行政監管下的會員制交易所內部控制問題研究

楊嘉梁

一、引言

證券交易所作為金融市場的基礎設施，是金融市場穩健高效運行的保障。我國證券市場近三十年間經歷了從無到有的過程，處在新興加轉軌的市場特質下的證券交易所，發生著定位和功能的改變，也經歷著監管和監督機制的變化。隸屬于證監會的證券交易所，是行政監管的重要監管客體，同時又是履行市場組織、市場服務、市場監管的主體。在如今將防控金融風險作為金融業改革發展重點任務的背景下，強化交易所內部控制，才能有效的從源頭上阻斷金融風險傳播。

證券交易所作為金融市場的一線監管機構，代表著金融市場的整體形象。做好自身的內部控制工作，對推動和指導上市公司建立健全內部控制制度起著重要的示范作用。加強證券交易所的內部控制管理，提升證券交易所的運營效率，在迎合推動新時代金融市場發展需求的同時，為證券交易所的轉型和證券發行注冊制改革提供保障。

證券交易所作為金融市場的“基礎設施”，是證券市場發展到一定階段的產物，為證券的場內交易提供場所和設施。上世紀九十年代初，為了滿足市場經濟的發展，證券市場逐步開放，1990年、1991年上海證券交易所和深圳證券交易所先后成立。“國家引導市場、市場引導企業”的發展理念導致了證券交易所從建立初期就蒙上了濃厚的行政色彩，由于歷史沿革和特殊的體制原因，導致了它治理結構的特殊性，由于證券交易所有自己的業務主管單位(中國證監會)，處于政府的控制之下，其組織建設和職能發揮受到政府的很大約束，其成立和運行均帶有很深的政府管制烙印，不得不成為政府的附屬物。我國會員制證券交易所在實際運行的過程中卻偏離了會員制的軌道，會員制在會員對交易所控制權和決策權的行使上形同虛設。造成這種結果的原因，追本溯源還是在于交易所在中國證監會的“襁褓”下，無法擺脫其類行政機構的行政色彩。

總體來看，將交易所作為自律組織進行研究，對自律監管制度的解決機制、配套機制、法理基礎、現狀及問題的研究文獻有一定數量，研究成果比較豐富。但研究者的角度多是從交易所的法律性質或監管出發，很少將目光投向交易所的內部控制部分。本文旨在針對行政監管下的交易所內部控制問題進行研究，以深圳證券交易所為例，討論是否存在過度監管或監管缺失的情況，以及由此對證券交易所的內部控制體系產生的積極或消極影響。結合現階段證券交易所的內部控制現狀進一步提出改進對策，旨在豐富行政監管下會員制證券交易所的內部控制問題研究，完善證券交易所內部控制體系，進一步促進證券交易所的穩定運行和發展。

二、行政監管下深圳證券交易所內部控制現狀及存在問題

深圳證券交易所成立于1991年，是經國務院批準設立的全國性證券交易場所，受中國證監會監督管理。深交所是實行自律管理的會員制法人，現有116家會員和3家特別會員，會員大會是證券交易所的最高權力機構。本文首先本文將基于COSO風險管理框架下的企業內部控制相關理論，分別從控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及監督五個角度出發，通過實地調查訪談歸納整理，對深圳證券交易所的內部控制現狀進行剖析，探究其在經營管理方面的問題與缺陷，識別潛在的風險。

（一）控制環境方面

內部控制環境包括了對內部控制效果有重大影響的因素，是內部控制的基礎，健全的內部控制環境有利于內部控制活動的開展。結合《公司法》、《證券法》、《企業內部控制基本規范》及其配套指引，本文從組織架構、管理者等方面分析深圳證券交易所的控制環境。

一是會員大會流于形式，沒有實際權力。會員大會是證券交易所的最高決策機構，理事會是證券交易所的最高管理機構，監事會履行監督職能，經理層以下的業務部門負責業務開展。深圳證券交易所一般于上半年例行召開會員大會，主要審議深交所理事會、總經理、監事會工作報告，及財務預決算報告。會員參會代表只能對議題進行表決，提出發展建議，真正的發展策略和規劃都由證監會領導制定。

二是監事會成立時間短，對于如何發揮監督職能還處在探索階段。盡管2000年就出臺了《國有重點金融機構監事會暫行條例》,深圳證券交易所直到2013年5月才成立了第一屆監事會,2017年公開了第一屆監事會工作報告。會員大會下設監事會，但它的自身定位要主動接受所黨委領導，重要工作、問題及時報告，征求意見后才能進入工作程序，在監督理事會、經理層工作的同時，還要落實證監會的部署，行政監督無疑影響了監事會工作的獨立性。

（二）風險評估方面

《證券交易所管理辦法》第十五條規定，證券交易所應當建立風險管理和風險監測機制，依法監測、監控、預警并防范市場風險，維護證券市場安全穩定運行。證券交易所的風險評估目的以防范系統性風險為主。我國的企業在國內上市，只能在上交所和深交所中做出選擇，選擇中小板或創業板上市的企業只能在深圳證券交易發行股票。依托深圳的地理優勢，深交所也吸引了珠三角的很多企業來深圳申請上市發行股票。除了與上交所的資源競爭，深交所沒有其他的市場競爭風險。

