貧困治理的中國經驗：政策邏輯與實踐路徑

向德平

中國扶貧經歷了新中國成立后的救濟式扶貧、改革開放時期的小規模區域扶貧、經濟快速發展時期的大規模開發式扶貧、全面建成小康社會時期的脫貧攻堅等階段。黨的十八大以來，中央高度重視扶貧開發工作，把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，動員全黨全社會力量參與脫貧攻堅，出臺了一系列重大政策措施，脫貧攻堅取得了歷史性成就。一是貧困人口大幅度減少，貧困發生率大幅度降低，到2019年底，中國貧困人口減少到550 萬人，貧困發生率下降到0.6%；二是貧困地區經濟社會全面發展，貧困人口生活水平大幅提高；三是脫貧攻堅的制度體系基本建立，政策體系逐步完善；四是貧困群眾內生動力不斷提升，貧困地區脫貧能力顯著提升；五是農村基層社會治理體系初步形成，治理能力顯著提高（張杰，2019：1）。中國走出了一條具有中國特色的扶貧道路，形成了貧困治理的“中國經驗”為全球減貧事業貢獻了中國智慧和中國方案。

一、貧困治理的緣起

20 世紀90年代以來，“治理”的概念在全球范圍逐步興起，學者賦予“治理”以新的含義（俞可平，2001：40-44）。治理理論的創始人之一詹姆斯·N·羅西瑙認為，治理是一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現（羅西瑙，1995：5）。全球治理委員會指出：“治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它包括有權迫使人們服從的正式機構和規章制度，以及種種非正式安排”（全球治理委員會，1995：23）。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益（俞可平，2000：5）。

貧困治理是伴隨著“治理”理念產生的概念。貧困治理強調治理主體的多維性，在精準識別的基礎上因戶施策和因人施策（黃承偉、王猛，2017：1-5+47+89）；貧困治理是指政府、市場組織、社會組織等多主體資源投入并相互協商、協作的過程，其總體效應是減少貧困、提高社會均衡程度（李雪萍、陳艾，2016：86-91）；有效的貧困治理可以促進貧困地區經濟、社會的發展，預防緩解各種社會矛盾的發生（蘇海、向德平，2015：144-148）。貧困治理是政府、市場組織、社會組織等多元主體，在平等合作、協商共治基礎上，為貧困地區、貧困人口提供精準化、專業化、多樣化的幫扶，幫助貧困地區、貧困人口擺脫貧困、實現內源發展的過程。

貧困治理是因應扶貧形勢的變化而產生發展的。隨著經濟社會的發展和扶貧形勢的改變，傳統政府主導型扶貧模式的不足逐漸顯現：其一，在傳統扶貧模式中，政府占絕對主導地位，市場力量、社會力量的資源和優勢未能充分發揮；其二，在傳統模式中，政府既是政策制定者、政策執行者，又是評價監督者，缺乏科學合理的決策、監督與評估機制，易助長非制度化行為（范和生、唐惠敏，2017：45-52+75）；其三，傳統扶貧忽視貧困群體在反貧困中的主體性地位，貧困群體自身的積極性、主動性和創造性未能充分發揮；其四，傳統扶貧重視“輸血”，忽視“造血”功能的培育（馬忠才、郝蘇民，2012：55-59），導致貧困群體的內生動力和發展能力不足，扶貧“治標不治本”“久扶不脫貧”；其五，傳統扶貧采用“一刀切”“大而全”的幫扶方式、幫扶內容，忽略了貧困群體間的多樣性以及個體間的差異性，未能根據貧困對象的致貧原因和貧困深度分類施策（莊天慧、楊帆、曾維忠，2016：6-12）；其六，傳統扶貧注重收入貧困、忽略資產貧困，注重收入補償、忽略資產建設，注重生存保障、忽略可持續發展（李靜，2017：127-131+166）。

