縣域城鎮化的中觀路徑探索研究

朱景廣，宋明爽

（山東農業大學公共管理學院，山東泰安271000）

一、引言

中國的城鎮化進程歷經多年的曲折發展，目前已進入快速發展階段，正處于城鎮化轉型發展、深入發展的關鍵時期。2014 年，中央開創性地頒布了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》，強調新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，并提出要“把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向”。縣作為中國自古以來一直完整延續下來的一級行政單元，具有經濟社會相對完整穩定的特性，在經濟發展與城鄉融合方面發揮著關鍵性作用，在協調城鄉關系中也日益顯現出引領作用。縣域城鎮化是以縣域為重點自下而上的本地城鎮化發展范式，是以中小城鎮為主要載體，吸納農村富余勞動力轉移的就地就近城鎮化。［1］因此，縣域城鎮化是城鎮化的基礎層次，也是我國新型城鎮化發展的有機組成部分。新時期，統籌城鄉發展，滿足新型城鎮化建設需要，緩解“農村空心化”，解決“三農”問題，縮小城鄉差距，打破城鄉二元結構約束，關鍵在于縣域城鎮化。在縣域中，城鎮是連接城鄉網絡的重要節點，具有重要的承接作用，是城鄉融合發展的重要平臺。相比于大城市的異地城鎮化，農民在城鎮中進行就地就近集聚，不僅降低了城鎮化的成本，還較好地維持了鄉土社會的人情網絡，對鄉村發展具有一定的輻射帶動作用，最終有利于鄉村振興戰略的實施。［2］因此，推進縣域城鎮化應以區域內城鎮的發展為依托。

從研究尺度來看，縣域城鎮化推進可以分為宏觀路徑、中觀路徑及微觀路徑。宏觀路徑主要指跨省跨市構建城市群帶、進行縣級區劃調整，包括“縣改市”“縣改區”；中觀路徑主要指縣域范圍內的城鎮化路徑，包括“鎮（鄉）改街道”、探索新生小城市建設、特色小城鎮建設；微觀路徑主要指推動城鎮化發展的產業路徑、基礎設施建設路徑、文化發展路徑、社會事業發展路徑、行政管理體制改革路徑等。為此，本文在梳理縣域城鎮化中觀推進路徑的基礎上，進一步提出相關對策建議，以更好地促進縣域城鎮化發展。

二、縣域城鎮化研究回顧

改革開放以來中國的城鎮化在發展過程中逐漸形成了中國特色，縣域城鎮化推進路徑作為我國城鎮化建設的重要路徑，對我國實現鄉村振興和推動國民經濟社會的發展具有重要意義，越來越受到眾多學者的關注。辜勝阻等最早在人口制度演變背景下，對比了傳統城鎮化與縣域自下而上城鎮化發展模式的異同，分析了縣域自下而上城鎮化在產業、人口、環境等方面的問題，進而從社會經濟制度、生產要素改進等方面提出對策。［3］劉彥隨等通過運用變異系數、樣帶等定量研究方法，分析了縣域城鎮化時間與空間的動態差異特征及其形成機理。［4］楊明俊等從人口分布的格局入手，對山東省縣域城鎮化的發展特征和趨勢進行了研究，并從城鄉關系、空間演變、人口流動方面提出了改進策略。［5］王玉虎等從城鄉關系角度，分析了縣域城鎮化中鄉村發展面臨的主要問題，從而對鄉村振興戰略下的縣域城鎮化進行再認識。［6］王耀等在總結城鎮化高質量發展的特征基礎上，分析了縣域城鎮化高質量發展的必要性，并針對當前縣域城鎮化問題提出產業支撐、引進人才的對策建議。［7］李健等以山東省諸城市社區改造為例，總結分析了縣域城鎮化中就地城鎮化發展的一般路徑。［8］何李通過分析城中村改造問題，提出碎片型縣域城鎮化的社會治理問題需要將多元治理主體的培育放在核心位置。［9］

縣域城鎮化不能僅注重整體宏觀人口布局和空間規劃的靜態結果分析，更應該注重不同尺度、過程分析和優化，即通過中觀路徑促進整個縣域城鎮化的提升，以形成良好的城鎮化發展形態。因而，本文關注的重點是以城鎮化發展規律為前提，研究縣域城鎮化中觀路徑和縣域發展的匹配關系等，即通過探索縣域城鎮化中觀路徑促進縣域城鎮化發展。

