-2019）》內容顯示，我國2017-2019年環境行政公益訴訟表現為四方面特征：1．被告多數為未履行環境保護職責的基層環境保護行政管理機關、縣級人民政府的工作部門；2．案件比例逐年增多；3．法院對檢察機關的訴訟請求支持率較高；4．判決率較高及結案率較高。[5]以上數據及資料均表明，檢察機關提起行政公益訴訟制度，在我國已進入常態化運行狀態。

二、檢察機關提起環境行政公益訴訟制度存在的問題

檢察機關提起公益訴訟的制度構建，采取的是邊試點邊立法的方式。但是，此次修法僅解決了檢察機關提起行政公益訴訟的合法性問題，對于很多程序性問題并未作出回應。本文主要從“現實障礙”和“制度缺陷”兩個方面對檢察機關提起環境行政公益訴訟制度存在的問題進行分析。

（一）現實障礙：檢察機關、行政機關與審判機關的內在沖突

“案件線索發現→提出檢察建議→調查取證→提起訴訟→審理判決”整個過程中都要涉及檢察機關、行政機關和審判機關三方之間的協調。在運作過程中，任何一方出現問題，整個案件的處理就難以進行下去。在實踐中，由于內在抑或是外在原因，檢察機關、行政機關和審判機關三方存在沖突，運作協調不連貫的現實障礙廣泛存在，突出表現在檢察機關提起之囧、對行政機關的監督之難和法院受理后的訴訟之艱三個方面。

首先，由于環境公共利益的抽象性和不確定性，導致檢察機關提起環境行政公益訴訟陷入窘境。有學者認為所謂的“公共利益”相當于法、德、日及我國臺灣的“公序良俗”概念[6]；也有學者認為“公共利益”是具體的政治經濟利益[7]；還有學者認為“公共利益”包括社會公共利益和國家公共利益[8]。為了更好地指導行政公益訴訟案件，最高檢以“湖北省十堰市鄖陽區人民檢察院訴鄖陽區林業局行政公益訴訟案”（檢例第30號）作為指導案例，總結了“公共利益”的“主體不特定性、基本性、整體性和層次性、發展性、重大性及相對性”七大特征[9]。然而環境屬于“純公共物品”，由其而衍生出來的作為“公共利益”下位概念的“環境公共利益”其不確定性更甚，這就導致檢察機關在環境公益認定方面存在著各種各樣的困惑，例如“到底怎樣認定環境公共利益”、“如何界定環境公共利益遭受了侵害”、“環境公益恢復需要到何種程度”等。[10]根據《試點工作實施辦法》第28條規定，檢察機關提起訴訟必須滿足兩個基礎性條件：其一，行政機關有“公益”的管理職責且存在違法或不作為；其二，存在公共利益（國家和社會利益）損害。然而，由于公共利益的不確定性，加上具體法律標準的缺失，使得檢察機關提起訴訟過程時，在公益認定方面陷入窘境，這不但會導致檢察機關與法院在公共利益認定上發生爭議，也可能會導致由于適用標準過寬而過度監督行政機關，影響行政機關的正常工作，惡化二者之間的關系。

其次，由于檢察機關與行政機關職能的沖突，導致監督困難。對修法后情況的檢視發現，基于行政機關與檢察機關雙方原因，監督目的實現存在困難，具體表現在以下幾個方面：其一，監督效果難以保證。檢察機關調查核實有關情況，需要行政機關及其他有關單位及行政相對人的配合，但是對于不予配合的情形，檢察機關不具有強制性救濟權力，再加上環境損害等問題鑒定成本高昂、調查取證缺乏程序規范和本身民行檢察部門人員少等客觀因素，嚴重影響了檢察機關調查取證的實效，監督效果自然會大打折扣；其二，監督目的難實現。提起環境行政公益訴訟的最終目的不在于苛以行政機關重責，而在于使得地方的經濟發展和生態環境保護相協調。其三，監督公平存質疑。試點兩年及修法后所提起的環境行政公益訴訟案件中，被告大都是縣級人民政府的工作部門，占比高達89%左右，同時也不乏縣鄉兩級人民政府成為被起訴主體的案例。[11]事實上，這種情況不但使得檢察機關有政治上的實用主義與功利主義之嫌，不利于環境法治的健康發展，更難于保證監督實效，容易挫傷行政機關自我糾錯的積極性，深化檢察機關與行政機關之間的對立，最終不利于環境保護。