到2020年貧困人口同全國人民一同步入小康社會，是我黨的莊嚴承諾。這一目標不僅是要消除農村貧困人口的收入貧困，還包括改變其思想觀念、教育文化、自我發展能力乃至心理精神等方面的貧困狀態，傳統“灌水式”“輸血式”的扶貧模式，依靠單一扶貧主體、采用常規幫扶方式很難達到滿意的脫貧效果，因此，構建多元參與的貧困治理格局勢在必行。

二、貧困治理的政策邏輯

中國的貧困治理堅持“人人共享社會發展成果”的本質要求，以消除貧困、實現共同富裕為目標，以創新、協調、綠色、開放和共享發展為動力，構建政府、市場、社會多主體參與的貧困治理模式。

（一）界定貧困治理的主體。

貧困治理改變了政府單一主體的幫扶模式，倡導社會各界參與到貧困地區的建設與發展中，構建政府、市場、社會多主體的貧困治理模式。政府、市場、社會等多元主體為貧困治理注入了多種資源，推動貧困治理向專業化、精準化的方向發展，滿足貧困人口多元化、差異化的現實需求，實現“資源”與“需求”的有效銜接，提升扶貧工作的精準性和有效性。貧困治理轉變傳統“主客二分”的思維方式，將幫扶對象也視為扶貧主體，充分挖掘貧困社區、貧困人口的優勢資源，將優勢資源作為反貧困的重要要素，引導貧困群體更主動、積極地參與到貧困治理中。

（二）厘清貧困治理的本質。

貧困治理堅持“人人共享社會發展成果”的本質要求，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為發展的出發點和落腳點，充分調動人民積極性、主動性、創造性，切實提升貧困人口生活水平、發展能力，維護最廣大人民的根本利益，保障貧困人口共享社會發展成果。貧困治理尊重貧困人口的主體地位，注重培育貧困人口的主體意識和發展能力，通過賦權、教育、培訓、就業等方式，引導貧困人口主動參與社會建設，激發貧困人口內在發展動力和發展信心。貧困治理不單從物質上解決貧困問題，而且致力于讓貧困人口成為更好的“人”，只有解決了“人”的自我發展的根本問題，才能使貧困人口徹底擺脫貧困，確保貧困人口共享社會發展成果。

（三）確立貧困治理的目標。

中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。貧困治理以消除貧困、實現共同富裕為目標，既注重解決物質貧困、經濟貧困，也注重解決精神貧困、文化貧困；既關注貧困群體當下的生存需要，也注重提升貧困群體的內生動力和發展能力；既著眼解決眼前的貧困，也要求挖斷窮根、斬斷貧困代際傳遞；既要金山銀山，也要綠水青山。貧困治理從經濟、政治、文化、社會、生態“五位一體”的總體布局來構建貧困地區的發展圖景，推動貧困地區的全面發展，著力解決發展不平衡不充分問題，推動實現全體人民共同富裕的宏偉目標。

（四）明確貧困治理的動力。

發展是解決當代中國一切問題的總鑰匙，是推動中國社會前行的總動力（人民日報，2012：1）。創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展為貧困治理提供源源不斷的動力。堅持創新發展，進一步調整產業結構，優化產業布局，推動傳統農業的轉型升級，培育新興產業，發展服務業；堅持協調發展，充分利用東部的資源優勢、人才優勢、技術優勢幫扶中西部地區，實現優勢互補、共同發展；堅持綠色發展，引領綠色發展方式和生活方式，保護稀缺的生態資源，開辟一條經濟發展和環境保護的雙贏之路；堅持開放發展，加強與世界各國的交流與合作，分享貧困治理的經驗，探索國際合作、發展的道路；堅持共享發展，不斷縮小城鄉收入差距，完善社會保障體系，推進基本公共服務均等化。