三、縣域城鎮化的中觀路徑探索

本文選取“鎮改街道”、“鎮改市”、特色小城鎮建設三條不同類型的縣域城鎮化中觀路徑及其代表案例作為對象，通過分析每條路徑的經驗教訓，以期總結縣域城鎮化中觀路徑發展的規律?！版偢慕值馈卑咐从谂R沂市蘭陵縣蒼山街道，“鎮改市”案例來自東營市廣饒縣大王鎮，特色小城鎮建設案例則為濟南市商河縣玉皇廟鎮。

（一）“鎮改街道”發展路徑——以蒼山街道為例

“鎮改街道”是縣域城鎮化的重要路徑。受歷史因素影響，當前我國的城鎮化在治理體系上具有城鄉分治的特點。在城市與鄉村中，基層治理單位分別是街道辦事處（簡稱“街道辦”）與鄉鎮政府。受經濟發展、政府推動以及城區規劃的現實需求等因素影響，相應地該地區的城鎮化水平達到了城市水平，其基層治理單位便會由鄉鎮政府轉變為街道辦，與之相伴隨的則是土地與人口的城市化，即土地性質的轉變與人口戶籍的變化，這就是“鎮改街道”的過程。隨著城鎮化的快速推進，城鎮化對土地、人口等方面的需求越來越大，蘭陵縣原城區已難以滿足需要，而金嶺鎮位于蘭陵縣城正北部，與縣城相鄰，被譽為“縣城后花園”。同時，城鎮建設管理各方面帶來的壓力遠遠超出了鎮級行政組織管理的范疇，撤鎮設立街道辦事處是蘭陵縣加快城鎮一體化進程的需要。2018 年8 月，經山東省政府批準，撤銷臨沂市蘭陵縣的金嶺鎮，改設為蒼山街道。

“鎮改街道”的兩大主要任務分別是行政管理體制與農村建制的城市改造，也就是將過去適應農村發展的鄉鎮管理體制轉變為適應城市基層發展的街道辦事處管理體制，以及村委會向居委會的轉變。［10］獲得“鎮改街道”批準后，蒼山街道在進行“鎮改街道”改革時，其實踐內容分為兩部分：一是原有管理體制機構改革；二是轄區內的民生改革。在機構改革方面，蒼山街道主要是對原有機構進行合并重組以及設立專門履行公共服務職能的新型部門，即在保留原有黨政工作機構基礎上，將原有財政撥款事業單位合并為三個中心部門，并新設社會公共服務中心與網格化服務中心；在民生改革方面，蒼山街道將村民的農業戶口改為非農業戶口，采取多種形式流轉農民土地，完善城鎮配套設施與優化公共服務等。

“鎮改街道”作為推進縣域城鎮化的途徑，土地與人口迅速實現了城市化，促進了產業發展、人口集聚，并由此形成良性循環。蒼山街道在“鎮改街道”中的成效主要體現在以下方面：第一，城市化水平提高。城市要素的增加促進了轄區內各方面的發展，經濟迅速提升，規模逐步擴大，輻射作用增強。在進行合理規劃前提下，縣域功能區更加系統，城區環境得到改善。第二，公共服務能力增強。“鎮改街道”后基礎設施建設由蘭陵縣政府統籌規劃，投入力度相應加大，城市道網管網更加合理。公共服務質量明顯提高，實現了與縣城中心區水平持平。第三，行政管理水平提高。城市基層管理體制的實行，極大提高了辦事效率，節約了辦事成本，有利于相關政策的落實與執行。在社區建設方面，社區將獲得更多政策傾斜與經費投入，并提升自我管理與服務的水平。

蒼山街道在“鎮改街道”過程中也相繼暴露出了部分典型問題。首先，由于配套政策的不健全導致“街道辦”在履行公共服務職能時有所制約，并導致農民進城出現了“半城鎮化”現象；其次，街道辦工作人員與轄區內居民的自我認知均停留在過去金嶺鎮時期，并沒有及時轉變觀念，工作人員缺乏正確的職能認識，居民也不認為自己已是“市民”，使得在管理與接受管理時出現部分偏差。

（二）“鎮改市”發展路徑——以大王鎮為例

“鎮改市”是我國城鎮化進程中具有鮮明特色的城鎮化發展方式，目的在于促進小城鎮的質量提升，最終讓公民共享城鎮化的發展成果?！版偢氖小笔侵感〕擎偟娜丝谝幠Ｅc經濟發展水平達到了建設城市的標準，公共服務與基礎設施建設水平較高，從而通過發展要素支持、政策扶持等手段進行改造，最終朝著新生小城市的方向發展的過程。［11］“鎮改市”與我國新型城鎮化實踐密切相關，也是實現中小城市發展的關鍵所在。［12］2016年底，大王鎮被評為省級“新生小城市”試點鎮，它將建設現代化小城市作為實施目標，出臺《大王鎮新生小城市試點工作實施方案》，積極推進“強鎮擴權”改革，主要解決“鎮轉城”行政管理體制中亟需解決的矛盾和問題。

