社會資本視角下民族地區貧困治理研究

孫 軍

（中共大連市委黨校，大連116013）

黨的十八大以來，習近平總書記多次深入貧困地區調研，就扶貧開發工作發表重要講話，完整提出了精準扶貧、精準脫貧的思想理念。這是對以往扶貧工作采取 “大水漫灌”形式的反思，也是到2020年解決包括民族地區在內的貧困人口全部脫貧問題的基本方略。黨的十九大報告鄭重指出，讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾，并把精準脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰之一。民族地區由于特殊的歷史、地理、經濟及社會文化因素，存在貧困面廣、貧困發生率高、貧困程度深、減貧成本高等問題，是我國扶貧開發的重點和主戰場。長期以來，民族地區扶貧模式主要依賴政府主導。但隨著經濟社會深刻變化，政府主導模式扶貧績效逐漸呈現邊際遞減效應。作為一項綜合性概念和研究方法，社會資本理論區別于傳統物質資本和人力資本，強調通過推動協調和合作行動來提高社會效率。本文嘗試運用社會資本研究視角考察民族地區社會資本現狀，在此基礎上，著重從激活社會資本角度提出推進民族地區精準扶貧的實現路徑。

一、社會資本理論——一個跨學科概念

社會資本 （social capital）理論是20世紀80年代開始興起的一個國際性學術熱點。該理論試圖超越西方古典經濟學的 “經濟人”假設，強調文化與道德在社會發展中的重要作用。法國社會學家皮埃爾·布爾迪厄在20世紀80年代系統提出社會資本概念，作為解釋經濟、社會發展差異的理論工具。他從社會關系網絡視角將社會資本視作一個社會或群體所具有的現實或潛在的資源集合體，主要由確定社會或群體成員身份的關系網絡所構成［1］。20世紀90年代，美國芝加哥大學社會學教授詹姆斯·科爾曼在其 《社會理論的基礎》一書中集中闡述了社會資本思想。作者認為，與物質資本和人力資本不同，“社會資本存在于人際關系的結構之中”［2］。與社會學家視角不同，政治學家更看重社會資本與政治行為和制度績效的關系，并強調社會信任、關系規范和參與網絡的重要性。在美國政治學家羅伯特·帕特南看來，社會資本存在于人與人的網絡關系結構中，體現為一定的社會組織的特征，是社會信任與規范的來源［3］195。羅伯特·帕特南對社會資本研究的重要貢獻還在于將這一概念作為重要的分析范疇，運用于公民社會和民主政治制度的研究，著重闡明了一個國家或地區所擁有的社會資本與制度績效之間的密切關系。換言之，羅伯特·帕特南的研究更多關注的是公民政治生活與社會資本的聯系，通過對意大利不同地區民主制度績效的比較研究，得出了具普遍意義的結論，即社會資本累積程度的高低是決定民主制度績效的重要因素［4］。以 “歷史終結論”聞名學界的日裔美國學者弗朗西斯·福山 （Francis Fukuyama）亦對社會資本理論用力甚勤。他在 《信任：社會美德與創造經濟繁榮》一書中特別強調人們共享倫理信念和道德規則，擁有共同的事業目標，彼此之間相互信任的社群文化及其生存狀況。福山認為，社會資本對社會的繁榮以及所謂的競爭力至關重要，但是最重要的影響力不在經濟生活中，而表現在社會和政治生活的方方面面［5］。

簡而言之，社會資本是一種無形資產，是指嵌入在社會關系網絡中使社會行動得以實現的資源。關系型社會資本通過發揮資源型作用，有助于現實世界貧困問題的解決。貧困人口因為沒有足夠的社會資本存量，因此必須借由政府或社會組織通過外力作用提升貧困人口的社會資本，從而提高他們擺脫貧困的能力。在貧困治理領域，社會資本理論能夠突破以往物質資本救濟式和人力資本開發式扶貧機制的局限，從而為創新民族地區精準扶貧機制提供重要的學術支撐。從這個意義上說，政府貧困治理的策略選擇也應由現有的物質資本和人力資本范式轉向建立以社會資本為導向的貧困治理機制，努力激活民族地區貧困人口的社會資本。

二、民族地區社會資本構成

“縱觀不同的社會資本文獻，信任和網絡被認為是社會資本的兩個關鍵內容。其他的詞，如規范或者義務也經常被提到。”［6］因此，本文贊同帕特南從政治學角度對社會資本構成的理解，即社會資本是指 “社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”［3］195。民族地區社會資本則是建立在少數民族特有的倫理秩序、道德規范、價值觀念、風俗習慣基礎之上，蘊含于少數民族社會結構之中，并區別于物質、技術和人力資本的一種資本形式。我國少數民族地區蘊藏著豐富的社會資本，普遍信任、互惠規范和社會參與網絡同樣構成了民族地區社會資本的核心要素，是促進社會成員實現發展目標的基本動力，也是提升民族地區貧困治理績效的重要社會性資源。

