整體性治理視角下城市社區多元共治研究
——以廣東省S市為例

廖 靖

（中共佛山市委黨校管理學教研部，廣東佛山528300）

一、問題的提出

改革開放以來，我國城市化進程不斷加速。國家統計局數據顯示，我國目前的城市化率已接近60%。當前，大數據、互聯網和云計算等新技術快速發展，助推了智慧城市建設在諸多國家的快速興起。我國在《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中提出：“城市建設過程中必須有效構建信息化的規劃管理、智能化的基礎設施、便捷化的公共服務、現代化的產業發展、精細化的社會治理。”［1］國務院多個部委共同印發的《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》也提出了我國智慧城市建設的總體部署，即政府必須研制智慧城市的建設方案，而且這一建設方案必須基于城市發展這一長遠視角構建。［2］國家住建部在《智慧社區建設指南》中亦指出：建設智慧城市的過程中，建設智慧社區是十分重要的內容。［3］2017 年6 月，中共中央、國務院頒布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出：當前社區治理過程中，必須有效運用數字技術，對社區治理過程中的居民參與形成有效引導，構建“互聯網+智慧社區”。［4］同年10月，黨的十九大報告強調指出：我國必須進一步強化社區治理體系建設力度。我國城市發展的重要目標是構建智慧城市，社區作為其重要組成部分，社區治理必然成為智慧城市建設的重要組成部分。從發展趨勢看，多元共治是社區治理的發展方向，由此，推進城市社區多元共治能夠助推智慧城市建設進程。

國外學界對城市社區治理領域的研究較早，在城市社區治理模式、城市社區治理演變、城市社區治理的多元主體參與等方面取得了諸多有價值的研究成果。在城市社區治理實踐與理論方面，霍利（Hawley）認為城市社區是一個共同體，美國城市社區治理水平較高；［5］亨德里克斯（Hendriks）等認為一些西方國家在城市社區治理過程中實現了創新，發展了治理理論，尤其是社區治理創新過程中強化了公民參與。［6］在城市社區治理與社區居民關系方面，亞當斯和赫斯（Adams，Hess）認為城市社區是任何一個國家政府與市場之間的重要連接點，應該關注城市社區治理過程中的公民參與、社區居民之間的關系以及存在于城市社區之中的社會資本等。［7］在城市社區治理優化路徑方面，杜羅斯（Durose）指出城市社區治理的成功實現，很大程度上有賴于領導者能力的強化，這種能力的強化必須吸納私營部門的管理方法，在城市社區治理過程中尋求創新及多元主體的有效參與，而非固守傳統，繼續以政府部門中的官僚做法展開管理；［8］漢克拉和唐斯（Hankla，Downs）則強調城市社區治理必須在現有治理結構之中實現，如“去中心化”、公民有效參與社區治理的方式方法、公民參與社區治理效能的評估等。［9］

國內學界在社區治理這一領域起步較晚，但也涌現出了一批有代表性的成果。在社區治理實踐問題上，鄭杭生和黃家亮指出，我國一些社區推進治理進程時會面臨“共同體困境”；［10］李潤國等認為，我國農村社區普遍存在社會組織較少、較弱的情況，社會治理所需資源相對不足，延滯了社區治理進程的推進；［11］嚴志蘭和鄧偉志認為，城市中某些社區的改革速度相對較慢，導致這些社區的治理出現諸多問題，如公共服務難以滿足社區居民的需求、多元主體未能有效參與社區治理進程。［12］在社區治理結構創新上，葛天任和李強認為，社區治理過程中，政府部門切不可大包大攬；［13］汪碧剛認為，社區治理結構創新有賴于社區多元共治平臺的構建及優化；［14］衛志民認為，社區治理結構創新需要多元主體能夠在社區治理過程中充分表達訴求并使自身的需求得到及時、全面滿足。［15］