相比于城市在機構和職能配置上的完備性而言，鎮在獨立性上具有一定的缺陷。在新生小城市培育中，以部分條件優渥的經濟發達鎮為基礎，對其進行轉型升級，是我國新型城鎮化發展路徑的重要創新。［13］大王鎮“鎮改市”的建設過程更多體現在以政策扶持為依托，重點提升城市功能方面：第一，產業政策調整方面。大王鎮積極把握產業政策帶來的機遇，推動自身產業結構的轉型升級。在突出自身橡膠、化工等主導產業的情況下，帶動第三產業的發展，為將來新生小城市的建設打下堅實的基礎。第二，生產要素政策方面。生產要素主要指土地指標與財政資金兩方面。在土地要素上，根據《國土資源部關于進一步做好新型城鎮化建設土地服務保障工作的通知》要求，大王鎮積極增加新增建設用地計劃，實現建設用地增減與城鎮人口增減掛鉤，切實保障建設用地需求；在資金要素上，擴大鄉鎮理財自主權，增加財政留成。第三，人口政策方面。通過降低人口在落戶方面的政策門檻，確保落戶人口順利進入大王鎮。出臺吸引外來人口的優惠政策，使外來人口與本地區轉移人口既可以順利進入小城鎮，還可以穩定地留下來。

“鎮改市”在促進城鄉融合、帶動鄉村振興發展、提升小城鎮功能方面具有顯著成效。大王鎮通過“鎮改市”的城鎮化建設取得了以下成效：一是城鎮經濟實力增強?！版偢氖小钡倪^程也是城鎮經濟增長的過程，大王鎮鎮域產業經濟結構得到優化和改善，由僅注重高附加值的工業型經濟建設轉變為一、二、三產業協同發展，實現了農業、工業、服務業齊頭并進。二是人口市民化程度提高?！版偢氖小钡闹行娜蝿帐菙U大人口集聚規模，保障居民安居樂業。［14］通過吸引大量外來人口的進入，大王鎮實現了城鎮人口的集聚，從而促進了城鎮的人口承載規模，實現了城鎮化水平的提高。三是城市型發展規劃初步形成。對大王鎮的發展進行科學規劃，以小城市發展標準為依據，對當前規劃進行改進升級。發揮總體功能區劃的作用，對鎮域內各個功能區域進行分類，形成功能互補、合理分工的整體布局。四是基礎設施和公共服務水平改善。實現基礎設施建設與城鎮發展相同步，實現城鎮路網、管網與城鎮需求相匹配。提高大王鎮的公共服務水平，以城市公共服務水平為標準，追趕差距，提高城鎮承載力和完善城鎮功能，確?；竟卜站然椒€步提高。五是行政管理力量增強。大王鎮政府積極與縣級政府權力下放相對接，提高自身行政管理水平。通過建立強有力的行政管理體制，大王鎮鎮政府在推進“鎮改市”過程中發揮的作用也更加有力。

目前大王鎮雖已取得“鎮改市”發展的階段性成果，初步具備新生小城市的雛形，但是其在“鎮改市”推進過程中還存在一些問題，如在行政管理體制方面，受“建制鎮”束縛，大王鎮的行政權能擴展不足，“小馬拉大車”現象依然存在；相關城市管理專業型人才缺乏，影響城鎮化的高質量發展。在人口市民化方面，產業轉型升級帶來的生產力提升導致部分勞動力閑置、公共服務難以覆蓋外來人員，從而降低了大王鎮的人口集聚能力。

（三）特色小城鎮建設路徑——以玉皇廟鎮為例

需要說明的是，特色小城鎮與特色小鎮在當前實踐過程中一直存在概念不清的問題。2017年，在國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部四部委聯合發文《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》中，對兩者的定義進行了明確區分——特色小鎮是在幾平方公里土地上集聚特色產業、生產生活生態空間相融合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺；特色小城鎮是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經濟規模、特色產業鮮明的行政建制鎮。本文著重探討的是特色小城鎮的建設問題。

