我國參政黨黨內民主監督機制芻議

朱新光

（上海師范大學， 上海200234）

我國參政黨建立和完善黨內民主監督機制的形成， 已經進行了十多年時間。 自2008 年開始， 參政黨相繼成立了中央監督委員會并通過了各自黨內民主監督條例文件， 標志著中國參政黨建設內部監督制度的新開端。 然而， 時至今日， 參政黨內部民主監督制度（黨內監督機制） 建設仍然存在著問題與亟待跨越的障礙。 本文將建設參政黨黨內民主監督機制置于傳播模式論的語境之下， 通過對近年來參政黨黨內民主監督機制建設實踐經驗的分析， 對參政黨黨內民主監督的作用、 定位、 模式、 制約因素、 思考認識等方面進行探討， 并嘗試提出可行的建議。

一、 我國參政黨黨內民主監督的意義與作用

參政黨的黨內民主監督機制， 是指參政黨的組織和成員之間進行相互監察和督促的過程和方式，與之相對的是外部監督制度（或稱黨外監督機制）。建設參政黨黨內民主監督制度， 既是建立健全參政黨黨內民主與思想建設的有機組成部分， 也是強化參政黨在民主監督、 參政議政、 社會實踐等方面發揮作用的有效方式。 加強參政黨黨內民主監督機制的建設具有重要的意義和作用。

首先， 參政黨黨內民主監督是民主黨派政黨發展的必然要求。 隨著我國民主黨派的參政能力和水平的不斷提高， 參政黨的政治安排已經走上制度化軌道， 對參政黨成員僅靠正面宣傳、 引導是遠遠不夠的， 還必須建立強有力的內部民主監督制約機制， 監督民主黨派成員行為是否違紀違法， 以防患于未然， 防止個別民主黨派成員的違法行為給民主黨派組織帶來更大的損害。 因此， 加強民主黨派民主建設， 健全內部民主監督機制， 有利于依靠民主黨派自身的力量解決內部的矛盾， 有利于提高民主黨派履行職能和發揮作用的能力， 有利于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度， 有利于推動多黨合作事業的健康發展。

其次， 參政黨黨內民主監督是民主黨派黨內民主建設進程的重要組成部分。 我國民主黨派黨內民主監督的根本目的， 是黨派組織和成員利用該機制進行自我約束、 自我調節， 達到對本黨的身份認同、 理念認同和目標認同， 完善黨內民主發展。 因此， 建立參政黨黨內民主監督， 對完善和促進參政黨實行民主監督、 進行參政議政有著積極的作用。只有建成一個具有強大凝聚力、 精確指導思想、 堅固內部機構、 完備民主建設的參政黨， 才能更好地發揮其在民主監督、 參政議政、 意見表達、 社會實踐等方面的積極作用。

第三， 參政黨黨內民主監督是民主黨派構建各級領導班子長效機制的客觀需要。 為加強民主黨派領導班子建設的力度， 各民主黨派對干部的任期制和干部的管理作出規定， 成立民主黨派黨內監督委員會， 制訂各民主黨派內部民主監督條例， 加強對黨內廉潔自律的監督。 這不僅是民主黨派加強自身建設的一項全新嘗試， 而且也是探索建立民主黨派各級領導班子建設長效機制的需要。 這使新形勢下參政黨自身建設的努力方向和檢驗標準更加明確，能夠以參政黨建設理論指導實踐， 更有成效地推進參政黨建設， 對有序推進參政黨黨內民主發揮重大作用和深遠影響。 建立參政黨黨內監督民主機制是民主黨派自我約束、 自我完善的基本途徑， 是保持民主黨派肌體健康的重要手段， 是民主黨派加強自身建設的客觀需要。

二、 我國參政黨黨內民主監督的現實表現

我國參政黨黨內民主監督主要通過制定條例、自我監督、 批評建議等方法進行， 主要以民主黨派內部的民主監督為主， 運用異體監督和自我監督的形式， 采取簡化縱向層級和加強橫向領導的方式，多層次開展參政黨黨內民主監督。

在參政黨黨內民主監督制度上， 各民主黨派通過制定和完善各種條例和制度等形式進行參政黨黨內監督。 我國參政黨黨內民主監督， 一般依照其綱領和頒布的各種章程和條例來進行， 各黨派中央監委會先后制定一系列規范性文件， 建章立制， 使各項工作有序開展。 在此基礎上， 通過擴大述職測評、 履職考核的范圍， 保證每次談心談話收到實效， 把監督主客體的職責、 人事、 財務等專項公開， 整理、 修改并精煉已有的章程與條例， 吸收已有試點的經驗。 目前， 各民主黨派都制定本黨派的條例， 對其內部民主監督指導思想、 定位、 原則和中央監督委員會的產生、 職責等方面作相應規定。建立與之配套的中央議事決策制度、 集體領導分工負責制度、 談心會制度、 述職和民主評議制度、 信訪處理以及談話和誡勉制度等單項制度和規定。 條例的通過和機構的產生是新時代參政黨制度建設的一次重要完善， 彌補以往民主黨派在參政黨黨內民主監督上的制度缺失。