（一）信任資本

信任是連接人際關系的紐帶。社會秩序的正常運行離不開人與人之間的相互信任。正如福山所說，“信任恰如潤滑劑，它能使任何一個群體或組織的運轉變得更加有效”［7］。因此，衡量一個國家或地區的社會資本水平的重要依據便是社會信任。信任資本由此成為社會資本理論最強調的價值特征，不僅促進各主體自發的橫向合作網絡和互惠規范的形成，而且有助于培育公民的公共精神，進而為精準扶貧注入強大的精神支撐［8］。民族地區某種程度上是一個建立在血緣關系之上的低信任度社會。當然，在不同面向上，社會信任的表現形式亦有差異。在家庭和鄰里層面，基于血緣和族緣基礎，人們彼此信任，關系密切。但是對于關系相對較遠的人則信任度降低，難以在更大范圍內獲取認同和接納，這也導致社會信任資本的規模和增長受到一定程度抑制。在族際層面，不同民族之間彼此尊重、在承認民族文化差異前提下能夠做到和諧共處。而在國家層面，即使在民族關系復雜的多民族聚居地區，少數民族對于統一多民族國家也普遍抱持較高信任度［9］。

需要注意的是，隨著市場經濟的發展，民族地區傳統信任體系也在發生微妙變化。一方面，受到市場經濟和現代觀念等因素沖擊，基于共同血緣、族緣建構起來的人際信任關系逐漸受到挑戰，經濟利益之爭被無限放大，傳統人際互信水平下降。另一方面，民族地區社會公眾對基層政府的信任程度也隨后者公共服務供給能力水平而出現波動。如果放任社會信任資本流失，也就無法激發貧困人口的參與熱情，進而影響貧困治理績效。這對民族地區扶貧干部更是一大考驗。即使在分配扶貧資源上努力做到盡量公正，但不同民族成員總會有不同看法。民族村落大多地理位置偏僻，貧困人口融入和參與積極性普遍不高，特別是諸如救濟款、低保等物質性扶貧政策一旦分配不均，極易造成民族村落社會關系緊張，進而加劇少數民族貧困人口對基層政府的不信任感。

（二）規范資本

作為一項社會資本，規范主要是指人們依據共同認可的行事規則、道德習俗和價值理念去處理日常生活，體現出社會的價值取向和行為特征。從人類社會發展的歷史來看，社會規范對社會成員的行為方式起到潛移默化作用。社會規范依據其對人們行為的支配和制約程度不同而分為兩大類：一種是由國家法律制度等強制性硬規范，一種是以風俗習慣和價值觀念等為主要內容的非強制性軟規范［10］。民族地區兩種社會規范兼而有之，尤其是后者，是推動民族地區貧困治理的重要社會資本。在很多少數民族地區，共有的始祖崇拜和習俗信仰，會使民族成員遵循共同的利益行事，進而沉淀為大家共同遵循的生活準則。民族地區的非強制性軟規范還表現為少數民族習慣法。少數民族習慣法是民族地區獨特的社會規范，指少數民族群眾約定俗成的，用于調整個人、部落間的社會關系，維護社會秩序的規范，是保護群眾合法權益的有效工具［11］。在民族地區，基于民族習慣、民族文化和民族認同產生的習慣法連同成文的村規民約同樣具有約束力，其內在的價值標準、道德原則和行為準則，對于少數民族貧困人口維護風俗習慣、保護個人財產、調節社會關系都能起到積極作用。

但也必須看到，隨著大量青壯年農村勞動力向城市遷移，民族地區社會關系網絡節點正在失序脫落，鄉鄰之間直接交往和相互依賴減少，以少數民族習慣法為主的非強制性社會規范在一定程度上趨向弱化。還需看到的是，雖然在理想條件下強制性硬規范和非強制性軟規范實現良性互動是最合理的治理路徑，但在實踐層面，常會出現兩者沖突的現象，即以少數民族習慣法為主的軟規范與法規制度等為主的硬規范之間發生沖突。在一些民族地區，因為飲食習慣、民族村修公路乃至土葬制度等也會引起一定程度的糾紛。