隨著深交所落實“一帶一路”政策的不斷深入，與印度、柬埔寨等國家開展跨境資本合作平臺，與中金所、上交所共同收購巴基斯坦證券交易所股份，這也給深交所的內部控制提出了新的要求，如何在保持安全運行能力和市場運行效率的同時保持高水平的風險防控，給當前交易所的風險評估工作的重點。

（三）控制活動方面

從實地調查和訪談中發現，深圳證券交易所的控制活動主要集中在資金管理與會計核算兩個方面。

一是資金管理活動沒有明確的法規依據。按照一般會員制企業的經營模式，企業實現利潤歸屬于全體股東，但無論是《證券法》還是《證券交易所管理辦法》都沒有對交易所的利潤分配條件和方式進行規定，這也就導致了自交易所成立以來從未進行過股東利潤分配。而由于交易所的特殊身份，未分配的利潤不能進行任何形式的投資，只能將賬面資金拆分成大額存單進行理財。

二是會計核算體系存在問題。根據審計署2018年第43號公告《中央預算單位2017年度預算執行等情況審計結果》中披露的內容，至2017年底，管理的深圳證券交易所會計核算不準確，涉及金額926.65萬元。隨著政府會計制度的改革，執行中央部門預算的證券交易所也要適應新的政府會計核算體系和模式。

（四）信息與溝通方面

企業的信息溝通體系總是隨著企業的戰略目標的變化而變化。透明和信息公開是國際證監會組織提出的證券監管的目標之一。深圳證券交易所每周會發布“監管動態”，其內容包括了過去一周的上市公司監管動態、市場交易監管動態和會員監管動態等內容。但由于證券市場本身是一個信息不對稱的市場，接觸到內部信息的人員利用信息不對稱牟取利益。證監會的權利過大成為了證券交易所監管中最大的隱患。2017年，“馮小樹”案中，深交所發行審核部前副總監馮小樹利用職權之便非法獲利2.48億元。深交所需要考慮如何在不影響經營、監管效率且保密的條件下進行及時、準確、完整地信息溝通。

（五）監督方面

深圳證券交易所的內部監督體系較為完善，交易所內部審計與事務所內控專項審計互相協調配合，有效地保障了交易所內部控制的有效性。然而，這一切都是建立在每年接受高強度的審計之上。除了每年要接受事務所的年度審計和審計署例行的預算執行情況審計，交易所的理事長、總經理及副總經理屬于《中國共產黨巡視工作條例》第十三條規定的國有金融企業黨委（黨組）領導班子及其成員，作為防范金融風險的前沿陣地，深圳證券交易所多次接受中央巡視組的巡視。多重的監督會導致內部控制資源的浪費，而審計或巡視結果彼此之間不能夠被借鑒或使用，造成監督、監管層面的重疊，行政監管下達的命令也會凌駕于自律監管之上。

三、行政監管下證券交易所內部控制體系優化對策

(一)設立合理的人力資源政策和高管任免體系

將任免高管的權利歸還給交易所是其實現人格獨立的重要一步。根據《證券法》和《證券交易所管理辦法》的規定，高級管理人員任免的程序由證監會制定，任免決定權在證監會手中。交易所的高級管理人員通常都有在證監會等中央行政機構任職的履歷，喪失了人事自主權，必然會導致交易所淪為證監會的下屬機構，沒有了制定工作計劃、獨立開展工作的能力。

既然在設立之初，就已經采用了“總經理”、“總監”等企業稱謂，就應當逐步擺脫過度的行政監管，逐步放開人力資源政策，循序漸進地改善高管任免體系，時機成熟后可以考慮修改相關的法規，選擇更符合市場規律的高管任免體系。切斷證監會與證券交易所人事上的行政任免關系，保證內部控制環境相對獨立，是推動證券交易所內部控制體系健康發展的動力源泉。

(二)加強自律監管擺脫對于行政監管的依附

證券交易所自律監管是保證證券市場有效運行的重要條件，是內部控制體系建立的基礎，是企業管理的內在需求。中國證券業協會事我國證券市場自律性監管機構，在整個證券行業的自律監管工作中起到了一定的作用，但對于證券交易所的監管效果并不明顯。由于我國證券市場的特殊性，證券業協會中的部分領導職務也由政府工作人員兼任，這就導致了證券交易所的自律監管完全依附于行政監管。盡管行政監管的效果更為有效和直接，但過度行政監管導致的權力膨脹會降低證券交易所的運行效率，可能會違背市場規律帶來嚴重的懲罰。

加強自律監管就要擺脫行政監管的強大干預力量，爭取更多的空間，明確行政監管和自律監管的分工，形成有效的制度安排，工作重心由行政監管向自律監管轉移。更大限度地發揮內部控制的作用，加強對各方面風險的識別和管理。

(三)充分利用各方成果推動內部控制建設

合理利用巡視意見、政府預算執行情況審計報告、會計師事務所審計報告等成果，充分溝通，盡量避免重復審計造成浪費的情況。結合審計報告中給出的審計建議，落實審計意見，積極整改反饋。根據發現的問題及時對內部控制體系進行完善和修正，讓內部控制實現有章可循、有法可依。平衡行政監管和自律監管的關系，提升內部控制管理水平。