國家監察法實施背景下民主黨派內部監督發展路徑思考

吳言才

（重慶市南岸區人民檢察院，重慶南岸區401336）

《監察法》實施后，民主黨派被依法納入國家監察 “全覆蓋”對象范圍，民主黨派內部監督機制面臨改革壓力。當前，部分民主黨派成員政黨意識淡薄、部分組織活力不足、部分黨派干部違紀違法等問題，成為制約民主黨派自身建設的重要因素，加強內部監督十分迫切。所以，構建與《監察法》實施有效銜接的民主黨派內部監督制度，既是加強民主黨派自身建設的客觀需要，也是深入貫徹落實國家監察體制改革任務的必然要求。

一、國家監察法實施背景下民主黨派內部監督的定位及內涵

在監察體制改革背景下，民主黨派要深入理解內部監督與國家監察的關系，準確把握好內部監督的性質、目的和重點。

（一）國家監察法實施下民主黨派內部監督的主要內涵

1.明確監督對象

按照民主黨派內部監督相關規定，監督對象涵蓋各級組織及成員。如 《中國國民黨革命委員會章程》規定內部監督是本黨對各級組織和黨員遵守本黨章程，履行參政議政、民主監督職責情況的自我監督。同時，《監察法》規定的監察對象是所有行使公權力的公職人員［1］，民主黨派的相關公職人員相應被納入監察范圍。在國家監察體制改革下，民主黨派既要對所有成員提出普遍性監督要求，又要把 “監察對象”作為重點對象，進行更為嚴格的管理和監督。

2.明確監督內容

國家監察主要是對公權力的監督，側重于執紀監督和貪腐案件查辦，而民主黨派工作重點在于履行參政黨職能，內部監督側重于工作監督。當前，《監察法》對民主黨派紀律建設提出新要求，紀律監督也應是其內部監督工作不可或缺的重要內容。

為此，結合 《監察法》第十一條實施要求和民主黨派實際，民主黨派內部監督應以落實黨派規章制度為重點，涵蓋民主黨派思想建設、組織建設、制度建設、作風建設、紀律建設等自身建設各個方面。具體可按以下方面把握：堅持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、貫徹中共中央有關精神情況；執行章程、規章和制度情況；履行參政黨職能情況；執行民主集中制情況；用人導向是否正確；落實監督責任情況；成員特別是 “監察對象”依法履職、秉公用權、廉潔從政從業、道德操守的情況等。

從定性上來說，民主黨派內部監督是自律性的組織監督，根本目的是促進自我管理、自我約束、自我完善，切實提高解決自身問題的能力，保證各項職能得以有效履行并發揮作用。

（二）民主黨派內部監督與 《監察法》實施的關系

以重慶市民進為例，納入 “監察范圍”的黨派成員比例大、總數多。如民進重慶市南岸區委會會員中 “監察對象”達到100余人，占會員總數達20%以上。這就決定了民主黨派內部監督和國家監察具有高度的內在一致性，也決定了民主黨派內部監督與 《監察法》實施銜接的必然性。國家監察體制改革從體制、制度、機制各個層面對民主黨派內部監督工作產生影響，而國家監察監督形式的運行一定程度上也需要民主黨派內部監督的參與，從而形成融通的監督程序。比如，民主黨派能夠及時主動發現違法違紀問題，通過內部監督解決自身問題，凈化自身政治生態。

作為新型政黨制度的重要組成部分，民主黨派內部監督與國家監察的銜接協調，直接關系到新時代民主黨派自身建設與國家監察體制改革的協同推進。民主黨派內部監督與 《監察法》內容實施銜接的過程，表現為民主黨派公職人員日常監督管理、信息共享、線索移送、違紀處分等。《監察法》是民主黨派內部監督的重要遵循，而民主黨派內部監督與國家監察互相銜接、互相連結貫通，實現監督關口前移，構筑起規范內部運行和紀法銜接的制度體系，消除監督死角，形成民主黨派發現問題、糾正偏差、解決問題的有效機制。