（三）社會關系網絡資本

西班牙學者佛丹納將社會關系網絡劃分為網狀（web-like）與柱狀 （maypole-like）兩種。這種分類主要依據社會或組織結構特點，即呈現橫向結構特點 （開放）和縱向結構特點 （封閉）。前者又被稱為 “水平”結構，體現為對稱的橫向聯系，后者則被稱為 “垂直”結構，體現為等級制的縱向關系［12］216。而在帕特南看來，橫向關系網絡創造了社會資本的基本部分。這類網絡越密集，公民就越有可能實現為了共同利益的合作［3］203。換句話說，橫向關系網絡容易產生合作，提高效率和推動創新。相比于橫向網絡，“密集但是彼此分離的垂直網絡維持了每一個集體內部的合作”［3］206，但卻不利于形成全社會的信任與合作，也無助于治理目標的達成。我國傳統社會是一個 “熟人社會”，由血緣和地緣構成了龐大而復雜的關系網絡。在少數民族地區，作為社會資本的組成要素，社會關系網絡不僅可以幫助人們解決日常生活中遇到的問題，成為維系少數民族個體成員間互動關系的紐帶，更具有實現地區間資源交互、優勢互補的重要功能，同樣也是構成社會信任和規范資本的重要載體。

當前，制約民族地區社會關系網絡資本的因素主要體現在基于共同族緣和地緣形成的傳統農村關系網絡的自我封閉，以及由于空間阻隔導致的資源和信息流動受阻。在民族地區，貧困人口社會關系網絡相對匱乏，沒有形成廣泛的橫向關系網絡。除家族之外，來自其他方面的社會支持非常有限，面對困難時往往得不到外在網絡的有效幫助和支持。

以少數民族初次外出務工求職途徑為例，本文作者對遼寧省內100名進城務工的少數民族低收入者進行了問卷調查，可以看出少數民族貧困人口所擁有的社會關系網絡表現出兩個特點：一是依托正式社會關系網絡的制度化就業途徑成效不大，僅有13.1%的貧困人口依靠政府組織、勞動力市場與職業中介機構等。原因在于少數民族地區市場化程度較低，在組織、信息、觀念等方面相對落后。二是被調查者主要依靠非正式關系網絡的社會資本求職。親戚介紹是他們就業的最主要途徑 （46%），其次是基于族緣和業緣的老鄉、朋友或同學介紹 （35%）。因此，在就業方面對少數民族貧困人口來說，社會資本匱乏的直接表現之一就是無法通過外在關系網絡獲取可靠的就業信息和政策幫扶。

三、社會資本助力民族地區精準扶貧的實現路徑

長期以來，在貧困識別問題上，我國一直采取收入或經濟單一機制，即把貧困線作為識別貧困人口的唯一指標。扶貧政策也過多集中在基礎設施建設和直接的財政補貼方面。事實上，貧困是一個多維度概念，收入低只是一個主要表征。收入增加并不必然意味著貧困人口能有效獲得更好的生活條件和社會地位。尤其是在城鄉基本公共服務存在明顯差異的民族地區，絕大多數貧困人口即使收入上脫貧，但仍缺乏抵御各種風險和持續增收的能力。社會資本理論的啟示在于，貧困內涵不應單純理解為物質貧困，貧困致因也絕不是單一經濟因素作用的結果，而是包括政治、人力、道德、文化及心理等要素相互作用的結果。后者諸要素在社會資本中有很好的體現。正像奧斯特羅姆所言：“社會資本是自然資本、物質資本、人力資本的必要補充。”［12］24因此，貧困治理不僅應當關注物質資本投入，還需要關注社會資本投入，治理的最終目的在于提升貧困人口的自主發展能力。而社會資本并非天生，需要人為建構，具體方法在不同領域也具有一定差異性，必須綜合協調各方面的力量才能實現。在民族地區，面對信任資本流失、規范資本失效、關系網絡資本疏離等問題，需要通過積極提振信任資本、合理調適規范資本、拓展參與網絡資本等途徑激活社會資本。

（一）積極提振信任資本

民族地區傳統的基層鄉村均是熟人社會。社會秩序的維系常常是以特有的社會網絡與人際關系為基礎，基于熟人社會而展開。人們對基于血緣、地緣關系的本族同鄉，在生存與發展需求中有一定交往意愿，進而在一定范圍內形成相互信任與合作。社會信任資本所追求的正是這樣一種共同體成員間的相互協作。誠如前文所述，改革開放40年來，民族地區鄉村社會受到市場經濟大潮沖擊，原有建立在 “倫理本位”和 “差序格局”基礎上的社會信任資本正在逐步流失。人際關系明顯被市場經濟所形塑，競爭關系被無限制放大，人際關系基礎則明顯削弱。信任是社會資本的核心構成。我國扶貧實踐也表明，當貧困地區社會信任程度較高，貧困人口擺脫扶貧的積極性就會提高，扶貧目標更容易達成。因此，有必要積極提振信任資本，在彌補與拓寬貧困人口社會信任程度上下功夫，并逐步擴展信任半徑和強度，將民族地區內部信任向外部信任拓展。