（五）創新貧困治理的方式。

貧困治理既強調政策支持，“把扶貧開發作為經濟社會發展規劃的主要內容，大幅增加扶貧投入，出臺更多惠及貧困地區和貧困人口的政策措施，提高市場經濟的益貧性，推進經濟社會包容性發展”①人民網：《2015 減貧與發展論壇今日舉行習近平發表主旨演講（全文）》，http：//politics.people.com.cn/n/2015/1016/c1001-27706189.html，2015年10月16日。，又注重激發貧困地區的內生動力，充分挖掘貧困地區的內在優勢，合理利用外部資源和力量，提升貧困地區的內生發展能力，保障貧困地區、貧困人口擺脫貧困，走上發展致富之路。貧困治理創造性地提出了精準扶貧、科學扶貧、社會扶貧、內源扶貧、生態扶貧、教育扶貧、資產收益扶貧等方式，既優化了貧困治理體系，增強國家減貧行動對于貧困地區、貧困社區和貧困農戶減貧與發展需求的回應能力（呂方、梅琳，2017：35-40），又能夠根據貧困地區的實際情況采取相應的舉措，保障了扶貧工作的科學性與精準性，有利于貧困地區實現持續脫貧。

三、貧困治理的實踐路徑

貧困治理是國家治理的重要組成部分，在消除貧困、推動國家治理現代化中發揮重要的作用。中國在實踐中探索出一系列貧困治理的實踐路徑。

（一）凝聚多元主體，建立協同機制。

長久以來，政府在扶貧中占據主導地位。傳統的政府主導的大規模開發扶貧，存在三個方向上的短板：其一，政府主導的大規模開發扶貧，容易陷入“規模化”迷思，即片面追求發展規模而與貧困地區自身特點結合不夠，易忽視貧困地區間資源稟賦差異、經濟社會文化的異質性（向德平、黃承偉，2016：14）；其二，政府單一主體的減貧模式，存在效率的困境和資源總量受約束的問題；其三，壓力型體制、晉升錦標賽體制下，政府主導的扶貧模式存在策略性行動、變通執行等異化行為。因此，調動市場主體和社會組織參與貧困治理，是國家貧困治理體系成熟與完善的必然路徑。一個國家貧困治理體系的完善程度和貧困治理能力，很大程度上取決于能否協調運用政府、市場和社會三種機制。貧困治理強調多元主體的參與，在尊重政府主導地位的同時，促進市場、社會等主體充分參與減貧行動，通過多元主體的協商共治，有效銜接、協調三種機制，保證減貧的質量與效益。

（二）整合多方資源，發揮專業優勢。

貧困治理的主體是多元主體，多元主體具有各自的優勢與資源，在貧困治理中發揮不同的作用。政府具有政治優勢和公共權威，在貧困治理中，政府制定國家經濟社會發展戰略并推動實施，為貧困人口脫貧增收提供宏觀環境；完善社會政策體系，改善貧困人口的福利狀況，增進其應對各類社會風險的能力；制定和實施有針對性的專項減貧戰略，幫助貧困地區、貧困社區和貧困人口改善所處的外部環境；鼓勵市場主體和社會組織參與貧困治理，并提供指導和支持。市場在資金、技術、信息等方面具有天然的優勢，能夠從資金、人才、設備等方面積極支持貧困地區經濟發展項目和社會事業項目的建設。部分企業與貧困村或貧困農戶之間建立結對幫扶關系，為其提供資金扶持、生產資料扶持、就業安置、技能培訓、產品助銷等幫扶，充分發揮了市場在貧困治理中的作用。社會組織具有專業優勢，能夠專業、精細、靈活地介入精神貧困等長期被忽視的領域，為貧困人口提供心理疏導、精神關愛、關系調適、能力提升等服務，幫助貧困人口重塑生活信心、提升自我發展能力、融入到時代發展的大潮流中。社會組織還具有人才優勢，通過定點幫扶、對口支援、結對共建等方式幫助貧困地區發展壯大社會工作人才隊伍，為貧困地區的貧困治理持續提供專業力量（向德平、華汛子，2017：17-18）。

