耕地保護需要關注的十個方面

趙玉領，吳克寧

（1. 自然資源部國土整治中心，北京 100035；2. 中國地質大學（北京）土地科學技術學院，北京 100083）

黨的十九大報告提出確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。同時也提出了擴大退耕還林還草，健全耕地草原森林河流胡泊修養生息制度，加快生態文明體制改革的要求。隨著我國從全面建成小康社會到基本實現現代化，再到全面建成社會主義現代化強國，建設用地的需求不會減少，耕地保護的職責任重道遠。如何處理好耕地保護與經濟發展、生態建設之間的關系問題看似老生常談，確是生態文明思想下需要解決、也應該解決的問題。關于耕地保護，習近平總書記有很多指示、批示：耕地是我國最為寶貴的資源。耕地是糧食生產的命根子。要實行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地。堅守18 億畝耕地紅線，大家立了軍令狀，必須做到，沒有一點點討價還價的余地。耕地紅線一定要守住，千萬不能突破，也不能變通突破，紅線包括數量，也包括質量。堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象[1-3]。據此，文章分析匯總并提出我國當前耕地保護工作十個方面問題，以期為耕地保護監督與管理工作提供參考。

1 耕地資源需不需要統一管

習近平總書記指出，按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制。新一輪機構改革中，自然資源部成立了耕地保護監督司，負責組織實施最嚴格的耕地保護制度。農業農村部成立了農田建設管理司，負責耕地及永久基本農田質量保護工作。鑒于此，有些專家及學者，甚至政府、部門的有關領導同志在提到耕地管理，尤其是耕地質量管理時，會認為這是一個部門的事情，應該全權交給自然資源管理部門或全部交給農業農村管理部門辦理[4-5]。

事實上，當前兩個部門的職責邊界不存在交叉，也不矛盾。自然資源部門側重耕地資源的保護與監督管理，農業農村部門側重耕地資源的利用與建設管理，在實際工作中兩部門各自承擔的職責也非常有必要，缺一不可。簡單來說就是，如何管理好耕地的職責在自然資源主管部門，如何利用好耕地的職責在農業農村主管部門。

自然資源部是從服務于耕地資源保護與管理，科學反映耕地資源的光、溫、水、土等自然條件匹配程度，摸清現有耕地資源所對應糧食生產能力的質量家底，為空間用途管制、永久基本農田劃定、耕地占補平衡、自然資源資產核算等服務；農業農村部門從服務于農業生產的角度出發，評價出耕地的肥力等級、土壤健康狀況、田間基礎設施狀況等，確保糧食產量能夠高產、穩產、可持續產出，反映的是耕地生產能力的可實現程度[4]。因此，兩部門一個側重資源管理，一個側重資源利用；一個側重落實藏糧于地，一個側重落實藏糧于技，二者相輔相成，共同確保耕地資源數量、質量、空間布局、利用方式的總體穩定，共同擔負著保障國家糧食安全戰略的重任。從長遠看，需不需要整合耕地資源管理與利用的職能，還有待于進一步實踐論證。

2 耕地保護紅線怎么劃

2014 年3 月，習近平同志在中央財經領導小組第五次會議上指出，有的地區特別是平原面積小的地區，一度把很多25°以上坡地劃進了基本農田。嚴守耕地紅線、保護基本農田是必需的，但不能形而上學，要實事求是，該改正的要改正，改退的要退夠。2013 年5 月，習近平同志在十八屆中央政治局第六次集體學習時提出，國土是生態文明建設的空間載體，首先要把國土空間開發格局設計好。要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，整體謀劃國土空間開發，統籌人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田。要嚴守耕地保護紅線，嚴格保護耕地特別是基本農田。

我國從南到北、從東到西，光照、積溫、降水、地形、土壤等自然條件差異較大，耕地的糧食生產能力差異也相對較大，如何確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，須在國土空間規劃及相關專項規劃中注重以下方面：一是從自給自足的角度，依據土地調查、耕地質量等別成果，科學核算全國及各地區耕地資源糧食生產能力的可實現水平，摸清我國耕地資源生產糧食能力的家底；二是統籌考慮糧食作物與其他農作物種植比例、人口數量、人均糧食消費量等，科學測算，綜合確定全國及各區域耕地保有量；三是永久基本農田是耕地的精華，充分依據耕地質量等別和耕地地力評價結果，把本行政區域內質量相對較高的耕地優先劃入永久基本農田，并實行永久保護，切實發揮紅線、高壓線的作用。