二、國家監察法實施背景下民主黨派內部監督存在的困難與不足

與 《監察法》實施要求相比，民主黨派在內部監督制度體系建設等各方面工作明顯滯后，內部監督與國家監察的有效銜接有待于進一步發展和完善。

（一）內部監督制度體系建設滯后于國家監察體制改革，導致制度保障不足

民主黨派內部監督的制度體系仍存有缺陷，制度效能不足。第一，民主集中制執行的監督不到位。《監察法》第六十四條對監督主體的權利保障作了相關規定，建立了防止對控告人、檢舉人、證人或者監察人員進行報復陷害等保護機制。民主黨派制定了委員會工作制度等民主集中制相關制度，但黨務公開缺乏規范要求，如一些民主黨派中央、省級組織的監督條例、監督事項等并未在官方網站等平臺公開，黨派成員對監督什么、如何監督不了解。同時，信訪舉報等監督渠道建設滯后，又缺乏對監督主體的 “鼓勵”和 “保護”機制，導致下級組織及成員想監督卻無法監督，想監督卻不敢監督。第二，規章制度不夠健全。民主黨派內部監督欠缺操作性較強的實施細則和規則，懲處制度、權利保障規定和考核管理機制等配套機制缺乏。第三，制度執行力不足。監督問責力度不大，執紀力度不夠，對成員缺乏必要的約束力。一些成員的問題甚至發展成違紀違法大案才被發現和查處，如查處的廣州市政協原副主席孫峰、潘勝兩名民主黨派主委等均屬于這種情況［2］。

（二）內部監督組織保障制度滯后于國家監察體制改革，導致監督渠道不暢

制度實施離不開組織保障，相對的獨立性和監督能力是監督機構有效履職的必要條件［3］。第一，民主黨派基本上只有中央監督委員會和省級監督委員會 （以下簡稱 “監委會”），監督覆蓋面有限。第二，監委會獨立性欠缺，大部分由專職副主委擔任監委會主任，成員也由同級委員會提名產生，監督主客體難以區分；監委會辦公室一般又設在組織部門，組織部長 （處長）兼任負責人，讓一個職能部門監督領導班子，監督幅度十分有限；監委會成員多為黨派領導、政府等擔任一定職務的兼職成員，監督的精力和質量難以保障。第三，《監察法》第七章專門規定了對監察機關和監察人員的監督［4］，而民主黨派對監委會和監督人員的監督缺乏相應規定，且一些監督人員經驗不足、業務不熟。

（三）外部監督機制銜接滯后于國家監察體制改革，導致內部監督體系封閉

第一，民主黨派機關的信訪、組織部門與監委會之間如何更好地分工合作，問題線索傳遞如何更加緊密有序，這些都需要進一步完善。第二，在民主黨派監委會與國家監察機關的銜接方面，還需要在監督責任落實、線索移交、處理結果銜接等方面進一步細化，明確相關制度機制。第三，由于成員人數有限，民主黨派未能在相當部分成員所在單位建立基層組織，且缺乏與未建立基層組織單位的溝通交流機制，對成員在單位的工作、廉潔等情況不能及時、客觀、全面地掌握，信息不對稱一定程度上造成了 “軟監督”。

三、國家監察法實施背景下民主黨派內部監督的發展與完善

民主黨派要以執政黨為師，加強 《監察法》實施與內部監督機制的有效銜接，不斷推動內部監督的規范化、制度化、程序化，構建起全面覆蓋、權威高效的內部監督體系。

（一）制度規范體系與 《監察法》有效銜接，以依法規范實現監督對象 “全覆蓋”