（三）緩解多維貧困，提升減貧質量。

貧困是一個動態的、歷史的概念，人類對貧困的認知總體上經歷了由單一維度向多維度的發展過程，即由收入貧困拓展到能力貧困、精神貧困、權利貧困、文化貧困等方面。因此，減貧目標除了緩解收入貧困外，還包括促進貧困群體全面發展。貧困治理從多角度發力緩解多維貧困，提升減貧治理：其一，貧困治理堅持扶貧扶志（智）相結合、輸血造血相結合，綜合運用文化扶貧、教育扶貧等多種路徑，從文化和精神層面上給予貧困地區幫助，提高貧困群體的思想文化素質和科學技術水平，為貧困地區的經濟發展提供精神動力和智力支持；其二，著重改善貧困地區群眾生產生活條件，注重貧困地區基礎設施建設、教育、醫療衛生、住房、養老保障、公共文化服務體系建設，引導貧困地區著力消除群眾因缺少教育和社會保障而致貧返貧的根源，促進社會公平與和諧；其三，加強貧困人口的政治參與能力，通過“賦權”推動貧困人口參與到反貧困項目制定、實施和評估的過程中，提升貧困人口的主體意識和話語地位，實現共建共享；其四，促進貧困群體參與到市場活動中，提升其市場競爭能力；靈活運用資產收益扶貧、社會保障兜底扶貧等方式，保障部分缺乏生產能力、無法直接參與市場活動的貧困群體分享經濟社會發展成果的權利；其五，充分發揮社會組織的專業作用，積極了解貧困群體的精神狀況、心理狀態，通過疏導、教育等方式幫助貧困群體克服心理障礙，建立生活信心，改善精神貧困的現象。

（四）激發內生動力，促進內源發展。

外部幫扶不能一勞永逸地解決貧困問題，實現脫貧的永續性有賴于激發貧困地區、貧困人口的內生動力，促使受助對象主動擺脫貧困。貧困治理通過多途徑激發內生脫貧動力、促進內源式發展：一是注重加強基層黨組織建設，深挖內生動力的源泉，著重發揮好村黨支部和村委會的作用，加強對基層干部的培訓和管理，把基層黨組織建設成維護農村穩定的堅強領導核心和引導貧困群眾脫貧致富的帶路人；二是注重改善貧困地區的基礎設施，重點開展村組道路、安全飲水、農村電網改造、人居環境整治、醫療衛生、教育基礎設施的建設與發展，補足基礎設施“短板”，為貧困地區實現自我發展提供硬件支撐；三是培養和增強貧困人口的發展意愿，激發貧困人口的內生動力，著重智力扶持，加強對貧困人口的職業教育和培訓，提升貧困人口的自我發展能力；四是幫助貧困地區建立有效的產業扶貧模式、金融扶貧等模式，通過市場化方式解決貧困群眾脫貧致富的問題（鄭之杰，2017：1）。

（五）推進鄉村治理，實現鄉村善治。

貧困治理的重要任務之一是改善鄉村治理，銜接鄉村振興。目前中國鄉村治理存在著一些問題，主要表現在以下幾方面：鄉村權力結構層面集權化趨勢加重，鄉村黨政組織及其負責人的權力缺乏應有的制衡與約束；農村居民在鄉村治理中的參與嚴重不足，嚴重落后于農民日益提升的權利意識和參與要求（肖唐鏢，2014：1-11）；鄉村組織基礎弱化，黨組織發展滯后，村級經濟組織空殼化嚴重，其他類型村級組織發育水平低（郭珉媛，2007：66-68）。通過貧困治理，不斷完善鄉村治理體系，促進鄉村善治。貧困治理是一個社會再動員、再組織和再塑造的過程，通過貧困治理，促進鄉村社會治理體系的完善和治理能力的提升。貧困治理多元主體的參與和鄉村社會內生力量的激活有利于改善鄉村社會治理力量不足的困境，轉變鄉村社會日趨嚴重的“行政化”和“暴力化”治理方式，擴充鄉村社會的社會資本并改善干群關系（徐琳、樊友凱，2017：29-36）。貧困治理積極推進村民自治，提升農民在社區建設、鄉村建設中的參與性和發言權；不斷推動農民組織化，把分散的農民團結起來，降低扶貧項目與分散小農間的交易成本，盤活農村社區的內部資源，將社區資源與扶貧資源相配合，逐步形成扶貧和治理改善互相促進的良性機制（楊帥、溫鐵軍，2014：118-123）。