對社區治理已有研究成果分析發現：國外學界對社區治理研究起步較早，研究的次級領域較多且更為深入，高質量的研究成果數量明顯多于國內學界，值得國內學界思考、學習；而國內學界社區治理研究起步相對較晚，次級領域的研究相對較少，盡管研究成果總數量較大，但高質量研究成果相對較少，不過國內學界的社區治理研究更加契合國內實際。對本研究而言，國內學界的某些研究方法及觀點可借鑒性更強。

當前，我國已經進入數字時代，數字技術的廣泛運用給傳統社區治理帶來諸多挑戰，在這一宏觀背景下，社區治理各方必須以全新視角對社區多元共治加以審視，探索社區多元共治的新方法、新技術、新舉措，強化社區多元共治的現實意義和理論意義。縱觀學界，對此研究尚未全面展開，更為重要的是，傳統治理理論難以有效助推全新時代社區多元治理的有效開展。本文旨在以整體性治理理論為研究視角，以S市社區多元共治情況為例，在闡述社區多元共治現狀的基礎上分析其中存在的問題，進而探究其成因，并基于此尋獲優化社區多元共治的途徑，以期對拓展社區治理研究有所裨益。

二、整體性治理理論梳理

整體性治理理論出現于20 世紀90 年代的英國公共行政學界。21 世紀初，曾經盛極一時的新公共管理理論逐漸衰微，整體性治理理論快速興起，在公共行政理論中與公共價值管理理論并駕齊驅，這為諸多國家的治理帶來了新的契機，使新公共管理運動引致的碎片化問題有了得以解決的可能。整體性治理理論倡導在治理過程中有效協調諸多主體之間的關系，在縱向上和橫向上實現多元主體共同參與治理，以有效滿足治理客體需求，催生一種整體性的治理狀態。整體性治理理論的內涵特征十分豐富，主要有以下幾個方面。

第一，整合與協同。它倡導基于整合與協同推動政府改革，在整合政府部門的基礎上提升政府的運作效能。1997年，在《整體性政府》一書中，整體性治理理論的代表人物佩里·希克斯提出“整體性政府”，指出“20世紀末，人類社會已經開始進入一個全新的時代，在這個時代之中，政府應該是一個整體運作的政府，各部分之間良好協同，以結果為導向，而且在運作過程中基于明顯的預見性”。［16］這一觀點在希克斯以及其他一些學者之后的著述中得到進一步深化，成為整體性治理理論的核心內容，整體性治理理論框架基于此生成。

第二，關注目標與手段兩者間的互動關系。在提出“整體性政府”之后的十余年間，希克斯對“整體性政府”展開持續研究，并取得豐碩成果，為整體性治理理論的出現創造了有利條件。2012年，希克斯在其新作《邁向整體性治理》中將“整體性政府”演進為“整體性治理”，指出“整體性治理狀態的存在，能夠有效保障治理手段與治理目標的一致性，使治理政策持續存在且不斷改進，基于政府內部小范圍合作的基礎上實現整個政府部門的大范圍合作，各政府部門良好協同，為了實現同一個目標而不斷改進協同狀態，提升政府的治理效能”。［17］

第三，跨部門整合。希克斯認為，新公共管理運動催生或深化了不同組織間的矛盾，這些矛盾的存在、增多、變強導致碎片化問題的出現。為了消除這些矛盾，解決碎片化問題，整體性治理理論構建了諸多途徑，并在實踐過程中被證明十分有效。從本質上看，整體性治理理論是將被新公共管理運動碎片化的組織、功能重新整合，將分屬諸多組織的功能納入同一組織中，由這些屬性單一但職能全面的組織向治理客體供給公共服務，以及時、準確、全面地滿足治理客體的需求。這一目標的實現，有賴于政府內部甚至組織內部存在良好的協同運作狀態，各部門、組織之中各組成部分積極與其它部門或其它組成部分展開溝通，在互信互惠的基礎上實現善治。