3 相關規劃怎么落地生根

2015 年5 月，習近平同志對耕地保護工作作出重要批示：“要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規做好耕地占補平衡，規范有序推進農村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地。”2014 年10 月，習近平同志在十八屆四中全會上指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴明的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障，我們組織修訂與環境保護有關的法律法規，在環境保護上添了一些硬招。2014 年3 月，習近平同志在中央財經領導小組第五次會議上指出，要落實生態空間用途管制，繼續嚴格實行耕地用途管制。

在實踐中，能不能依據規劃建立健全耕地用途管制制度，能不能依據規劃使非農建設占用耕地的剛性約束真正“嚴”起來，而不再是一味的調整規劃。耕地是自然資源的一部分，應遵循節約優先、保護優先的原則，充分發揮規劃的整體管控作用：一是從嚴核定新增建設用地規模，嚴格控制占用耕地數量；二是科學優化非農建設用地空間布局，盡量不占或少占耕地，尤其是優質耕地；三是切實落實最嚴格的節約集約用地制度，倒逼建設用地內涵挖潛，盤活閑置或低效建設用地；四是對建設用地存量規模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區域，適當調減新增建設用地計劃；五是永久基本農田是耕地的主體部分，是耕地保護的生命線，也是規劃的三條控制紅線之一，充分發揮永久基本農田紅線對各類非農建設用地的強制性約束作用，使基本農田真正做到“永久”保護。六是強化規劃的法律地位，減少規劃調整的頻次，對于不符合規劃要求的，原則上不予審批或從嚴審批。

4 耕地占補能不能持久平衡

2013 年12 月，習近平同志在中央城鎮化工作會議上指出，耕地紅線一定要守住，千萬不能突破，也不能變通突破。紅線包括數量，也包括質量，搞占補平衡不能把好地都占了，用劣地、坡地、生地來濫竽充數，最終賬面上是平衡了，但耕地質量是大大虧空了。這不是自欺欺人嗎？同年12 月，習近平同志在中央農村工作會議上指出，耕地紅線不僅是數量上的，而且是質量上的。你在城郊占了一畝高產田，然后到山溝里平整一塊地用作占補平衡，這兩塊地能一樣嗎？質量相差甚遠，這樣的一畝地甚至二畝地不能頂一畝高產田用啊！這不是“貍貓換太子”嗎？在耕地占補平衡上玩虛的是很危險的，總有一天會出事。

通過規劃、用地審批等手段嚴格建設占用耕地管理環節，在補充耕地環節上也應從嚴管理，需在補充耕地來源、補充耕地核實、補充耕地可持續利用等方面做好制度設計，切實解決占補平衡中貍貓換太子、濫竽充數等問題，切忌在耕地數量、耕地產能、耕地地類平衡上玩數字游戲。一是制定耕地開發的技術標準，明確新開墾耕地在光、溫、水、土等方面的限制性要求，合理確定耕地開發范圍，避免新開墾耕地后續再演化為不穩定耕地；二是加強新開墾耕地核實認定管理，從土地適宜性、土壤條件、耕作條件等方面明確新增耕地核定要求，按照誰認定誰負責的原則嚴格第三方評估或認定單位，建立相應的追責機制；三是持續跟蹤新開墾耕地能否種植糧食作物、能否長期滿足農作物生長需求、新墾造水田能否作為水田長期使用、群眾愿不愿意作為水田或耕地利用。總的來說，對于新補充的耕地的管理，應在規章制度、政策文件、技術標準等方面予以考慮，避免新補充或提質改造后的耕地無人耕種、無法耕種或不可持續耕種等現象[6-9]。

5 耕地建設與管理怎么辦

2018 年9 月，習近平同志在十九屆中央政治局第八次集體學習時指出，“人均一畝三分地、戶均不過十畝田”，是我國許多地方農業的真實寫照。這樣的資源稟賦決定了我們不可能各地都像歐美那樣搞大規模農業、大機械作業，多數地區要通過健全農業社會化服務體系，實現小規模農戶和現代農業發展有機銜接。2017 年12 月，習近平同志在中央農村工作會議上再次強調，保障糧食安全，關鍵是要保糧食生產能力，確保需要時能產得出、供得上。這就要求我們守住耕地紅線，把高標準農田建設好， 把農田水利搞上去，把現代種業、農業機械等技術裝備水平提上來，把糧食生產功能區劃好建設好，真正把藏糧于地、藏糧于技戰略落到實處。2013 年12 月，習近平同志在中央農村工作會議上指出，全國有約19.4%的耕地受到污染，其中中度和重度污染的占2.9%。土地是農產品生長的載體和母體，只有土地干凈，才能生產出優質的農產品。