四、貧困治理的發展走向

2020年農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困之后，并不意味著貧困消失。由于地區發展不平衡、農村貧困人口生計的脆弱性、兜底保障的有限覆蓋率，如何鞏固脫貧成果，防止返貧成為貧困治理的重要議題。同時，經濟社會的發展、經濟增長方式的轉變、社會結構的演化、城鎮化的推進等等，都會對貧困問題產生影響，從而使貧困問題呈現出新特征。

（一）相對貧困問題突出。

在經濟高速發展和強力脫貧攻堅的背景下，中國即將消除絕對貧困，但現有標準下的絕對貧困消除了，相對貧困還會長期存在。相對貧困是發展不充分和不平衡導致的。盡管貧困地區的經濟社會獲得了長足的發展，但相對于東部發達地區而言，依然處于發展不足的狀態，且發展不平衡現象有繼續擴大的可能。在貧困地區，還有為數不少的貧困邊緣戶。貧困邊緣戶是指年人均純收入達不到貧困線標準但生產生活相對困難的農戶。現行政策對貧困縣與非貧困縣、貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶不一致，造成部分群眾心理失衡甚至不滿。不解決邊緣貧困戶的問題，會直接影響脫貧攻堅的成效，影響群眾的獲得感和滿意度，影響社會的穩定和諧。

（二）精神貧困問題突出。

貧困的成因是復雜的，導致貧困的原因很多，包括經濟、教育、社會、文化等多種因素，因此，貧困具有多維性。貧困不僅表現為物質貧困、經濟貧困，還表現為精神貧困、文化貧困、能力貧困、權利貧困等方面。貧困治理要轉變單一的以經濟指標為依據的貧困識別和幫扶方式，綜合考慮識別對象的教育、衛生、就業、健康、生活水平等狀況，實現多維識別、多維幫扶，不僅僅幫助貧困人口擺脫物質貧困，還著力提升貧困人口的教育水平、健康水平、生活狀況，幫助貧困人口擺脫文化貧困、能力貧困、權利貧困，提升貧困群體內生動力和發展能力，提高脫貧質量。

（三）特殊群體問題彰顯。

經過脫貧攻堅，中國農村貧困人口數量大幅度下降，但還有一些特殊群體，如貧困婦女、老人、殘疾人等，他們處于弱勢中的弱勢。這些人文化教育水平低、勞動技能缺乏、勞動能力低下或者不具備勞動能力、社會資源嚴重不足，抵御外部風險的能力弱，需要具有針對性、長期性的扶持政策。特殊貧困群體問題還有一個重要的表現，就是貧困群體的代際傳遞。影響貧困代際傳遞的因素包括先賦性因素、自致性因素及社會環境因素。由于長期的貧困積累，使得貧困家庭的子女無法和其他人處于同一起跑線，受教育水平相對偏低又無法彌補先賦性因素的不足，加之受社會排斥、社會保障制度等外部社會環境因素影響，使得貧困的代際傳遞現象彰顯出來。不解決貧困的代際傳遞問題，就無法真正解決貧困問題。

總的來說，脫貧攻堅之后，中國的貧困治理方式將發生轉型，主要表現在：從大規模脫貧攻堅戰向鞏固脫貧成果轉變；從收入貧困治理向多維貧困治理的轉變；從絕對貧困治理向相對貧困治理的轉變；從外部幫扶為主向激發內生動力轉變；從政府主導向市場驅動、社會參與轉變；從運動式治理向常規化治理轉型；從注重減貧速度向注重脫貧質量，建立可持續減貧長效機制轉變；從重點解決農村貧困向統籌城鄉貧困治理轉變。因此，我們要順應這種變化，針對新時期貧困問題的新特點，創新貧困治理方式。