第四，基于政府改革邏輯分析發現，其中很多內容完全與整體性治理理論的觀點相符，可以說，西方一些國家推進協同性政府改革，實質上也是推進整體性政府治理的過程，整體性治理理論也在此過程中不斷得到完善。另一方面，整體性治理理論的發展，又為西方國家協同性政府進一步改革奠定了堅實的理論基礎。換言之，西方國家協同性政府改革的推進與整體性治理理論的完善相輔相成、相互促進。

三、S市城市社區多元共治的現狀及問題

近年來，我國在政治、經濟、社會等領域的建設獲得長足發展，諸多地方的城市社區多元共治水平隨之顯著提升，基層治理狀態明顯改善。值得注意的是，某些地方開展城市社區多元共治的過程中面臨一些問題，而分析這些問題對進一步提升社區治理水平具有重要意義。

（一）S市城市社區多元共治現狀

1.整合社區多元共治的信息資源

在數字時代，城市社區整體性治理的實現，有賴于實體治理平臺與虛擬治理平臺同時存在，以便在實體空間和虛擬空間中共同實現治理資源的整合，有效地解決傳統社區治理過程中存在的碎片化問題。S市大力推進城市社區多元治理進程，從政府公布信息看，S市大部分城市社區已經在實體空間和虛擬空間中構建了治理資源整合機制，覆蓋面廣，這一點是S市政府十分自豪的事情。但須注意的是，受城市社區治理主體水平參差不齊、城市社區碎片化程度差異化、城市不同社區信息化水平各異等因素的影響，治理資源整合機制的運行效能存在較大差異，且大部分亟待進一步增強。譬如，S 市下轄的縣區中，經濟發展較發達縣區的治理資源整合機制運行效能通常較高，經濟發展欠發達的縣則在此方面表現不佳。由此可以推斷，經濟發展水平的高低與治理資源整合機制運行效能的高低存在正相關關系。低層次的經濟發展水平限制了治理資源整合機制運行效能的提高，而這一較低效能反過來也對經濟發展產生負面影響，由此呈現出一種“路徑閉鎖”狀態。

2.整合社區多元共治的組織功能

整體性治理理論主張借助一些舉措的實施在治理過程中實現整體性治理，其中之一即為有效整合組織功能，具體為：對治理所處環境進行深入觀察、分析后，將那些職能相近、服務性質與范圍接近的功能進行整合，再把它交由同一組織共同管理，以解決治理過程中出現的碎片化、逆部門化、職能交叉、多頭管理等問題。S 市在城市社區治理過程中，將原本分屬多個組織負責的養老、教育和就業等功能交由同一類組織負責，在實體空間及虛擬空間中構建公共服務平臺，并由該平臺供給諸多公共服務，實現了社區多元共治組織的功能整合。

3.整合社區多元共治的公私部門

城市社區治理涉及政府部門、公益部門、私營部門和公民等諸多主體，其中，政府部門和私營部門之間能否實現良性整合，對城市社區多元共治具有重要影響。S市將政府部門、公益部門難以有效供給的一些公共服務交由私營部門，所需費用除政府部門承擔一部分外，主要由社區治理客體承擔；政府部門和公益部門能夠較好供給的公共服務，則不交由私營部門。此舉有效地發揮了政府部門、公益部門和私營部門的各自優勢，使它們能夠高效參與城市社區治理，同時社區治理客體也可以及時、準確、便捷地獲得所需服務，使他們的滿意度、幸福感和歸屬感得以大大提升。