最后，檢察機關與審判機關的身份定位存在沖突。為了順利推進檢察機關提起公益訴訟這一改革任務，在試點過程中，最高檢察院、最高人民法院分別出臺了相關的司法解釋，但由于環境公益及環境公益訴訟的獨特性及其應有的審判制度和程序未完全成型，在試點工作中檢察機關與作為審判機關的法院亦存在一些沖突。例如，一方面，檢察機關身份如何界定？雖然在實踐中檢察機關多以“公益訴訟人”的身份出庭，但“公益訴訟人”行使的是“原告”之權還是“公訴人”之權？或是其他特殊之權？由于缺乏明確規定，在試點過程中有些法院嚴格按照最高法出臺的《法院審理辦法》中“訴訟權利義務參照行政訴訟法關于原告訴訟權利義務”的規定，將檢察機關等同于原告，要求提供組織機構代碼證、法定代表人身份證明、授權委托書等，而檢察機關認為其身份具有特殊性，不能等同于一般原告，不應提供這些材料，導致檢察機關提起公益訴訟艱難。另一方面，判決的履行與執行的效果難以保證，對被破壞的生態環境進行修復，需要的時間較長，如何確保行政機關充分履行督促職責成一大障礙。

（二）制度缺陷：相關制度設計不完善

1．案件線索來源過于單一。從當前的相關規定來看，根據《行政訴訟法》和《試點工作實施辦法》規定，“履行職責”是檢察機關案件線索發現的唯一方式，并且《試點工作實施辦法》對“履行職責”僅界定為履行批準或者決定逮捕等專屬于檢察機關的日常工作職責。[12]如此界定，就將新聞媒體監督、群眾舉報投訴等方式提供的線索拒之門外，勢必會減少案件線索的發現量。本文對此種過于單一的案件線索來源方式持否定態度，原因如下：其一，不利于環境問題的解決。當前，我國的環境問題十分嚴重，行政機關違規履行職權或怠于履行職權的現象時有存在，案源線索單一，不利于及時發現違法問題，勢必會導致一些違法行為得不到糾正，環境問題得不到解決；其二，與立法精神及法律規定相悖。“申訴、控告或者檢舉”是中國公民的憲法性權利，同時2014年修訂的《環境保護法》新增了“信息公開和公眾參與”來保障公共參與的權利，關閉公民發現提供線索的渠道，違背了《憲法》的精神，也不利于保障公民的參與權；其三，與檢察機關的職權沖突。對于這種履職中發現案件線索然后部門之間移送的方式有學者提出質疑，認為“這種案件線索發現方式會擾亂人民檢察院履行法定職責工作程序，會導致案件材料重復移送，會影響檢察機關的工作”[13]，最后會導致不能很好地履行作為法律監督機關，對其他司法機關適用法律的行為和行政機關行政執法行為進行監督的主要職責，同時民事行政檢察部門之外的其他業務部門不從事公益訴訟的這部分業務，對環境行政公益訴訟案件的特點難以全面把握，勢必會導致一些線索遺漏。

2．舉證責任待明確。對于檢察機關的舉證責任，學界一直存在爭議，現有規定亦未明確舉證責任的分配，根據《試點工作實施辦法》第44條、45條及《若干問題解釋》第22條的規定，檢察機關需要承擔“起訴符合法定條件”、“已經履行訴前程序”、“行政機關仍不依法履行職責或者糾正違法行為”等事實的證明責任，需要提交“起訴書”及“公益受損的初步證據”等材料。但由于立法規定的不明確，一定程度上增加檢察機關舉證責任的負擔。特別是“初步證據”的證明力度達到何種程度，試點方案以及當前的法律及司法解釋未有明確規定，這就導致實踐中檢察機關舉證存在困惑，加之環境損害具有隱蔽性、漸進性及復雜性，必須依靠專業的機構鑒定方能發現，這就導致實踐中檢察機關調查取證“初步證據”很困難。以致有學者認為“初步證據”的設計最初是為了防范公益訴權被濫用，然而“初步證據”的過高門檻又可能會阻礙公益訴訟進入司法程序。[10]

3．“損害賠償”存爭議。根據《行政訴訟法》76條的規定，“損害賠償”是行政訴訟的常見請求類型，即原告有權就造成的損失要求被告承擔賠償責任。那么在環境行政公益訴訟案件中，實際上行原告之權的檢察機關能否主張“損害賠償”？實務界與學界存有爭議。由于檢察機關不等同于原告，無法明確受侵害主體，因此在司法實踐中，一般不會主張損害賠償。而有學者認為應該提起損害賠償，因為檢察機關雖然不等同于原告，但程序上履行的是原告之權，況且環境行政公益訴訟是一種特殊的行政訴訟，屬于典型的客觀訴訟，[11]因而，在訴訟目的上既要督促行政機關履職，更要注重對已經損害的環境公共利益進行救濟。在環境行政公益訴訟的案件中，環境公共利益已經存在損害，且被損害的生態環境具有不可逆轉性。從維護公共利益以及樹立檢察院權威性的角度考量，再加上于法有據，應該提起損害賠償訴訟請求。[14]所以，立法規定的不明確，實務操作的不便利以及學理上的合理性，使得能不能主張“損害賠償”訴訟請求備受爭議。