特色小城鎮的建設要立足工業化、城鎮化發展階段和發展潛力，打造特色鮮明的產業形態、便捷完善的設施服務、和諧宜居的美麗環境、底蘊深厚的傳統文化、精簡高效的體制機制，實現特色支柱產業在鎮域經濟中占主體地位、在國內國際市場占一定份額，擁有一批知名品牌和企業，鎮區常住人口達到一定規模，帶動鄉村振興能力較強，成為具有核心競爭力的行政建制鎮排頭兵和經濟發達鎮升級版。在新型城鎮化全力建設的時期，特色小城鎮建設是縣域城鎮化中觀路徑推進的有效方式之一，也是驅動鄉村經濟內生動力的重要因素，實現新舊動能轉換的重要平臺。玉皇廟鎮是全國最大的藥用玻璃制造小鎮、全國首個中硼硅玻璃生產小鎮，也是產城一體、宜業宜居的全國重點鎮、國家級生態鎮。2018年8月28日，玉皇廟鎮成功創建全國特色小城鎮。

玉皇廟鎮在建設特色小城鎮過程中著力做好特色文章，以特色立鎮、特色產業興鎮，探索小城鎮高質量發展路徑。首先，挖掘文化資源，塑造文化核心。玉皇廟鎮積極探尋自身特有的文化資源，合理利用，形成自身獨特的文化內涵，本著“一鎮一主題、一鎮一特色”原則，塑造特色玻璃文化。在文化資源的支撐下，形成規模產業群，打造特色地域文化產業名片。其次，突出特色主導產業，形成發展支撐。玉皇廟鎮在現有產業基礎上，聚焦玻璃制造、機械加工、印刷包裝三大產業建設，構建以主導產業為核心的規模產業集群。發揮特色產業集聚優勢，在產業特色、產業資源、產業實力上實現強化，支撐特色小城鎮的后續發展。再次，發揮小城鎮“產、鎮、人、文”融合的載體功能。玉皇廟鎮在特色小城鎮建設過程中，始終堅持以人為核心，把滿足人民群眾的需求作為根本任務。將建設宜產、宜居、宜業的小城鎮作為首要任務，堅持生態先行，綠色發展。構建以鎮區為中心、各鄉村為節點的基礎設施體系，補齊公共服務短板。借助特色主導產業引領作用，帶動鎮域內整體發展。

特色小城鎮建設在縣域城鎮化進程中具有突出作用，有效促進了城鄉融合，提高了小城鎮的綜合承載能力。玉皇廟鎮特色小城鎮的建設成效體現在以下方面：一是特色主導產業集聚作用顯現。玉皇廟鎮以當前特色產業為核心，構建特色主導產業集群。二是實現“產鎮人文”融合。玉皇廟鎮公共服務與基礎設施建設的力度逐年加大，在建設資金、建設項目上表現突出。引領農民廣泛參與城鎮化建設，積極貢獻自己的力量，與過去的不聞不問形成鮮明對比，“半城市化”現象減少。三是運營機制有效運轉。玉皇廟鎮基本建立了政府引導、企業主體、市場化運作的高效運營機制，大量企業投身到玉皇廟鎮的建設中來。四是政府服務更加全面有效。鎮政府在特色小城鎮建設中，努力做好“店小二”服務工作，為小城鎮各個主體發展提供充分保障，對小城鎮建設工作進行全方位的扶持引導。

玉皇廟鎮在積極建設特色小城鎮的過程中取得一定成果，同時也顯現出部分問題：第一，城鄉二元體制的慣性導致玉皇廟鎮在扶持政策與生產要素等方面受到較多制約；第二，產業類型單一，第三產業發展較慢，城鎮自身吸引力有限，難以吸引新型專業化人才；第三，城鎮居民在城鎮化建設中的參與程度依然較低，參與方式單一，主體地位有待鞏固。

四、縣域城鎮化的路徑完善與政策取向

（一）構建多元主體參與機制

縣域城鎮化建設是一個多元主體共同參與建設的過程，只有通過政府引領、企業主導、市場化運作、民眾參與的機制才可以極大地促進城鎮化的提升。在縣域城鎮化建設過程中，強調政府的服務角色，針對本地具體的經濟社會情況制定推進城鎮化的扶持政策，充分發揮政府的引領作用；強化企業的主導地位，加快產業集聚與轉型，強調產業在經濟發展、保障就業等方面的作用；充分發揮市場配置資源的決定性作用，促進城鄉間要素的雙向流動與有效配置，實現城鎮化穩步提升；突出民眾的主體地位，創新民眾參與方式，確保民眾有效參與城鎮化建設，防止“半城鎮化”現象的產生。