耕地質量建設除了傳統的土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護、農田輸配電等工程建設外，以下問題也需要關注：一是耕地污染，對耕地污染的管理要建章立制，應從防止污染、污染認定、追責問責等方面作出明確規定，對于已經污染的耕地，提出繼續使用、修復治理、改變利用方式、自然恢復等相關措施；二是高標準農田，從土壤肥力、耕作便利、旱澇保收、高產穩產、可持續生產、健康生產等方面總結提煉出相應的指標或分級標準，明確高標準農田比一般農田到底“高”在哪，提升公眾對高標準農田的認知度；三是零碎地塊，我國各地耕地資源稟賦差異很大，很多丘陵山區地塊零碎，“一蛙跳三丘”的地塊很多，不是所有的地方都能搞集中連片規模經營，還要看到小農生產在傳承農耕文明、穩定農業生產、解決農民就業增收等方面不可替代的作用，實現小規模農戶和現代農業發展有機銜接。四是休養生息，科學評價因開發、利用強度過大而需要休耕的范圍，從長遠規劃、年度計劃的角度，有梯度、有次序的統籌考慮耕地的休養生息工作，實現耕地資源的可持續利用。

6 生態退耕怎么退

2017 年5 月，習近平同志在十八屆中央政治局第41次集體學習上講到，加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，全方位、全地域、全過程開展生態環境保護建設。2016 年8 月，習近平同志在青海省考察工作是指出，過去由于生產力水平低，為了多產糧食不得不毀林開荒、毀草開荒、填湖造地，現在溫飽問題穩定解決了，保護生態環境就應該而且必須成為發展的題中應有之義。2015 年11 月，習近平同志在中央扶貧開發工作會議上指出，要加大貧困地區新一輪退耕還林還草力度，對貧困地區25°以上的基本農田，可以考慮納入退耕還林范圍，并合理調整基本農田保有指標。

耕地是生態文明建設的載體之一，按照宜耕則耕、宜牧則牧、宜林則林的原則，統籌實施退耕還林還草還湖等生態保護修復工程，不能借生態之名行退耕之實，要避免一些地方在生態文明建設過程中，追求“綠色政績工程”，將以往城市“攤大餅”式的思路挪到生態退耕上。需要科學解決以下問題：一是禁止以通過生態退耕的名義搞綠色城市、綠化工程、綠化景觀等建設；二是防止一些地方破壞耕地開挖人工湖、人工濕地等現象；三是要統籌區域內山、水、田、林、湖、草等自然資源與人類活動的匹配程度，合理配置各類自然資源的結構空間布局[10-11]；四是科學制定退耕還林還湖還草的規章制度，不能顧此失彼，重生態建設，輕耕地保護，導致耕地總量的流失。

7 耕地利用怎么管

2019 年3 月，習近平同志在參加第十三屆全國人大二次會議河南代表團審議時再次強調，耕地是糧食生產的命根子。2015 年5 月，習近平同志就做好耕地保護和農村土地流轉工作作出指示，我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，決不能有閃失。2013 年12 月，習近平同志在中央經濟工作會議上指出，我國耕地就那么多，潛力就那么大，在糧食問題上不可能長期出現高枕無憂的局面。

耕地的主要功能是種植農作物，主要用來生產稻谷、小麥、玉米、豆類、薯類等糧食作物，同時還有滿足蔬菜、棉花、油料、麻類、甜菜、煙葉等其他農作物的種植需求。就耕地的實際利用情況，農業農村部門與耕地走的最近、接觸的最多，如指導農民科學施肥、育種播種、防治病蟲害、防洪抗旱，確保各類農作物獲得好收成，為了避免耕地利用過程中的非糧化、非農化，給予了農民一定的化肥、農藥、種子、農機等農資補貼，一定程度上確保了糧食作物的播種面積和產量。但在利用的過程中也存在耕地上種樹、種苗、種果、挖塘養殖等耕地非糧化、甚至非農化問題，還存在耕地撂荒、過度利用、低效粗放利用、污染利用、機械化普及程度低等問題。因此，在耕地利用及管理方面應進一步明確各相關部門的責任：一是進一步界定耕地的非農化、非糧化的認定標準，明確自然資源部門管理的責任主體；二是強化農業農村部門在耕地實際的利用過程中的主體責任，明確從農作物播種到收獲的田間管理、配套建設、地力配肥等工作任務，確保耕地資源能夠持續、穩產、高產糧食作物；三是研究制定耕地污染認定的相關技術標準，從土壤污染、農產品污染、恢復治理、追責問責的角度，明確生態環境、農業農村、自然資源等相關部門的職責界限。