4．救濟不充分。現代環境公共事務十分復雜，環境問題損害多數是民事主體的侵權行為導致的，同時有時也存在行政不作為的現象。要從根本上解決問題需要督促行政部門積極履行職責，而且要追究民事主體的“損害賠償”責任。在試點實踐中，檢察機關一般不主張“損害賠償”，這就說明現有的環境行政公益訴訟可以要求行政機關繼續履行職責，對所包含兩個法律關系中的“行政機關與行政相對人的行政管理關系”做出直接回應，對行政機關的不當行為進行直接矯正，但未能對“行政相對人與環境公共利益之間形成的民事損害賠償法律關系”做直接回應。換句話說，環境行政公益訴訟沒有直接矯正環境民事侵權行為，在環境公益維護上具有間接性、不充分性。那么如何更好地明確“損害賠償”責任承擔問題？如何進一步充分環境行政公益訴訟對被侵害環境公益的救濟？也是該制度需要解決的一大問題。

三、檢察機關提起環境行政公益訴訟制度的完善路徑

司法實踐中所體現出來的問題是檢察機關提起環境行政公益訴訟制度化建設中的問題，不管是現實困境還是制度缺陷，其解決途徑都要回歸于相關規定及運行機制的完善。因此，檢察機關提起環境行政公益訴訟制度的完善，需從構筑協調司法環境的外部助益和完善相關法律規定的內部保障入手。

（一）外部助益：構筑協調司法環境

首先，限制訴權，防止“公益”泛化。為了克服環境公共利益的高度抽象性和不確定性，也為了更好地規范檢察機關的訴權，有必要對檢察機關的公益訴權進行適當的限制，從而防止檢察機關無限發揮公益訴權而造成“公益”泛化的可能。具體包括以下兩個方面：其一，規范程序，區分利益類型。從利益的類型來看，“直接利害關系”更多體現的是有其他利益（包括私益和集體利益）而非“公共利益”，因而可以對該規定解釋為“只要當環境損害不觸及‘其他利益’，僅觸及‘公共利益’時，檢察機關才可以提起環境行政公益訴訟。然而，基于作為環境要素的資源類的“物”具有“公益性”的同時還兼具財產屬性，行政機關違法履行職權或怠于履行職權的行為，往往既會導致環境公共利益受損害，也會損害所有人的財產權。這樣來說，有“直接利害關系”主體是可能存在的。其二，限制訴訟范圍，嚴重侵害環境公共利益時方能提起訴訟。環境要素的生態功能與環境公益聯系緊密，行政機關怠于履行職責的行為或多或少都會導致環境要素及環境公共利益遭到侵害，但應予以明確侵害到何種程度方能啟動司法救濟程序。本文認為應明確規定達到“造成嚴重影響國家可持續發展和人類生存或嚴重危害公民生命和財產安全等嚴重后果或者較大影響”時，檢察機關才應提起行政公益訴訟，對于其他情節較輕和影響較小的案件，更多通過檢察建議的形式來解決。同時，可以以經濟價值將環境價值進行量化來確定“造成嚴重影響國家可持續發展和人類生存或嚴重危害公民生命和財產安全等嚴重后果或者較大影響”的具體操作標準。

其次，行政權與司法權互動，監督與合作并行。在環境行政公益訴訟中，檢察機關和行政機關并不是對立的，而是統一的，這一點在司法實踐中已經得到了充分證明。具體而言，可以從以下兩個方面進行二者之間的互動。其一，應突出訴前程序價值。訴前程序可以避免行政機關被列為被告，而造成其形象受影響，從而激活其自我糾錯的積極性，發揮其在環境治理職能范圍內的專長，更有效地恢復被侵害的環境公共利益。但從試點工作反映的情況來看，試點中的環境行政公益訴訟案件絕大部分是通過訴前程序辦理的，進入起訴和審理程序的案件并不多。其二，應加強檢察機關對環境立法及決策等抽象行政行為的監督。由于公益訴訟的公共性與環境問題的特殊性，檢察機關對損害環境公共利益的抽象行政行為提起公益訴訟具有現實必要性和可行性，可以將抽象行政行為納入監督范圍，適當拓寬《行政訴訟法》的受案范圍。