（二）實現縣域空間布局一體化發展

新型城鎮化的發展不是讓所有農村人口都進入城市，同樣，縣域城鎮化更加強調縣域內的就地就近城鎮化。因此，縣域城鎮化應積極實施“城鄉融合發展”戰略，強調縣域空間布局一體化發展，在縣域范圍內實現縣城中心帶動周邊鎮域發展的模式。同時，小城鎮作為農業轉移人口的重要聚居地，應促進實施城鄉融合發展模式。積極推進“美麗鄉村”建設，堅持鎮區和鄉村差異性同步發展戰略。此外，應促進城市與城鎮文化的擴散，以此使得鎮域范圍內農村居民也能夠改善和提升自己的生產生活方式，推動農村生產生活方式層次上的提升?？h域城鎮化建設應科學布局城鄉發展，充分發揮城鎮的現代化服務功能。

（三）路徑選擇遵循實事求是原則

縣域城鎮化的中觀路徑相對多樣，但受經濟水平、區位條件、產業基礎、面臨問題多樣化等影響，在推行進程中并不能隨意選擇，需要注重地域差異性，因地制宜。從縣域整體視角看，針對各條路徑的單一化問題，要采用整體協同的方式加以推進。首先，與縣城城區中心接壤的外圍鄉鎮的城鎮化程度相對較高，且受縣城城區輻射作用的影響明顯，在經濟發展水平達到標準的情況下可以采用“鎮改街道”的推進路徑。其次，在縣域外圍與城區中心不接壤的經濟發達鎮，自身產業發展較強，接受了一定的強鎮擴權改革，具有良好的城鎮化發展基礎，可采用“鎮改市”的發展路徑，在縣域外圍區域形成集聚中心，向衛星城建設方向發展。再次，相比適用于“鎮改市”條件的小城鎮來說，大部分小城鎮自身發展規模有限，經濟發展水平與人口集聚程度都較弱，可在自身現有特色產業基礎上采用特色小城鎮的推進路徑。最后，在廣大鄉村地區，結合縣域城鎮化中觀路徑的推進，帶動鄉村振興戰略的實施，堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進農業農村現代化。綜上，縣域內包含的城關鎮、經濟發達鎮、一般鎮均應采取適合自身實際的發展路徑推進城鎮化，從而實現縣域城鎮化的整體發展。

（四）創新公共服務供給模式

縣域內普遍存在較多數量的小城鎮，其公共服務能力較縣城中心有一定差距。因此，縣域內小城鎮發展一直受到公共服務能力短缺因素的影響。盡管部分小城鎮的容載功能和城市型公共服務功能已經形成一定規模，但是與縣城中心相比仍存有較大差距?？h域城鎮化中觀路徑在深入推進發展的同時，應當繼續完善其公共服務功能，可采用城鎮購買公共服務模式。通過購買公共服務，利用專業機構的現代化手段，推動城鎮公共服務向農村延伸以及城鄉一體化發展?？梢杂行嵘〕擎偨逃⑨t療、環境衛生、護林防火、基礎設施管護等服務能力，彌補小城鎮公共服務的薄弱環節，提升城鎮型服務水平。

（五）完善有效的政策體系

城鎮化進程需要不斷創新改革，完善中觀路徑推進過程中的配套政策，創造適宜縣域城鎮化推進的制度環境，建立健全城鄉融合發展機制，制定整體協同推進縣域城鎮化中觀路徑的政策體系，加大包括土地、資金在內的發展要素向城鎮傾斜，確保各中觀路徑在推進中協調互補、互不影響?？h域城鎮化要深化農村各項制度改革，提高農村各項要素的配置效率，簡化城鎮化建設過程中的各項審批程序，減少等級化體制導致的制約發展因素，通過強鎮擴權、權力下放，提高地方政府發展的積極性。探索仿效各地成功的建設經驗，制定出臺適合小城鎮特色發展的資金、土地、金融等方面具體可行的配套政策，支持特色小城鎮先行先試。

（六）以縣域城鎮化發展助推鄉村振興戰略實施

縣域城鎮化與鄉村振興密切相關，縣域城鎮化的推進與鄉村振興戰略的實施相互促進、相輔相成。當前鄉村發展遲滯、鄉村“空心化”、城鄉二元體制是制約鄉村發展的主要問題。在加速城鄉融合前提下，要實現鄉村與城鎮平等發展，必須立足于“三農”的基本國情開展工作，充分發揮出城鎮化在鄉村振興戰略實施中的支柱作用，實現城鄉間要素和資源的雙向流通。從經濟發展實踐看，城鄉融合、城鎮格局的形成和農業轉移人口市民化都必須通過城鎮化落實。因此，推動鄉村振興戰略的實施，需要與推進縣域城鎮化中觀路徑相結合，激發鄉村內生動力，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，促進“離土不離鄉”“不離土不離鄉”就地城鎮化新空間載體的形成，使之成為促進美麗鄉村建設和實施鄉村振興戰略的新抓手。