1.修訂、完善內部監督相關制度、規定

盯緊各級組織及 “監察對象”，完善及時發現問題的防范機制、精準糾正偏差的矯正機制。第一，制定完善 《內部監督條例》，規范各級監委會的產生、職能和運行規則，厘清信訪、組織部門與監委會之間職責、分工，明確內部監督與國家監察互相銜接的關系和基本規則等。第二，建立對各級組織及成員具體可行的廉政教育和廉政防控制度。如在社會主義學院等培訓中強化民主黨派廉政教育的培訓內容，探索建立民主黨派廉政教育警示基地等。第三，建立與監察機關監察調查處置程序有序銜接的黨派紀律處分機制，明確處分運用規則和適用程序，形成銜接有序、制衡有效、監督有力的工作機制，努力實現應該內部監督的歸內部監督、應由 《監察法》監督的歸監察法監督。

2.規范內部決策程序

落實好民主集中制原則，需要進一步規范民主協商議事和集體決策程序，如制定決策時充分聽取成員的意見，允許一定數量的成員提出相關決策建議［5］。通過決策聽證、意見咨詢、代表人士座談等民主形式，創新性匯集決策共識。通過探索決策跟蹤評估等形式，不斷豐富決策執行反饋的民主形式。

（二）組織保障機制與 《監察法》有效銜接，以規范運行實現監督主體 “全參與”

1.完善監委會制度

第一，設立各級專門的監督機構。與監察機關全覆蓋相比，民主黨派規模相對較小，而且省級以下組織機關人員編制有限，監督機構的層級設置要符合民主黨派實際情況，不宜設置的過多［6］。可在中央、省、直轄市和較大地 （市）級組織設立監委會，上級監委會可在不設監委會的民主黨派組織中派駐監督人員，監委會的部分職能可由派駐的監督人員代為行使，從而做到監督的全覆蓋。第二，確保監委會履職的相對獨立性。把民主黨派同級委員會產生監委會改為同級全體成員大會或代表大會產生監委會，從制度上提升監委會的地位。監督機構實施垂直領導體制，上級監委會任命下一級監委會的成員，并聽取下級監委會的工作匯報。應賦予各級監委會在重大事項決策、重要人事任命、重大財務公開等方面的知情權、參與權，在投訴處理方面的調查權、問責權。第三，科學配置監委會成員。各級監委會的組成人員規模應與各個黨派組織監督對象的規模相匹配，堅持專職和兼職相結合的原則，以基層組織成員為主、領導干部為輔的人員結構組成監委會；設置相對獨立的監督辦公機構和負責人員。第四，建立對民主黨派監督機構及成員的監督機制。各民主黨派內部監督條例應對監督機構及其人員的監督作出專門性規定，如對于監督人員打聽、過問、說情干預監督事項的登記備案制度；建立監督人員有可能影響監督事項公正處理的回避制度，等等。

2.建立健全民主黨派巡視巡察制度

借鑒中共巡視巡察制度，在中央組織和省級組織建立巡視制度，在民主黨派成員總量較小的西藏等省、自治區可以不建立省級巡視制度，而開展特殊緣由的臨時巡視；對于省級以下的黨派組織，可開展專項巡察。在黨派章程、監督條例等規章制度中，明確巡視制度的層次、巡視組的人員構成、巡視對象的范圍、巡視方式等，確保巡視巡查有章可循、有據可依。

3.完善廣大成員監督權利的保障機制

廣大黨派成員的監督是民主黨派內部監督體系的重要一環，具體明確規定黨派成員知情權、質詢權、舉報權等監督權利，并同步完善相關監督權利的配套保障機制。民主黨派應對黨務公開制度提出具體要求，將重大事項公開、重要情況通報等制度逐步融入內部監督制度。此外，舉報權需有完善的保障措施，如監督機構統一歸口受理、分級負責機制；舉報人、舉報內容施行嚴格的保密機制，嚴格防范歧視、壓制、打擊報復舉報人的行為［7］；檢舉辦理結果反饋機制；被監督者申訴的權利等等。