在參政黨黨內民主監督形式上， 各民主黨派主要通過異體監督和自我監督兩種形式進行。 一方面， 各民主黨派在黨內領導機構之外另設獨立的監督機構， 該機構的成員由選舉產生。 在這種異體監督下， 獨立的監督機構在其地位與利益上具有超然性， 與監督對象處于分離狀態， 可以規避雙方在權力、 職責、 財務等方面的制約與妨礙因素。 當然，這種監督形式由于組織結構松散、 實踐經驗不足，尚未真正有效發揮作用。 另一方面， 民主黨派還通過自我監督的形式進行內部監督。 自我監督就是不獨立設置監督機構， 由各民主黨派的黨內領導機構， 通過權力監督、 紀律監督、 實踐監督和個人監督， 來進行自我監督并指導黨派成員進行自我監督， 同時要求黨派成員對領導機構進行反饋。 它是一種提高行政效率、 主動性強、 時效性強的雙向監督形式。 當前， 我國各民主黨派都采取自我監督的形式來進行內部監督， 例如， 上級機關依照法律、章程規定的職權對下級機關實施的監督； 下級機關按民主集中制原則對上級機關實施的監督； 在互不隸屬（或平行） 的機關之間因黨務、 參政議政等業務主管關系而實施的監督； 必要時還可專設對財務進行審計的審計監督等。 同時在一定程度上強化民主黨派黨內領導機構的自身組織建設， 進一步完善黨派成員反饋意見提交的流程， 促進了參政黨自我監督更有效地運轉。

從參政黨黨內民主監督手段上， 各民主黨派采取簡化縱向層級和加強橫向領導的內部監督方式。在我國， 各民主黨派的組織結構相對松散， 從各黨派中央到地方、 再到基層中， 各級領導機構和各級組織的負責人處于中心位置， 往往在各級組織中起到“把關人” 的角色， 這很大程度上導致民主黨派縱向權力結構的單一性。 正是這種簡約化的縱向層級結構， 使得參政黨黨內民主監督的手段， 無論是建立獨立運轉的監督機構， 還是由參政黨黨內領導機構為核心進行自我監督， 都必須圍繞各民主黨派的章程和條例， 在各級組織的領導把關下展開， 使得參政黨黨內民主監督與現有組織機構處于同一個平臺上， 橫向領導和監督現象明顯。 為確保橫向領導與縱向反饋的效率， 各民主黨派的黨派領導機構從維護與發展黨派成員的身份認同感和責任感出發， 幫助其協調黨務工作與本職工作， 使黨派成員有心、 有力、 有愿地參與到參政黨黨內活動之中，形成參政黨黨內民主監督的良好氛圍。

三、 我國參政黨黨內民主監督的制約因素

由于我國參政黨黨內民主監督建設活動進行時間不長， 面臨著權責分配、 黨內結構、 活動細節、輿論環境等諸多亟待解決的問題， 嚴重制約了參政黨黨內民主監督機制的發展。 具體表現為：

在參政黨黨內民主監督的職權分配上， 組織權力和監督權力界定模糊。 在現行的民主黨派黨內監督機制中， 大多數民主黨派往往采取自我監督的雙向監督形式， 把黨派的監督機構設在組織機構當中， 使監督機構與組織機構相互重合， 監督機構實際上在一種自我封閉狀態下運行。 從監督機構的人員組成到監督議題的安排， 都由組織機構來決定，監督什么和如何監督也基本上由組織機構說了算，監督機構形同虛設， 由此造成組織機構在民主監督問題上權力過度集中， 單方面形成決議， 無法發揮監督機構的民主監督作用， 嚴重阻礙民主黨派黨內監督結果的客觀性與公正性。

在參政黨黨內民主監督的結構上， 參政黨黨內監督機制不健全。 民主黨派黨內監督基本上是圍繞某種核心理念， 借由組織成員、 組織之間以及組織與環境之間的傳播達到信息互動， 其流程先從自上而下、 再到自下而上的方式循環進行。 各種有關民主監督方面的信息多由組織部門掌握和發布， 缺乏配套的懲處制度， 沒有實用的監督處理程序， 監督制度執行操作性不強， 難以落到實處。 同時， 參政黨黨內監督缺乏配套的權利保障規定， 各級組織和廣大成員權益保障不健全， 面臨對象分散、 行動分散、 反饋分散的困境， 參與監督積極性難以激發和調動。 此外， 參政黨黨內監督缺乏配套的考核管理機制。 許多民主黨派的領導干部專職于所屬單位的業務， 而在其所屬黨派的領導崗位上， 卻是兼職性質， 容易陷入各民主黨派內部活動與本職工作無法協調的困境， 很難推進內部監督的組織領導體制，工作運行格局沒有建立， 內部監督的自覺性、 主動性難以發揮。