最后，統一規定，解決檢察院與法院之間的沖突。為了解決檢察院和法院在司法實踐上的沖突，應該明確達成共識，統一以下規定：其一，檢察機關不能等同于一般原告，法院及檢察院應統一認識。由于檢察機關和一般行政訴訟中的原告所行使的訴權二者的權利來源不同，因此決定保護公民訴權這一人權性質的權利與保障行政公訴權這一國家公權的內容和具體行使方式上應該存在差別，所以，檢察機關不能完全等同于原告，其所應該承擔的權利及義務也不能與原告相同，至于用何名稱參加訴訟并不重要，只要能區別一般原告即可，當前的“公益訴訟人”就可以。其二，明確判決的履行和執行監督機制。基于行政機關在環境保護與治理的主體性及專業性，本文認為有必要根據《行政訴訟法》第11條的規定進一步規范監督程序，確立檢察機關判決執行監督權，強化檢察機關對環境行政公益訴訟的監督，保證判決履行和執行的及時性。判決執行監督權包括對法院執行行為及行政機關履職的監督。

（二）內部保障：完善相關法律規定

1．拓寬案件來源渠道。案件線索的發現，是提起訴訟的基礎性條件，缺少案源，公益訴訟也將成為無本之木。要想全面發現違法問題，更好地維護環境公共利益，就不能也不應該限制環境行政公益訴訟案件線索的來源渠道，相反應該盡可能地拓寬。因此，本文認為應構建以檢察機關“履行職責”發現為主，其他主體共同參與發現為輔的多元化的線索來源渠道。具體來說包括這兩點：其一，肯定《試點工作實施辦法》以及《行政訴訟法》“履職發現”的定位。檢察機關作為訴訟的主導，不僅要在主動履行批準或者決定逮捕等專門職責時發現線索，還需增加檢察機關其他主動發現線索的方式，如利用信息化時代方便性，通過微信、微博等媒介的公開曝光去主動獲取案件線索；其二，確立對其他主體提供案件線索的接收機制。設置專門接受其他主體案件線索移送、舉報或反映的機構，專門接收國家權力機關、國家監察機關等在履行自身職責中發現線索的移送以及公民、法人或其他社會組織的舉報、控告或反映。如此，綜合考慮了“主動發現”及“被動接受”兩方面，可以破解“案件線索來源單一”的問題，更好地發現違法問題，最大限度地維護公共利益。

2．明確舉證責任。為更好地明確環境行政公益訴訟案件的舉證責任，在規范制定中應該明確以下幾點：其一，應該明確檢察機關的舉證責任。行政訴訟中主要由行政機關承擔舉證責任，而檢察機關作為與行政機關平行的司法機關，其與一般原告相比有更多的調查權，對行政行為違法性和行為危害后果的調查能力具有明顯優勢，因此，在環境行政公益訴訟中，舉證規則應和一般行政訴訟確定的“舉證責任倒置”一致，不應因此而科以檢察機關更多的舉證責任。當然，環境行政公益訴訟的舉證責任應當符合行政訴訟法的舉證責任分配規定，同時應當要考慮檢察機關在收集證據等方面的優勢地位。[15]因此，基于法理環境行政公益訴訟應該仍由行政機關承擔主要的舉證責任，但檢察機關也應承擔《試點工作實施辦法》第45條及兩高出臺的司法解釋明確列舉的舉證責任。其二，應該確定證據證明標準。《試點工作實施辦法》45條的規定，檢察機關需要“國家和社會公共利益受到侵害的初步證據”，但何為“初步證據”，如何確定檢察機關提起的證據對于“國家和社會公告利益受到侵害”的證明力？因此，為了明確證據標準，應該更好地明確案件事實，《試點工作實施辦法》規定的“初步證據”的證明力應達到“明顯優勢”的程度。換言之，由于環境行政公益訴訟的特殊性，案件一般標的大、影響大、關乎政府形象，因而必定要保持審慎的態度，對案件證據的證明力應該適當提高要求，本文認為應該達到“高度蓋然性”標準。[16]

3．不宜主張“損害賠償”。從行政賠償的視角檢視，在環境行政公益訴訟中不宜主張“損害賠償”的訴訟請求。一方面，行政賠償是行政機關和行政機關工作人員行使職權，對公民、法人和其他組織合法權益造成損害的，而對受害人進行的賠償。一般的行政賠償中表現為“國家→私益（公民、法人、其他社會組織）”給付路徑，如果在行政公益訴訟案件中對行政機關主張“損害賠償”，則此時的行政賠償給付路徑表現為“國家→公益（國家）”，很顯然后者中自身對自身的給付路徑不能算賠償。另一方面，結合現行相關法律規定來看，行政命令救濟生態損害的方式在我國已然確立，主張“損害賠償”勢必會造成司法救濟功能與行政救濟功能相沖突。