1.打造綠色減貧模式。

堅持綠色減貧、實現綠色發展，是由貧困地區的生態特征、貧困人口的特點所決定的。貧困地區要把脫貧攻堅和生態文明建設有機結合，尊重生態規律，堅持節約利用資源，促進經濟轉型升級，實現永續發展。習近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！币袑嵄Ｗo珍惜環境，提高脫貧質量和人民群眾的生活質量。寧要綠水青山，不要金山銀山，是綠色減貧的基礎和前提。在貧困地區脫貧過程中，一定要處理好經濟發展同生態環境保護的關系，牢固樹立“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”的理念，踐行綠色減貧觀，打造綠色減貧模式。要把環境因素納入產業扶貧戰略，倡導環境友好型減貧方式，探索綠色產業扶貧新路徑。要以綠色發展為統領，強化綠色經濟意識，突出質量興農和綠色興農，優化農業產業結構，增強貧困地區農業競爭力，實現產業生態化，推動農業農村發展動能轉換。要將粗放型產業轉型為低污染、低消耗的可持續、成長性產業，提升產業競爭力，促進社會經濟環境良性發展。要堅持綠色可持續發展方式，將生態與旅游、文化、農業和其他產業融合發展，實現創新發展、綠色發展、協同發展、可持續發展。

2.增加志智雙扶能量。

習近平總書記強調，扶貧先扶志，扶貧必扶智，“要加強扶貧同扶志扶智相結合，讓脫貧具有可持續的內生動力?！雹?019年4月15-17日，習近平總書記考察重慶重要講話。中共中央黨史、文獻研究院、國務院扶貧辦，習近平扶貧論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2018。習近平總書記指出，“要注重扶貧同扶志、扶智相結合，把貧困群眾積極性和主動性充分調動起來，引導貧困群眾樹立主體意識，發揚自力更生精神，激發改變貧困面貌的干勁和決心，變‘要我脫貧’為‘我要脫貧’，靠自己的努力改變命運?！雹?019年4月15-17日，習近平總書記考察重慶重要講話。中共中央黨史、文獻研究院、國務院扶貧辦，習近平扶貧論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2018。扶貧必扶智，“治愚”和“扶智”根本就是發展教育，教育扶貧是徹底穩定脫貧的重要抓手。一些貧困戶之所以難脫貧，易返貧，原因就在于文化水平低，思想不開放，市場意識不強，掙錢門路少，缺乏一技之長。要通過宣傳教育，引導貧困群眾樹立脫貧信心、激發脫貧動力。要加大教育和培訓力度，幫助農戶掌握文化知識和實用技術，提高勞動技能，通過扶知識、扶技術、扶思路，著力提高貧困戶綜合素質和內生發展能力。要確保每一個有學習意愿的群眾都能得到有針對性的培訓，讓貧困群眾既有良好精神狀態，又有脫貧致富本領，夯實長效脫貧根基。

3.探尋產業扶貧路徑。

習近平總書記指出，“發展產業是實現脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產業作為推動脫貧攻堅的根本出路”。產業扶貧是扶貧開發工作的核心和關鍵，是解決貧困地區和貧困人口生存發展的根本手段，是實現穩定脫貧的必由之路和根本之策。要抓住產業這個關鍵，以產業作支撐，夯實穩定脫貧的根基。要依據資源條件與市場需求，精準選擇產業項目，做到因地制宜、因人施策，實現差異競爭、錯位發展，探索以特色產業為基礎的開發式扶貧新路。要加強經營主體培育，將農民帶入產業鏈，培養市場能力強、技術水平高、帶動意愿足的新型農業經營主體。要促進小農戶和現代農業發展有效銜接，促進農村貧困人口、小農戶和新型經營主體、現代農業發展的融合銜接，把弱勢群體納入到現代經濟和社會結構當中。應建立產業與貧困戶的利益聯結機制，找準產業項目與貧困戶增收的結合點，把千家萬戶的小生產和千變萬化的大市場聯結到一起，提高貧困群眾在產業發展中的參與度和受益度，實現穩定增收、穩定脫貧（向德平，2019：1）。