（二）S市城市社區多元共治存在問題

1.治理理念碎片化，供需之間存在脫節

整體性治理理論強調整合政府內部各組成部分，在增強政府供給公共產品的基礎上及時、全面地滿足公民需求。由此可見，盡管都屬于公共行政理論中的工具理性譜系，但與新公共管理理論相比，整體性治理理論的價值理性色彩更為明顯——整體性治理理論不再僅僅關注政府內部問題的解決，而是將更多注意力置于滿足公民需求。盡管S市城市社區治理在多元主體參與、滿足治理客體各類需求方面已取得一些成績，但也要看到，政府部門、公益部門、私營部門及公民等城市社區治理主體，并非都已樹立整體性治理理念，一些主體仍認為城市社區多元共治并非必須。這種理念碎片化狀態的存在，阻滯著S市城市社區多元主體共治進程的推進。另一方面，S市推進城市社區多元主體共治的過程中，有時過度偏重某些領域，使該領域的公共服務供過于求，而另一些領域的公共服務卻供不應求，供需脫節。例如，一些社區高估了居民鍛煉身體的需求，放置了過多的健身器材，占用了大量綠地，導致一些健身設施閑置而小區綠化不足。再如，某些社區為改善環境設置了大量綠地，導致停車位嚴重不足，使得一些社區居民不得不將車輛停放在社區中道路的兩旁，由此引發多種矛盾和糾紛，如車輛亂停亂放阻擋救護車、消防車等進入社區救治或救災，致使利益相關方爆發沖突，對社區多元共治產生明顯的負面影響。

2.社區資源碎片化，整合力度有待強化

整體性治理理論倡導在治理過程中實現資源整合，但S市諸多城市社區治理主體之間仍存在溝通不良現象，一些政府部門間權責劃分不明、利益固化，大量資源存在割裂狀態，經常出現重復建設情況，這都嚴重阻滯著S市城市社區多元共治水平的提升。另一方面，S 市城市社區多元共治過程中，一些治理主體尚未充分重視資源整合，致使這一工作推進速度較慢；某些政府部門誤認為城市社區治理工作無須借力于其它主體，但又在治理過程中發現僅憑一己之力無法完成這項工作；S市大量社區在此前數十年間均基于現有機制推進治理進程，已生成“運行慣性”或“路徑依賴”，導致一些治理主體認為“無須對能夠在數十年間有效運行的機制展開革新”，催生了觀念上的守舊狀態。這一情況的存在無疑會對社區多元共治產生明顯負面影響，如一些公益部門、私營部門和公民等認為應該繼續基于當前機制展開社區多元共治，甚至錯誤地認為此工作只是政府部門的事情，導致政府部門加大資源整合力度時難以得到城市社區其它治理主體的支持。

3.專業人才缺少，治理成效有待提升

基于治理資源整合機制運行效能提升推進城市社區多元共治過程中，諸多規劃、方案的設計與實施，都有賴于大量專業人才的全力支持，否則，即使存在完備的治理資源整合機制、完美的規劃及方案等，也無法使治理資源整合機制有效運行，規劃和方案也無法得到有效實施。可以說，專業人才的有效支持是提升城市社區多元共治水平的重要影響因素。通過調查發現，S 市僅有11.5%的城市社區擁有專業人才，而且這些專業人才難以有力支撐城市社區多元共治過程中諸多規劃、方案的設計與實施。更為嚴重的是，其它一些社區完全沒有專業人才，僅靠一些受過相關培訓的社區工作人員執行。在此情況下，城市社區多元共治的成效必然難以有效提升。

四、S市城市社區多元共治問題的成因

（一）社區治理結構復雜，居民需求多樣

城市社區多元共治中出現的一些問題，與治理結構復雜、居民需求多樣息息相關。第一，城市社區居民的職業結構復雜。改革開放前，我國很多城市社區的居民職業結構較為單一，甚至存在一些僅由同一職業背景居民居住的社區。改革開放后，我國城市社區居民的職業結構日益復雜，尤其是住房制度改革后，城市社區內的住房可自由買賣，各種職業的居民混居成為常態。職業的明顯差異造成了居民需求的顯著不同，這也是導致治理理念碎片化、供需之間存在脫節的重要原因。