在參政黨黨內民主監督的形式上， 過于形式化。 從目前的民主黨派黨內監督形式看， 基本都是以談心會、 報告會、 研討會等形式為主， 由組織部門召集監督機構的相關人員參加， 確定若干議題展開討論， 最后形成討論紀要。 這種不針對具體人和事的監督研討會， 往往容易流于形式和過于注重過程而忽視參政黨黨內監督的目的與最終成果。加之參政黨黨內監督的受理平臺建設不到位， 信訪機構、 舉報電話、 領導信箱、 網郵系統等內部監督渠道和承載平臺建設十分滯后， 根本無法調動監督機構的積極性， 難以形成參政黨黨內民主監督的良性氛圍。

在參政黨黨內民主監督的環境上， 尚未達成共識。 各民主黨派的內部監督無論是采取傾向于設立獨立監督機構還是由組織機構與黨內成員雙向監督形式， 都存在組織部門在民主監督中的權力優勢或意見優勢的現象。 況且， 民主黨派黨內成員來自不同單位， 沒有業務聯系， 雙方的情況也不了解， 意見沒有針對性， 反饋失去實效性， 使得處于 “劣勢” 的意見得不到傳達的機會， 也必然挫傷其積極性。 其結果還會引發關于黨內監督的消極心態， 集中表現為排斥、 漠然、 懷疑等情緒的出現。

四、 關于我國參政黨黨內民主監督機制的幾點思考

首先， 要規范參政黨黨內民主監督制度體系。各民主黨派嚴格以本黨派的章程為依據， 按照條例規定的原則， 在機構設置、 監督權限、 監督內容和運作方式等方面， 建構具有穩固、 公正的黨內民主監督機制。 一方面， 要進一步完善集體領導和分工負責制度、 領導班子成員學習制度、 聯系地方組織制度、 參加基層組織活動制度、 辦事公開制度、 重要情況通報和報告制度、 述職述廉制度、 民主生活會制度、 職務回避制度、 干部考核制度、 干部任免和輪換制度、 干部離任審計制度、 信訪處理制度、巡視制度、 廉政談話和誡勉談話制度、 詢問與質詢制度、 懲戒處理制度、 失察責任追究制、 采購招投標制度， 同時創新質詢制， 通過設置監督員、 聘請退休同志參與監督工作、 年初制定目標任務、 以后每月一次通過主委會貫徹、 落實和檢查等， 使這些監督制度互相聯結貫通， 形成上下左右、 縱橫交錯的全方位覆蓋， 形成完善的參政黨內部監督制度體系。 另一方面， 要在參政黨內部監督制度體系的初始設計時， 對有些內容， 應預留空間； 對處于探索、 試驗階段， 缺少足夠實踐檢驗的內容， 應等待時機成熟后再完善， 以體現制度建設的動態性、 時代性和公開平等原則。

其次， 要認真處理參政黨黨內民主監督中的三種關系。 各民主黨派要從本黨派的現實出發， 理論聯系實際， 適時處理好獨立監督權與雙向監督反饋的關系、 重點監督對象與一般監督客體的關系、 監督機制運行與正常黨務活動的關系。 要把握好獨立監督權與雙向監督反饋的關系， 充分發揮獨立監督的作用， 讓組織部門和監督部門在參政黨黨內監督機制中各行其職， 協同監督， 確保參政黨黨內監督機制有效運作。 同時， 要搞好重點監督對象與一般監督客體的關系， 加大對黨內 “高危” 職業、 “高危” 崗位、 “高危” 群體的監察力度， 在這些部門設立聯系點， 定期或不定期走訪相關部門的領導或個人， 開展調查研究， 對重點環節、 重點部位、 重點人員開展風險排查預警防控， 明察秋毫， 防患于未然。 通過加強輿論宣傳工作， 動員黨派成員積極參與并反饋意見， 形成對一般監督客體的震懾力。此外， 要協調好監督機制運行與正常黨務活動的關系， 避免監督對象脫離監督機制、 漠視監督行為的發生， 并完善工作責任追究制度與活動質量考察制度， 通過加大黨務公開力度， 強化各項權力公開透明規范運行， 及時發現問題并加以解決。

第三， 要運用多種手段強化民主監督的思想認識。 各民主黨派要從本黨派的章程出發， 積極吸收借鑒中國共產黨黨內監督的經驗， 加強黨派成員的核心價值觀教育， 幫助各級組織及成員堅定正確的政治方向， 樹立正確的世界觀、 人生觀、 價值觀，強化自律和他律意識， 增強黨派成員的自我認同與集體認同感， 從而保持黨派成員的理念和行動的純潔性。 為此， 要充分開展黨派成員的思想教育活動， 根據各黨派的實際情況， 定期組織黨派成員過組織生活， 通過開展座談會、 交友會、 游園會等形式多樣的交流活動， 增強黨派成員的黨派歸屬感和凝聚力； 通過建設一批警示教育基地， 充分利用報刊、 網站等工具， 加大對參政黨黨內監督的宣傳，提高參政黨黨內監督水平， 強化他們在參政黨黨內民主監督中的自覺性和行動力， 推動參政黨黨內民主監督機制有序發展。