4.開啟內源扶貧方法。

在全面脫貧階段，不能單純依靠外部幫扶和政府兜底的扶貧模式，而是變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧，將外在幫扶與內生動力結合起來，充分激發貧困人口的主體性，實現增能賦權。增能強調把貧困地區和貧困人口作為一個有潛能的主體，通過多主體、多層面的介入和資源供給，為貧困地區和貧困人口提供發展的理念、策略、機會、技巧、知識和能力，激發貧困人口的自主意識，調動貧困人口的能動性和創造力，提高貧困人口的內生動力和自我發展能力，促進貧困地區發展和貧困人口脫貧。加強貧困人口的能力建設是內源式發展的前提、基礎和保障。能力建設主要包括培育可行能力、積累人力資本兩方面。要綜合運用文化扶貧、教育扶貧、就業扶貧等多種路徑，提升貧困人口的可行能力和人力資本，將能力培養與脫貧致富結合起來。貧困人口的參與能力也是能力建設的重要內容，要推動參與式扶貧，動員和組織貧困人口參與到反貧困項目制定、實施和評估的過程中，提升貧困人口的主體意識和話語地位，實現共建共享。貧困治理，既需要外界的推動，更需要內在的動力，要提高貧困地區自我發展能力和自我造血能力，保證脫貧效果的穩定性。

5.構建社會扶貧格局。

中國脫貧攻堅的一個顯著特點是政府主導，政府的強力推動有力保證了扶貧效率和脫貧效果，但在具體實踐中，也出現了“政府熱、社會弱、市場冷”的情況。貧困治理不僅僅是政府的事，也是全社會的事。習近平總書記指出，“脫貧攻堅，各方參與是合力”。要充分發揮政府、市場和社會的作用，鼓勵支持各類企業、社會組織、個人參與脫貧攻堅，調動各方面積極性，引領市場、社會協同發力，將“有效的市場”“有為的政府”和“有活力的社會”有機結合起來，構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局。要動員和凝聚全黨全社會的力量，深化政府、市場、社會三者在貧困治理中的合作路徑，構建政府、市場和社會三者各司其職、協調發展、共同作用的和諧互動模式，建立“政府主導、市場能動、社會參與”全社會廣泛參與脫貧攻堅的新格局。

6.營造社會保障機制。

兜底扶貧是在精準識別貧困人口基礎上，將無業可扶和無力脫貧的“兩無”貧困人口、暫時不能脫貧人口和其他符合條件的農村群眾，納入社會保障的范圍，旨在從制度上保障貧困人口的生存、發展問題。要健全以基本權利保障為基礎的社會保障體系，推進公共服務均等化，建立廣覆蓋、低成本、高效率的公共服務體系。要建立健全醫療保險制度，構建重大疾病醫療救助和特困群體診療援助體系，防止群眾因病致貧、因病返貧。加快完善居民基本養老保險制度，鼓勵社會團體和商業保險公司積極提供養老保障服務。要加強社會保障政策的整合，促進社會保障政策體系的完善，重點優化各項救助政策、扶貧開發政策、低保政策的制度整合、待遇對接。

中國的貧困治理取得了巨大成就，中國是第一個提前實現千年發展目標貧困人口減半的發展中國家，也是消除貧困人口最多的國家。中國貧困治理的經驗，不僅對于全面建成小康社會，促進治理體系和治理能力的現代化具有重要意義，對于幫助其他發展中國家擺脫貧困、推進全球貧困治理事業發展也具有重大意義。