第二，城市社區居民地域背景的多樣化。改革開放前，我國的流動人口規模相對較小，S 市城市社區外來人口也較少，居民的地域背景相對單一，受教育水平的差距通常不會太大。因此，居民的理念差異不會非常明顯，居民的需求也不會過于多樣化。改革開放后，我國大量的流動人口涌入城市社區，城市社區中居民的地域背景日益復雜化，這種復雜化催生了多樣化的需求。同時，城市社區治理革新進程較慢，供需之間難免出現脫節從而導致一些問題。

第三，城市社區居民的年齡結構速變。20 世紀下半葉，我國的老齡化趨勢尚不明顯，城市社區居民的年齡結構變化速度較慢，不同年齡社區居民的需求大致都能夠得到滿足。進入21 世紀后，我國人口老齡化速度日益加快，城市社區居民中老年人所占比重顯著增加，居民需求隨之變化，如對老年人日常休閑場所、健身場所、健身設施的需求日益凸顯，一旦城市社區治理的變革速度趕不上城市社區居民年齡結構的變化速度，城市社區治理則會面臨很多挑戰和難題。

（二）公民參與共治的意識淡薄，社會資本有待培育

公民參與社區共治的意識淡薄與否，不僅影響到城市社區多元共治水平，也關乎著城市社區治理過程中社會資本的數量。在治理理論中，社會資本是一個十分重要的概念，主要由溝通網絡、互惠規范、信任、權威、行動共識以及社會道德等構成，但大部分研究者多關注其中的信任、互惠規范、溝通網絡要素，而常忽視其他幾個要素。按常理來看，城市社區治理過程中，社會資本的增加有助于強化城市社區治理效能，反之亦然。

新中國成立后的較長時間內，我國很多地方城市社區居民的受教育水平差異不大，通常在大專及以下。20 世紀末以來，隨著我國教育事業的快速發展，城市社區居民之間的受教育水平差異拉大。S市絕大部分社區中，高學歷人群和文盲同時存在，受教育水平的差異不僅導致他們需求不同，也使得他們參與社區治理的意識各異。更重要的是，社區居民間的信任度、溝通度也會受到文化層次差異的影響，如某些高學歷社區居民愿意積極參與城市社區治理，但有可能自視甚高而不愿意或沒耐心與受教育水平較低的居民交流；另一方面，一些受教育程度較低的居民不太愿意參與城市社區治理，且很多時候受自卑心理影響而不愿意與受教育水平較高的居民交流。鑒此，不同教育水平居民之間的信任度在短期內難以得到有效提升。在這種情況下，即使城市社區治理過程中存在良好的互惠規范，也無法快速催生出能夠助推城市社區多元共治進程的社會資本，相反，還會在社區多元共治過程中衍生出許多問題。

（三）社區治理存在行政化和碎片化問題

城市社區治理涉及諸多主體，比如黨組織、政府部門、公益部門、私營部門和公民等等。S 市試圖在城市社區治理過程中有效整合這些主體，增強他們之間的信任度，使他們能夠展開有效協同，以大力提升城市社區治理效能。但是，S市城市社區治理過程中仍明顯存在治理結構碎片化、治理主體間協作不佳等問題。首先，政府內部不同部門間存在利益固化甚至利益沖突的現象，協同程度較低，難以有效助力城市社區多元共治；其次，城市社區很大程度上并未真正實現自治，許多居委會依然承接著大量的行政事務，無法使社區人力、物力和財力充分服務于滿足居民正當需求；再次，參與社區多元共治的一些私營部門受利益驅使，通常著眼于短期內能夠最大限度獲益的舉措，導致一些規劃顯得極為短視，阻滯了社區多元共治的長遠發展。