8 耕地監測網絡體系怎么建

2013年12月，習近平同志在中央農村工作會議上指出，保障國家糧食安全是一個永恒課題，任何時候這根弦都不能放松。什么時候都不能輕言糧食過關了。堅守十八億畝耕地紅線，大家立了軍令狀，必須做到，沒有一點點討價還價的余地。《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發[2017]4 號）提出，完善土地調查監測體系和耕地質量監測網絡，開展耕地質量年度監測成果更新。

耕地是糧食安全的命根子，耕地保護是一項永恒的課題，但是我們目前還沒有在全國系統構建起耕地數量、質量、生態、地類、布局、利用等全方位、全要素的監測網絡體系。一是應逐步建立健全耕地數量、質量、生態監測評價制度，完善監測評價指標體系和評價方法，建立全國耕地資源監測網絡，定期發布監測評價結果；二是除了需要掌握每年耕地資源數量、質量、地類、空間位置等流量的變化情況，也要全面評價年末各區域耕地資源的總量情況，系統分析因流量變化引起的存量耕地資源對該區域糧食生產能力、實際產量、產品安全的影響程度；三是逐年分析耕地資源存量的變化趨勢、變化強度、空間分布等情況，評估耕地資源變化對保障國家糧食安全發生危機的可能性，建立耕地資源預警機制[12]。

9 耕地保護獎勵激勵怎么辦

2017 年10 月，習近平同志在中國共產黨第十九次全國代表大會上提出，嚴格保護耕地，擴大輪作休耕試點，健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度，建立市場化、多元化生態補償機制。2016 年4 月，習近平同志在農村改革座談會上指出，在政策上，不讓種糧農民在經濟上吃虧，不讓種糧大縣在財政上吃虧。2013 年12 月，習近平同志在中央農村工作會議上指出，要強化對主產省和主產縣的財政獎補力度，逐步建立健全對主產區的利益補償機制。2013 年11 月，習近平同志在山東省農科院同有關方面代表座談時指出，要加大對農業的補貼力度，國家力所能及地給農民一些錢。要穩步推進農村改革，創造條件賦予農民更多財產權利。

國家要加大對糧食主產區的支持，增強糧食主產區發展經濟和增加財政收入能力，實現糧食主產區糧食生產發展和經濟實力增強有機統一、糧食增產和農民增收齊頭并進。從耕地的實際利用者和管理者來看，農民是耕地經營的主體，也理應是耕地保護責任的主體，因此在激勵機制建設上，一是應多從集體組織、農民的角度來考慮，加強對集體和農民的補償激勵。比如對承擔耕地保護任務重的農村集體經濟組織和農戶給予獎補；二是激勵集體經濟組織和農民積極參與耕地質量建設、土壤污染治理和修復工作；三是統籌安排財政資金，讓農民參與農田基礎設施后期管護與修繕等；四是統籌考慮耕地保護面積、質量狀況、糧食播種面積、糧食產量、糧食調出量和調入量，以及耕地保護任務量等因素，加強對耕地保護區域、責任主體的補償激勵[12-14]。

10 耕地保護主體責任怎么落

2017 年5 月，習近平同志在十八屆中央政治局第41次集體學習時指出，實踐證明，生態環境保護能否落到實處，關鍵在領導干部，一些重大生態環境事件背后，都有領導干部不負責任、不作為的問題，都有一些地方環保意識不強，履職不到位、執行不嚴格的問題，都有環保有關部門執法監督作用發揮不到位、強制力不夠的問題。認真貫徹依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則。對造成生態環境損害負有責任的領導干部，不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴肅追責。一旦發現需要追責的情形，必須追責到底，決不能讓制度規定成為沒有牙齒的老虎。

2018 年，國務院印發了《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，進一步明確了耕地保護的主體責任。一是省長、自治區主席、直轄市市長為第一責任人；二是國務院對各省、自治區、直轄市人民政府耕地保護責任，目標情況進行考核；三是自然資源部會同農業農村部、國家統計局負責組織開展考核檢查工作；四是考核結果好的給予獎勵，問題突出的省份限期進行整改；五是考核結果列為省級人民政府主要負責人綜合考核評價的重要內容。同時，耕地保護也應該是廣大村民、村民小組、村委會、鄉鎮、縣等在內的相關部門與單位的共同責任與目標，確認保護耕地是各位公民的責任[15-17]。自然資源部門需要努力做的是扎好制度的“籠子”，給耕地保護增添一些“硬招”和抓手，各有關部門及用地單位都應該遵循相應的土地使用程序，科學處置發展、建設與耕地保護的關系，更重要的是確保各項制度落地生根，讓這些制度真正成為有牙齒的老虎。