具體來看，一要在吸收和承繼傳統民族文化基礎上，重視傳統風俗習慣、民間信仰和道德觀念中合理元素的開發，充分挖掘民族地區傳統鄉村文化中注重人倫親情的血緣和族緣關系，使其為各民族的團結進步及增進信任發揮作用。二要推動族際交往，增進民族之間互信程度。隨著改革開放和社會主義市場經濟的深入發展，各民族群眾交往趨勢都在增強。提振社會信任資本，有必要突破 “差序格局”的信任局限，增進族際互信程度。三要加強民族地區政府自身建設，增強民眾對政府的信任。在民族地區，經濟發展、社會治理、民生保障等問題常與民族問題交織在一起，民眾對政府信任度更加敏感，影響黨群、政群關系的風險點也更加復雜。因此，要強化政府自身建設，擴大政務公開，推進依法行政，增強雙向互信。特別是在涉及到扶貧方面的政府決策，更要堅持信息公開原則，確保科學公正，以增強民眾對政府的信任。

（二）合理調適規范資本

福山在題為 《公民社會與發展》的文章中，把社會資本理解為能夠促進社會信任的社會規范。他認為，社會規范資本必須能夠促進群體內的合作，它們往往跟誠實、遵守諾言、履行義務及互惠之類的傳統美德存在聯系［12］71-72。正如前文所提及，基于相互幫助、互惠互利的社會規范資本具有雙重價值，既有對國家法律制度等強制性硬規范的認同和接受，又包括對以風俗習慣和價值觀念等為主要內容的非強制性軟規范的遵循和守護。從這個意義來說，合理調試民族地區社會規范資本，需要雙管齊下。一方面，通過制定和完善涉及到扶貧開發政策制定、資金撥付、項目審批確立與人員配置等重要事項的相關法律，積極培育以法律規范為主的社會資本；另一方面，則不可忽視習俗、道德等軟性規范作用。在民族地區，軟性規范基于民族共同體默認的公序良俗，有助于規約人們的行為，為族內同胞提供情感互動和心里寄托等精神資源。但需要注意的是，法治社會條件下民族地區很多軟性規范并不一定能夠滿足時代要求。因此，要以社會主義核心價值觀為引領，引導民族地區貧困人口祛除陳規陋習，對與現代法治精神相違背的少數民族習俗規范加以廢止，將傳統道德觀念中的求真向善思想與社會主義核心價值觀對接，并通過各種宣傳教育方式向民眾傳導優良道德規范。

（三）拓展參與網絡資本

在羅伯特·帕特南看來，以合作和信任關系為核心的社會資本還起源于公民互動的 “參與網絡”（networks of civic engagement）。參與網絡為公民提供了合作交流的基礎平臺，“增加了人們在任何單獨交易中進行欺騙的潛在成本”［3］203。因此，作為一種社會資本，參與網絡也是影響制度績效的關鍵因素。在少數民族地區，社會成員參與公共事務意識薄弱，特別是貧困人口組織起來的程度不高，是造成他們社會資本短缺的重要原因。民族地區地方政府要綜合運用政治、經濟、法律等手段，為貧困人口積極搭建參與交流平臺，擴大參與網絡，優化社會力量參與結構，在持續提高內部成員合作效率的基礎上，努力擴展貧困人口與社會外界的交往圈層，從而為扶貧行動提供持久的社會支持網絡和關系動力。

在民族地區，很多貧困人口還習慣于將社會資本中的 “網絡”理解為 “關系”，但后者具有很強的私人屬性，缺乏明確的公共價值取向。因此有必要強化社會資本的公共屬性，拓展民族地區公民參與網絡的渠道。當前，民族地區基層民主主要表現為以村民委員會為組織形態的村民自治。從民族地區運行實際來看，由于民主實踐經驗欠缺，尚存在民主程序不規范、制度不健全、群眾參與意識不強等問題。因此，發展民族地區基層民主，還必須建立健全民主制度，暢通公民參與渠道，充分保障公民的民主權利。需要指出的是，公民民主參與意識不會自發形成，還需通過制度設計和民主實踐來培育公共精神，不斷提升公民的民主素養。