五、我國城市社區多元共治的完善途徑

（一）切實了解并滿足社區居民真實多樣化需求

整體性治理理論倡導社區治理過程中有效滿足公民的合法、正當需求，并同時關注效率和公平，從而為城市社區治理效能的進一步提升創造有利條件。社區中不同主體之間因職業、受教育程度、年齡等多方面的差異等而存在不同需求，那么對任何一個群體需求的忽視，都會導致不公平問題，但如果一味地顧及公平的話，則有可能影響城市社區治理的效率。近年來，我國數字化進程快速推進，互聯網、大數據和云計算等越來越多地運用于我國縣域諸多領域的建設過程中，如通過構建微信群對城市社區治理的相關事項展開討論，這雖有助于城市社區治理效能的提升，但也有可能引致一些新的問題。比如，縣域城市社區不同程度地存在居民老齡化問題，如果城市社區治理的諸多事務借助數字平臺展開，那老年群體極有可能無法有效參與；但如果仍借助實體宣傳欄、明白紙等傳統方式，則會阻滯社區治理效能的提升。針對這些問題，有必要采取問卷調查、入戶詢問等措施切實了解居民的真實需求并加以滿足，如在社區治理過程中，必須基于對社區居民需求的調查分析細化應用建設，改變應用建設不同組成部分的占比情況，以滿足社區中不同群體的需求，使城市社區多元共治的基礎更加牢固，效能更加明顯。

（二）整合現有治理結構，推進多元主體協同治理

整體性治理理論十分重視治理過程中的整合與協調。整體性治理的實現，需要突破政府各部門之間、政府各層級之間、政府部門與其它部門之間的界限，也有賴于政府部門、公益部門、私營部門及公民等主體之間的通力合作。作為國家治理的重要組成部分，推進城市社區治理實現多元共治尤為重要，而這需要整合現有治理結構，并基于此實現多元主體的協同治理，那么政府的政策支持必可不少，如：制定相關的規章制度并基于此展開治理結構的整合；出臺相關文件獎勵積極推進治理結構整合的主體；嚴厲懲戒阻滯治理結構整合以及協同治理的主體。通過一些必要政策的實施，建立城市社區治理主體的協作關系，加速社區與一些公益部門、私營部門的有效合作，努力構建一種黨組織領導下的政府部門、居委會、公益部門、私營部門及公民等主體共同參與的城市社區治理結構，推進多元主體協同治理。

（三）整合社區資源，強化治理信息共享

城市社區多元共治的實現，有賴于社區的資源整合與信息共享，因此，城市社區治理主體有必要在黨組織的領導下強化頂層設計，在各部門之間、各領域之間、各層級之間構建數據資源庫，為城市社區多元共治的實現提供數據保障；同時，也要加快社區數據庫建設進程，優化對社區人口信息的管理。在黨組織領導下的城市社區治理過程中，要確保實現政府部門、居委會、公益部門、私營部門和居民等主體之間的緊密聯系，強化他們之間的信息交流，優化共有信息服務平臺和管理機制，提升信息安全程度，使信息使用者能夠及時、準確地獲取所需信息，為城市社區的高水平多元共治創造有利條件。

（四）優化信任機制，鼓勵多元主體參與社區治理

整體性治理理論倡導借助整體性治理切實滿足公民需求，即以創造和增加公共利益為目標、關注治理客體需求，這一點明顯有別于管理學中工具理性流派的諸多理論。公共利益的創造和增加、治理客體需求的滿足，都有賴于各主體之間、主客體之間的信任強化。那么，城市社區多元共治的實現，也有賴于多主體在社區治理過程中擁有基本的信任，在良好信任的環境中展開社區治理活動。完善信任機制的途徑較多，比如，借助一些活動載體強化社區治理主體之間、主客體之間的信任程度，并基于此將其形成常態化機制；對創新或維護現有信任機制的城市社區治理主體、客體加以表彰，形成示范效應，激勵他們積極尋求信任機制的具體形式或途徑；對破壞或阻礙信任機制運行的城市社區治理主客體加以懲戒，以此威懾力阻止那些試圖破壞或阻礙信任機制運行的行為，為社區信任機制的良好運作打造有利環境。