（三）監督手段與 《監察法》有效銜接，以創新監督載體實現監督效能 “全提升”

1.健全對“監察對象”等重點對象的監督制度

第一，健全履職及廉政情況的考核管理制度。落實完善好各級組織領導班子和正、副主委向各級組織全會述職述廉的制度，并探索建立在政府等單位擔任領導職務的民主黨派干部多重述職述廉制度，即向任職單位、民主黨派組織等多重述職評價考核［8］。針對人大代表和政協委員，采取所在組織參政議政機構、人大、政協機關提供情況和自查相結合的形式開展年度考核工作。第二，健全談話制度。按 《監察法》規定，監察機關可以委托有關機關、人員對可能發生職務違法的監察對象進行談話或者要求說明情況。這就要求民主黨派也應建立相應的談話制度，以 “監察對象”為談話重點，明確規定談話談心的時間、次數、問題處理等具體內容及程序要求。第三，針對 “黨內干部的選拔任用和人大代表、政協委員的推薦”建立首推追責制。“政治安排人選推薦”作為民主黨派領導班子成員的一項重要權力，理應納入監督重點。民主黨派的領導班子成員推薦提名擬提拔使用的人選，如違反程序推薦，或明知人選不符合條件、資格仍然推薦的，推薦人選在其后的履職中出現違紀違法行為的，首推的領導干部將承擔相關責任［9］。

2.建立健全與紀檢監察機關的銜接、配合機制

第一，壓實各民主黨派抓好內部監督的主體責任，明確各黨派機關專職副主委為主體責任的第一責任人，加強與駐部紀檢監察組的對接與銜接，做實做細 “監察對象”的日常監督。如學校、國企、人大代表等有關人員行使公權力才作為 “監察對象”［10］，民主黨派的內部監督對此類民主黨派的日常監督顯得十分必要。第二，派駐紀檢監察組與各民主黨派建立溝通聯系機制，對內部監督工作定期溝通聯系、交換意見，列席有關 “三重一大”事項的主委會議，黨派組織每年向駐部紀檢監察機關報告內部監督工作情況。第三，駐部紀檢監察機關通過在黨派大樓設置廉政信箱、開展干部任前廉政談話等方式，將對各民主黨派公職人員的監督落實落細。第四，與駐部紀檢監察機關建立聯系機制，民主黨派在追究民主黨派成員相關責任之時，對于涉嫌違紀犯罪的相關責任人，及時將違法線索移送監察機關處理；民主黨派能在符合規定的情況下得到成員違紀情況的通報，以便民主黨派對違法或違紀的成員及時作出相應的內部紀律處分。如對吉林工商學院原副院長張國志嚴重職務違法問題，吉林省監察委建議由有關單位按照規定開除張國志中國民主建國會會籍。

3.不斷拓展監督渠道

一方面，拓展外部監督渠道。民主黨派既要接受國家監察監督，也要加強與司法機關、信訪、黨派成員所在單位、其他民主黨派等單位的工作銜接，推進民主黨派內部監督與國家監察監督、群眾監督、輿論監督等外部監督的有效銜接［11］。比如，統戰部門積極支持民主黨派組織與作為“監察對象”的黨派成員所在單位建立履職信息共享機制，互相通報 “監察對象”廉潔自律、工作表現等各方面情況，便于及時糾正、及時處置、及時警醒。另一方面，借助信息化手段探索內部監督的手段、方式。運用大數據信息技術對重大事項決策、會務、財務等重點方面進行全過程實時監督，重點關注巡視巡察、政治交接期間以及重要時間節點異常情況。在中央、省級組織門戶網站、微信公眾平臺等信息平臺公示相關監督制度、內部監督常設聯系方式，安排專人負責接聽、接收、處理、回復相關信息 （包括信訪、舉報等），并且通過領導接待日、座談會等形式，暢通成員參與黨內事務、監督組織和干部、向上級組織提出意見和建議的渠道。